CHAPITRE III

Les Actes des Consuls.

1° Actes de droit privé.

Quand un Français va résider à l'étranger, tout lien n'est pas rompu avec sa patrie. Les relations subsistent notamment sous la forme d’un droit de protection que l'Etat s’est toujours reconnu en faveur de ses nationaux émigrés : si ceux-ci sont lésés, le gouvernement français peut prendre en mains leur défense et se mettre en relations directes avec l'Etat responsable pour exiger réparation. C’est la protection diplomatique proprement dite. Mais ce cas est rare. L'Etat entretient dans les autres pays des agents spécialement chargés de la protection. « Les intérêts et les droits des nationaux de chaque Etat établis à l’étranger sont particulièrement placés sous la sauvegarde des consuls, dont l’action se rattache ainsi directement aux rapports des Etats au point de vue de la condition de leurs nationaux respectifs » (1). Ces agents sont envoyés dans les places de commerce et les ports maritimes étrangers. A l’égard de ses nationaux, le consul a des attributions diverses : 1° il exerce une mission de protection et de contrôle ; 2° il remplit les fonctions d'officier de l’état-civil et fait l’office de notaire ;

(1) Despagnet : Cours de Droit international public, 1905, p. 407.

3° enfin, il est investi de certains pouvoirs en matière judi- Ciaire.

Les actes de ces fonctions, ou le refus de les accomplir peuvent-ils être déférés au juge administratif ? Longtemps ils furent tous, sans distinction, traités comme des actes de gouvernement insusceptibles de recours contentieux. Puis une sélection s’opéra. On se rendit compte que tous n’avaient pas au même degré le caractère gouvernemental, et même que certains en étaient absolument dépourvus. Ce fut d’abord dans les fonctions notariales ou d'état civil que la faute put engendrer la responsabilité devant le juge. On peut seulement s'étonner que cette soumission au droit soit venue si tard, Ce fut ensuite le tour des expulsions en pays hors chrétienté, On comprend mieux ici que l’hésitation ait duré plus longtemps, car la matière intéresse davantage les questions diplomatiques. Enfin, pour le droit général de protection reconnu aux consuls, le conseil d'Etat se déclare encore incompétent pour connaître des litiges qu'il peut soulever. Le particulier n’a pas d’action contentieuse pour obtenir réparation d’une faute du consul dans sa mission protectrice,

Longtemps la jurisprudence n’a pas séparé les actes de nature diplomatique pouvant entraîner des conflits, des actes à forme diplomatique qui n’ont que des effets de droit interne (1). C’est ainsi que l’activité des agents diplomatiques agissant, comme juges, notaires, arbitres, officiers de l’Etat- Civil ou huissiers échappait au régime juridique de ces fonctions : ces actes étaient insusceptibles de recours.

Un arrêt de 1889 est venu donner un premier assaut à cette pratique. Le Conseil décida que la réception d’un testament

(1) Cf. Duez : 0p. cit., p. 96.

par le Chancelier du Consulat était un acte notarial, non un acte diplomatique, et que la responsabilité de ce fonctionnaire devait être examinée par les Tribunaux judiclaires (1).

Les consuls ont également compétence pour régler la liquidation d’une succession à l'étranger. La faute commise dans l’exercice de cette attribution, peut-elle être soumise au Juge ? Dans l'affaire Poujade, le CE adoptant les eonelusions du commissaire du gouvernement, procéda d’une manière assez curieuse : sans vouloir se prononcer sur la nature de l'acte, il apprécia ia conduite du Consul et exonéra celui-ci de toute responsabilité : « Considérant que les requérants n'établissent pas que le Consul de France à Damas ait commis une faute en remettant aux autorités ottomanes le dossier de la succession du sieur B.. qu'il estimait, d’après les pièces produites, être sujet ottoman ; que dès lors, sans qu'il y ait lieu de rechercher si les actes accomplis par les consuls lors de l’ouverture à l'étranger des suecessions intéressant des français sont de nature à engager la responsabilité pécuniaire de l'Etat, les conclusions prises de ee chef par les requérants doivent être rejetées ». (Cf. aussi arrêt Million, 1888).

L'arrêt Lantier (2) décide, à propos de la disparition d’un dépôt fait pour le compte d'une succession au consulat français d'Odessa, lors des troubles de la révolution, que la responsabilité de l'Etat ne peut être engagée du fait de la violation des archives, puisqu’aucune faute n’a été commise par le consul. Par « contrario il s'ensuit que si ce dernier

(1) CE 6 avril 1889, Ville de Chateaubriant, p. 483. Jurisprudence désormais constante : CE 98 juin 1928, p. 787, Dawin.

(2) Lantier : CE 14 novembre 1923, p. 728.

avait été fautif, l'Etat serait responsable (Cf aussi : Taizon CE 26 mars 1924 p. 330).

Le contentieux de l’Etat-Civil fut lui aussi restitué à l’autorité judiciaire compétente. Cet événement se produisit à l’occasion de la célèbre affaire Rouzier (1).

Voici les faits. En 1902, le Français Rouzier avait épousé devant l'officier de l’Etat-Civil de Haïti, une allemande, Blanche de Magdelung. Ce mariage fut rompu par un divorce prononcé par le tribunal civil de Port-au-Prince, en 1906 ; ce jugement n’enlevait pas à l’ex-épouse la qualité de française acquise par son mariage. Regrettant d’être séparés, les deux divorcés voulurent se remarier ; mais la loi haïtienne qui avait régi leur mariage et leur divorce, interdisait le remariage des époux divorcés. Aussi s’adressèrentils au Ministre de France, à Haïti, lui demandant de procéder à la nouvelle union. Le Ministre des Affaires Etrangères, consulté, répondit favorablement. L'union allait être célébrée, quand Rouzier fit paraître, dans un journal de Port-au-Prince, une lettre ouverte, véritable article sur les seconds mariages d’époux divorcés, qui fit beaucoup de bruit et froissa l’opinion haïtienne. Aussi le ministre de France refusa-t-il de célébrer le mariage, et les intéressés durent venir s'unir en France. Un an plus tard, Rouzier assigna notre ministre à Haïti en dommages-intérêts devant le Tribunal civil de la Seine. Le préfet, sur l'invitation du Ministre des affaires étrangères, présenta un déclinatoire de compétence auquel se conforma le Tribunal (2), reconnaissant que les agents diplomatiques ne sont pas dans l'exercice de leur fonctions d'Etat-Civil de simples officiers et que la

(1) Rouzier : Conflits, 25 mars 1911, p. 392. Voir l'exposé des faits dans les conclusions du Commissaire du Gouvernement, M. Chardenet. (2) 13 mai 1909, Sirey 1911. II, 203.

rédaction et la réception à l'étranger de tels actes sont des formalités administratives auxquelles il leur appartient de procéder ou de se refuser avec une liberté d'appréciation dont l’autorité seule peut se constituer juge. De cette décision, Rouzier interjeta appel. Devant la Cour, un nouveau déclinatoire fut présenté ; mais cette fois le Procureur général conclut à son rejet : les agents diplomatiques, en recevant un acte de mariage, font un acte civil par sa forme et son objet. La compétence est judiciaire. Les motifs diplomatiques du refus de célébration peuvent influer sur le fond du procès, mais ne modifient ni le caractère civil de l'acte, ni la compétence des tribunaux appelés à les apprécier. La Cour adopta l’avis de son Procureur général, le Préfet éleva alors le conflit. Maïs le tribunal des conflits annula l'arrêté : « considérant que dans le cas prévu par l’art. 48 du c. c., les agents diplomatiques agissent comme officiers de l’étatcivil ; que lorsqu'ils célèbrent un mariage, l’acte qu'ils reçoivent est donc essentiellement civil quant à son objet et quant à sa forme ; que, par suite, en cas de faute par omission ou autrement lors de la réception de cet acte, l’action en dommages-intérêts à laquelle cette faute peut donner lieu contre eux, est de la compétence de l’autorité judiciaire ; qu'il en est de même par identité de motifs lorsqu'ils refusent de le recevoir ; qu’il importe peu, quand, comme dans l’espèce, l'intervention de l’agent diplomatique n’est pas contraire aux clauses d’un traité et que son office n’est pas interdit par la législation locale, que le refus opposé aux parties puisse être inspiré par des considérations d'ordre diplomatique ; qu’en admettant que, en ce cas, l’agent eut pu encourir une responsabilité, cette responsabilité ne peut être appréciée que par l'autorité judiciaire.

« Considérant, dès lors, que c’est à tort que, à la suite

dé l'arrêt de la Cour de Paris rejetant son déclinatoire et - attribuant compétente à l'autorité judiciaire sur l’action intentée par Rouzier c. Carteron, le Préfet de la Seine a élevé le conflit d’attributions » (arrêté de conflits annülé):

C'est dans ce sens qu'avait conclu le commissaire du gouverñement : Lorsqu’ün mäire, en France, refuse de célébrer uñ fhäfiage, pour des raisons d'ordre public, d'ordre administratif, par exemple, si cetté union doit causer du scandale et ämeñnér des troubles, ce refus est néanmoins de la compétehce judiciaire. Le Tribunal Civil apprécie si le motif donfé est de nâture à dégager la responsabilité du maire. Pourquoi éñ serait-il autremenñt à l'étranger ? Liés textes 16gislatifs féconnaiséent aux âgents diplomatiques ét aux consuls la qualité d'officier de l'Etat-Civil quänd ils célèbrent üuñ mariage, ét lé miñistre des Affaires Etrangères est bien