Duvergier, I

2. Cf. Bruneau, Les débuts de la Révolution dans le Cher, 1902, in-8,

Tels sont les éléments du problème. Par des investigations précises, il faudrait donc rechercher dans quelle mesure le personnel de 1787 reparaît dans les conseils de 1790, étudier aussi jusqu’à quel point les travaux et les rapports des assemblées provinciales dominent les délibérations de leurs successeurs': mais c’est une tâche qui déborde le cadre de cette étude.

1. Il y a des analogies frappantes entre le procès-verbal de l'assemblée de Haute-Normandie, et celui du Conseil de Seine-Inférieure,

L'étude de Léonce de Lavergne avait créé, entre 1864 et 1883, une espèce de légende. L'importance de la réforme administrative de 1787 avait été par lui grandement exagérée;

à l'en croire, les Assemblées Provinciales s'étaient montrées

capables de réaliser les transformations nécessaires au bienêtre économique et social de la France : pour réussir il ne leur fallait que du temps. L'’impatience du peuple, son « inexpérience politique », ne leur avaient pas accordé ce délai !.

A cette thèse, Guizot avait accordé l'appui de son autorité : « On assiste là, » disait-il, «non seulement à un grand travail de réforme administrative, mais à l'empire efficace de la justice sociale, et de la liberté politique? ». Et Quinet était venu dire aussi : « Si on les eût laissées faire, l'égalité de l'impôt, l’accession de tous aux emplois, la division de plus en plus grande de la propriété, la noblesse réduite à des privilèges honorifiques, la liberté du commerce, des assemblées représentatives à plusieurs degrés, tout cela aurait été obtenu. Et quatre-vingts ans de crises et de révolutions n’ont pas donné davantage. »

Chérest, dans sa Chute de l’ancien régime, dont le premier volume a paru en 1883, a dénoncé, le premier, ces exagérations. Les louanges décernées aux Assemblées provinciales lui semblent « dépasser toutes les bornes du paradoxe historique »; mais sa démonstration est à peine esquissée. Il se base à peu près uniquement sur les règlements de formation,

1. De Lavergne estime que l’histoire des assemblées montre « combien il eût été facile, avec un peu de patience et de bon sens, de s'assurer sans secousse toutes les conquêtes dont nous jouissons » (préface, p. 8).

2. Introduction à la collection de ses discours, citée par de Lavergne (préface, p. 1).

et sur quelques cireulaires interprétatives. Ni les délibérations des assemblées, ni les efforts des Commissions intermédiaires, n’entrent dans le cadre de son travail.

Depuis lors, les résultats des principales monographies, les appréciations formulées par leurs auteurs ont apporté à la thèse de Chérest une incessänte confirmation; et ont réduit le rôle de la réforme administrative à des proportions étroites.

L'étude d'ensemble, que l’on vient de lire, n’amène pas à une conclusion plus indulgente.

La réforme de 1787 est une tentative manquée.

I. Sur la foi des écrivains politiques, le public « éclairé » attendait grand bien d’une transformation administrative. L'intérêt général devait triompher de l’égoïsme; les inégalités fiscales devaient disparaître, et toutes les ressources économiques allaient être mises en valeur. Cette collaboration des habitants à la gestion de leurs intérêts pouvait augmenter la confiance, et resserrer le lien moral entre la France et son roi.

Or, l’œuvre des assemblées provinciales ne réalise aucun de ces espoirs : leurs vœux sont timides, et les résultats pra tiques sont insignifiants.

— Leur timidité est apparue à chaque instant dans l'exposé des faits. Les assemblées « ont peur des réformes »; elles ajournent la solution de questions urgentes; elles esquivent même parfois les débats les plus délicats.

S'agit-il de leur propre organisation? Elles ne font rien pour amétiorer les bases trop étroites de leur recrutement ; mais elles encouragent indirectement l'invasion des assemblées administratives par les privilégiés.

S'agit-il de l'impôt direct? Elles ne se croient pas duatiféts pour demander l'abolition des privilèges, ou pour transformer

1. Lire, par exemple, les appréciations de Sellier, sur l'assemblée de Roussillon; de Levêque, sur l'assemblée de Lyonnais; de Lesueur, sur l'assemblée du département de Blois.

le système fiscal en vigueur. Ce sont des détails qui retiennent leur attention. Encore hésitent-elles à léser les droits acquis.

S'agit-il des intérêts économiques? Évidemment, les hésitations sont moins fréquentes, parce que ces problèmes ne mettent pas en jeu les distinctions d'Ordres ; mais, en dehors des ques: tions immédiates soulevées par Le régime des travaux publics, les solutions précises sont rares. Il y a là d'excellents rapports, qui entrainent assez aisément des votes de principe ; mais les voies et moyens d'exécution ne sont généralement pas déterminés.

Or, dans tout cela, les assemblées n'étaient pas en face de problèmes inconnus : Depuis longtemps, les publicistes avaient proposé des solutions, et souvent les Intendants avaient esquissé des efforts pratiques. L'originalité ? Ce n’était pas le but que devaient se donner les rapporteurs; leur rôle était de choisir un remède, parmi tous ceux qui étaient proposés, et d’en définir le mode d'application.

Sur les points essentiels, cette tâche n'avait pas été remplie.

— Le soin de réaliser ces délibérations trop rares, ou trop vagues, incombait aux Commissions Intermédiaires. Leur zèle ne fait pas question. Bien souvent même, leur persévérance mérite l'admiration. Mais cette bonne volonté reste vaine.

Les causes de l’échec sont faciles à déterminer : D'abord, le vœu de l'assemblée doit être approuvé par le Conseil du Roi ; la moindre décision exige donc des formalités et des démarches toujours longues. Puis, quand l’approbation est obtenue, la Commission, qui reçoit mission d'assurer l’exécution, ne possède pas les moyens de briser une résistance : que ce soit celle d'un Tribunal d'Élection, ou celle d'un petit Syndic paroissial, c’est à l'autorité de l’Intendant qu'il faut alors recourir ; or, il est le rival naturel de la nouvelle administration. Enfin, si toutes ces difficultés sont surmontées, il s'en élève encore une, la plus grave peut-être : La Commission n'a pas de fonds disponibles! Pour s'en procurer, elle pourrait demander au Conseil l'autorisation de lever un impôt exceptionnel; mais elle y risquerait tout ce qui lui reste de popularité !

IL. En constatant toutes ces insuffisances, l'opinion publique a été déçue.

La session des assemblées s'achève, en décembre 1787, au milieu d’une indifférence à peu près générale. La publication des procès-verbaux, deux ou trois mois plus tard, ne provoque pas, semble-t-il, une bien grande curiosité. Dès ce moment, l'opinion considère la réforme administrative, comme un palliatif insignifiant; elle n'en espère plus d'améliorations sérieuses. Ce sont les États Généraux qui constituent maintenant le grand objet de toutes les préoccupations.

Bientôt, il est vrai, les édits du 8 mai 1788 viennent donner aux administrations provinciales un regain d'actualité : vontelles saisir cette occasion de défendre, au nom des privilèges provinciaux, les Parlements et les autres Cours de justice? Mais non ! Les Commissions intermédiaires ne veulent pas se mêler au mouvement politique; rares sont celles qui tentent d'intervenir en faveur des magistrats; encore leur geste est-il bien timide, parce qu'il n’est pas absolument sincère. Les nouveaux administrateurs prennent là une attitude de commande ; mais ils ne désirent pas vraiment aider ces corps judiciaires, qui ne leur ont pas ménagé les désagréments.

Dans cette crise, où le sentiment provincial s'exaspère, les Commissions intermédiaires restent en dehors des préoccupations communes. La population des villes, la bourgeoisie la plus active, le groupe puissant des avocats et des gens de loi ne leur pardonnent pas celte abstention.

Puisqu'elles n’ont pas une autorité suffisante, et qu’elles n’osent pas prendre leurs responsabilités, pourquoi les laisser vivre? A côté de ces administrateurs timides et dociles, les membres des grandes assemblées d’États reprennent leur prestige. L'opinion leur aitribue d’abord toutes les vertus; elle ne veul pas songer que le recrutement de ces corps traditionnels est défectueux; elle ne voit que leurs pouvoirs apparents. Et voilà bientôt toutes les provinces françaises d'accord pour revendiquer des « États ».

Gette revendication ne tarde pas à prendre une signification plus précise. Les assemblées administratives que l’on réclame

devront être dotées de pouvoirs analogues à ceux des États

Provinciaux existants en Artois ou en Bretagne; mais elles seront constituées selon les principes adoptés dans l’Édit de juin 1787 : doublement du Tiers et vote par tête.

Les Commissions intermédiaires n’essaient même pas de réagir; elles avouent leur impuissance, et leur découragement ; et même, bon gré mal gré, elles s’associent au vœu général, qui les condamne.

HI. L’attitude de Necker accentue ce découragement, et précipite cette déroute. Nul de ses actes ne permet de croire qu'il ait songé le moins du monde à prolonger la tentative de 1787 et à en obtenir un rendement meilleur, bien au contraire :

C’est lui qui, pour ménager les juridictions fiscales, restreint les attributions financières des Commissions Intermédiaires.

C’est lui qui renonce à appliquer le système des « Assemblées d'arrondissement », sans même établir un équivalent.

C'est lui qui suspend la session des Assemblées provinciales en octobre 1788, alors qu'il aurait pu suffire de la retarder.

Dès son arrivée au pouvoir, Necker est donc convaincu que la tentative de 1787 a échoué : il est inutile, à son avis, de la poursuivre davantage.

Mais, en réalité, il n’agit pas seulement par raison et par conviction; il subit aussi la pression des circonstances, par faiblesse. En Normandie, il abandonne les Commissions Intermédiaires, pour ne pas être obligé de soutenir une lutte contre la Cour des Aides; en Touraine, il n’ose pas briser la mauvaise volonté d'un Intendant; en Alsace, il ne sait pas faire prévaloir immédiatement une solution, dont il est le premier partisan. one

Comment soutenir dès lors que l’œuvre des Assemblées provinciales à été interrompue par la Révolution? En fait, le fonctionnement normal de la réforme: était déjà suspendu, cinq mois avant la réunion des États Généraux! — Comment

prétendre que les assemblées auraient été capables de réaliser une transformation progressive, si elles avaient eu une plus longue existence? Leurs délibérations de novembre 1787 ne montrent pas qu'elles aient compris la gravité du mal et l’urgence des remèdes.

Ceux mêmes qui avaient applaudi à la réforme de 1787, ne voyaient plus le moyen de prolonger la tentative. Il fallait abroger les règlements du 23 juin et du 5 août, et reconstruire le régime administratif sur de nouvelles bases. Mais Necker n’en avait pas la force; il laissait ce soin aux États Généraux.

Il :

C'est le gouvernement de Brienne qui porte, au fond, toute la responsabilité première de cet échec.

S'il avait eu vraiment la volonté d'obtenir une transformation graduelle du régime social et économique, s’il avait considéré la réforme administrative comme le moyen de réaliser ce programme, il aurait donné à ses Assemblées provinciales l’organisation libérale et les larges pouvoirs qui leur étaient nécessaires.

Mais Brienne n'a pas fait une réforme sincère : il a créé des assemblées inoffensives, dévouées à la monarchie absolue; il à cherché à en tirer parti, pour esquiver les difficultés politiques immédiates; enfin, après avoir constaté l’inanité de cet espoir, il a semblé se désintéresser de son œuvre.

I. Depuis 1778 — depuis l'initiative de Necker — la réforme administrative paraissait inévitable. Le gouvernement de Louis XVI redoutait de se voir imposer un régime d'États Provinciaux, dangereux peut-être pour l'autorité royale et pour l'unité morale du pays. La création des Assemblées provinciales, dans la pensée de Calonne, avait précisément pour but d'éviter ce danger, d'échapper à une réforme trop large, en faisant à l'opinion une concession préventive.

Mais la question avait été débattue par les Notables. S'ils

avaient exigé le maintien de la distinction en Ordres, ils avaient demandé, d'autre part, pour les futures assemblées,

. une réelle liberté d'action.

Devenu ministre, Brienne n'a pas réalisé la réforme « dans un esprit de liberté »; il l'a faite « dans un esprit d'ordre » et, comme dit encore Montlosier, « au profit de l’autorité! ». Il n’a pas suivi entièrement le vœu des Notables: il a restreint les concessions au strict minimum. Le système établi par les Règlements du 23 juin et du 5 août 1787 est conforme aux principes de l'administration monarchique : ce n’est pas une œuvre de décentralisation.

— Soucieux de maintenir l'autorité de l'Intendant, Brienne ne se contente pas de lui laisser un droit légal de surveillance et de contrôle : il lui donne, par tout le détail de la réglementation, un pouvoir de fait beaucoup trop étendu. Guidé par le même principe, il refuse à l’Assemblée provinciale les moyens d'action indispensables : le droit d'exécuter provisoirement les délibérations d'intérêt régional, le pouvoir de faire respecter ses ordres, l'autonomie financière. La tutelle est toujours étroite ; le Conseil du roi reste souverain, mais garde le poids de toutes les affaires.

Il n'y a donc, dans le régime de 1787, rien qui ressemble même aux droits de nos Conseils Généraux actuels : pas de décision définitive, pas de délibération exécutoire de plein droit sauf ordre contraire du gouvernement, pas de centimes additionnels.

Le résultat de cette première faute se manifeste aussitôt. Les Parlements résistent; ils obligent le gouvernement à abandonner partiellement l'application du nouveau régime.

— Désireux de courir le moindre risque, Brienne commet en même temps une seconde faute : il nomme les premiers membres des assemblées, et ajourne les élections promises ; il aggrave encore cette décision en désignant une majorité de privilégiés. Ah! certes, les assemblées vont offrir toutes les garanties de docilité, mais, — et le gouvernement n'a pas