DU CARACTERE PUREMENT ADMINISTRATIF DU PRINCIPE DE LA SPECIALITE

Nous avons vu les raisons pour lesquelles il n’est pas possible de concevoir le principe de la spécialité comme une règle de droit (is). Cette conception n’est pas seulement théoriquement mal fondée, mais encore elle aboutit à des conséquences pratiques déplorables. Tout d’abord elle a pour effet de faire déterminer la spécialité des êtres moraux à la fois par l'Administration et par les tribunaux judiciaires. Lorsque l'Administration est appelée à autoriser une libéralité, la question de savoir si la charge entre dans la spécialité se pose pour elle ; d’autre part, les

(19) Mrcxoup, op. cit., t. II, n° 246, p. 160, note 1.

(19 bis) V. dans le même sens notamment : BÈQUET, Rép. prat., Vo comptabilité de fait, n° 187; Micnoup, op. cit., t. II, n° 257, p. 193; Hauriou, op. cit. p. 1080, note 20; MaspéTIOL et LAROQUE, « Tutelle administrative », p. 79; RiPERT, « Le principe de la spécialité », thèse, Paris 1906, p. 12 et suiv.; PLANIOL, note au D. P. 95, 1, 217 ; Koexzer, note au D. P. 93, 1, 515 ; Meyniar, note au S. 96, 1, 130.

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tribunaux judiciaires pourront être amenés à se prononcer sur la validité de cette même libéralité, au cas de violation du principe. Il y a ainsi une double compétence en ce qui concerne la détermination de la spécialité, et comme cette détermination est souvent rendue compliquée par l’imprécision des textes, il y aura toutes chances pour qu’on aboutisse à une dualité de jurisprudence. Finalement la personne morale, au lieu de voir son activité limitée par une seule barrière, la verra limitée par deux, et, partout où il y aura désaccord entre la pratique de l’'Administration et la jurisprudence des tribunaux, ce sera la solution la plus restrictive qui prévaudra. En outre, et plus particulièrement en ce qui concerne les personnes morales du droit public, un tel système aura pour effet l’immixtion des tribunaux judiciaires pour la solution des problèmes que seule l’Administration est apte à trancher (°°). Délimiter la compétence des divers établissements, c’est une question de fait diverse et changeante, selon les nécessités sociales du moment ; admettre en la matière la compétence des tribunaux, ce sera transformer la question de fait en question de droit, et finalement la faire trancher par une juridiction ignorante des nécessités administratives, juridiction qui ne connaîtra que l'interprétation littérale des textes.

Le principe de la spécialité, règle de droit, a également pour effet de s'imposer avec une rigueur absolue (*). Avec un pareil système, aucune exception

(20) RIPERT, « Le principe de la spécialité », thèse, Paris, 1906, p. 22 et suiv.

(21) Micnoun, op. cit, t. Il, n° 257, p. 194.

ET Es

n’est concevable. C’est avec une précision toute géométrique que se découpent les attributions des êtres moraux. Aucune activité accessoire, aussi menue puisse-t-elle être, n’est concevable puisque, en dehors du cercle des buts légaux, elle est par définition illicite. Les conséquences de ce système sont d’autant plus dangereuses que pour certaines personnes morales, celles d’origine fondative (établissements publics et fondations privées), il y a impossibilité à modifier leur but ; aucune adaptation sociale ne leur est donc permise même par la voie détournée de la libéralité avec charge (2).

Dépourvue de souplesse, cette conception est rendue plus dangereuse encore par ce fait que la délimitation du champ d’activité est loin d’être facile. En effet si, pour les groupements ou les fondations du droit privé on peut, à l’aide des statuts ou des actes de fondation, facilement connaître leur but, il n’en est pas de même pour les personnes morales du droit public. Ici bien souvent les textes qui les ont créées sont ou muets ou difficiles à interpréter ; c’est ainsi que, comme le reconnaît le plus ardent défenseur de la thèse de l’incapacité, « le but des caisses des écoles ne se trouve défini que par une référence à une disposition législative qui n’existe plus » (°) ; c'est en raison de cette difficulté d’interprétation que s'expliquent au cours du xix* siècle les nombreux revirements de l’Administration en ce qui concerne la compétence des établissements du culte. Bien loin

(22) Micoup, op. cit, t. II, n° 252, p. 180.

(23) TissæÆn, op. cit., t. 1, n° 146, p. 312.

que ce soit la personnalité morale qui soit ondoyante et diverse, c’est la détermination de la spécialité qui l’est.

D'ailleurs ces changements de jurisprudence n’ont pas pour effet de remettre en question les libéralités autorisées antérieurement et grevées de charges dont l’exécution risquerait d’entraîner la personne morale hors de sa nouvelle spécialité. Dans la théorie du but illicite, l’idée de droit acquis s’oppose en effet à ce qu’on puisse remettre en question la validité de telles libéralités (2). Il ne pourrait en être autrement que dans la théorie de la fiction où l’inexistence de la personne morale en dehors de sa spécialité s'oppose à toute prescription acquisitive (*). Toutefois il n'empêche, dans l’un et l’autre système, que les charges correspondent à une activité illicite de l’être moral et qu’il est logique que l'Etat use de ses pouvoirs de tutelle pour empêcher la poursuite d’une activité devenue illicite. Le Conseil d'Etat, bien que plutôt favorable à l’idée que le principe de la spécialité est une règle de droit, a reculé cependant devant les répercussions possibles de l'application rigoureuse de cette solution. C’est ainsi qu'il a considéré, dans un avis du 2 mars 1893 (*) que, malgré le changement de jurisprudence consécutif à la loi du 30 octobre 1886 (changement duquel résultait l’impossibilité pour les établissements de bienfaisance de subventionner les

(24) BÈQUE, op. cit., p. 111, note 2.

(25) Micoup, op. cit., t. II, n° 257, p. 194.

(26) Dalloz, Code des lois politiques et administratives, add. compl., v° Enseign., 664, 3e,

écoles libres) les charges de cette nature afférentes à des libéralités autorisées antérieurement pouvaient continuer à recevoir exécution.

Enfin cette conception risque de décourager les libéralités. Avec notre législation présente qui entoure de difficultés la création d’une personne morale par fondation directe, il est nécessaire de recourir, lorsqu'on veut affecter ses biens à un but, au procédé de la libéralité avec charge, et, pour donner la pérennité à cette affectation, il faut adresser la libéralité à une personne morale. Or il sera bien rare que le but poursuivi par le fondateur coïncide exactement avec la spécialité d’une personne morale déjà existante (’). Si l’on ne tolère aucun accommodement, ce procédé devient inutilisable ; la fondation indirecte devient impraticable.

Le principe de la spécialité, s’il est dépourvu de force obligatoire, échappe à ces dangers. Seule l’Administration est compétente pour délimiter le champ d'activité des êtres moraux soumis à sa tutelle ; comme il s’agit d’un simple principe de bonne administration, toutes les latitudes sont possibles dans son application. Si la spécialité est difficile à déterminer, le danger est amoïindri du fait de cette soupiesse d’application. L’exécution d’une charge qui n’est jamais illicite est toujours possible même au cas de revirement de jurisprudence. Enfin les auteurs des libéralités ne voient pas leur désir de bienfaisance limité par une règle stricte, mais par un principe susceptible d’accommodements.

(27) Cf. SALEILLES, op. cit., p. 133.

Le principe de la spécialité est donc une règle sociale dépourvue de force obligatoire, en vertu de laquelle l’action des personnes morales sera d’autant plus efficace que leur activité se limitera à leur cercle d’attributions. Cette règle trouve son application en matière de libéralités : lorsqu'une libéralité est grevée d’une charge contraire à la spécialité, ou bien la personne morale la refuse de son propre mouvement, ou bien encore (et c’est le cas le plus fréquent parce que l’auto-limitation précédente est peu vraisemblable), lorsque l'Etat a le pouvoir de contrôle ou de tutelle sur l’être moral, il refuse d’autoriser l’acceptation de la libéralité ou l’exécution des charges.

L'Etat a, en effet, intérêt à ce que soit respectée la spécialité des personnes morales : cela va de soi en ce qui concerne les personnes morales du droit public, le respect du principe assurant la bonne gestion des services publics. Mais même pour les personnes morales du droit privé, il n’est pas négligeable pour l'Etat de les maintenir dans leur spécialité s’il en a le pouvoir. Le contrôle de leur activité sera ainsi rendu plus aisé et comme, d’autre part, leurs buts sont souvent liés à l’intérêt général, la façon dont elles s’acquittent de leur mission ne peut laisser l'Administration indifférente.

Pratiquement le principe de la spécialité ne s’appliquera donc qu'aux personnes morales soumises à la tutelle et au contrôle de l'Administration. C’est ainsi que les sociétés et les syndicats échappent à son emprise ; quant aux personnes morales étran-

gères, qu’on tend à considérer comme capables de recevoir à titre gratuit mais que l’on soumet aux mêmes règles que les personnes morales françaises similaires en ce qui concerne l’autorisation des libéralités (*#), le principe de la spécialité ne leur est pas applicable pour une autre raison (2?) : l’absence d'intérêt pour l'Administration, puisque le lieu d'exercice de leur activité est hors de France ; le principe de la spécialité ne pourrait jouer un rôle que s’il était transformé en règle de capacité ou en règle de but par la législation de leur pays d’origine.

(28) Le système de la réalité technique auquel la plupart des auteurs contemporains se rallient conduit à l’assimilation des personnes morales aux personnes physiques en ce qui concerne la capacité. C’est donc la loi étrangère qui doit régir la capacité en France des personnes morales étrangères. On est d’ailleurs conduit au même résultat, sans faire appel à la théorie du statut personnel, par application du respect international des droits acquis. Cf. SAvATIER, note au D. P. 1936, 2, 17 et suiv.. et LALoU note au D. P. 1937, 2, 33 et suiv. et les auteurs cités. Dans le même sens, Req., 24 nov. 1914, D. P. 1916, 1, 193 ; Civ., 7 février 1912, D. P. 1912, 1, 433 (sol. impl.) ; Paris, 21 juin 1935, D. P. 1936, 2, 17, S. 1936, 2, 1 ; Seine (ord.), 14 nov. 1936, D. P. 1987, 2, 33. Contrat: NiBoyEer au S. 1936, 2, 1 ‘et suiv., qui ne reconnaît la personnalité morale en France qu'aux Etats étrangers et à leurs démembrements.

Quant à l’autorisation administrative des libéralités, elle s’impose dans les mêmes conditions que pour les personnes morales françaises, car il s’agit d’une règle intéressant l’ordre public. Cf. avis du C. E. du 12 janvier 1854, D. P. 1856, 3, 16, et Seine (ord.), 14 nov. 1936, précité. La question de savoir si l’on doit appliquer aux personnes morales étrangères les dispositions de décentralisation administrative de la loi du 4 février 1901 est discutée. — En ce sens, Micnoup, op. cit., t. II, n° 329, p. 370. Contra : LALOU, note précitée. Il y a lieu enfin de remarquer que les termes des décrets d’autorisation des libéralités adressées aux personnes morales étrangères sont différents de ceux des décrets autorisant des libéralités adressées aux personnes morales françaises : ce n’est pas l’acceptation de la libéralité qui est autorisée, mais son exécution en France. Cf. un décret autorisant un legs à l'hôpital cantonal de Genève, J. O., 1936, L. et Décr., p. 12.550.

(29) DE LaPRADELLE, Répert. de droit internat. V° pers. mor, n° 151.

La théorie de la fiction avait conduit à des conséquences discutables en la matière. Dans un système d’une rigueur extrême, on soutenait que la personnalité morale étant limitée au but poursuivi, et la personne morale étrangère ne poursuivant aucun but en France, n’y pouvait avoir la capacité d’être instituée (#). Sous une forme moins absolue, on prétendait limiter la capacité de recevoir des Etats étrangers à leur mission internationale et régler la capacité des autres personnes morales étrangères sur celle des êtres moraux français poursuivant des buts similaires (?). Ce système que l’on présentait, en ce qui concerne les libéralités faites aux pays étrangers, comme un abri contre les embarras diplomatiques, était bien difficile à justifier. Pourquoi, tout d’abord, définissait-on d’une manière différente la spécialité des Etats et celle des autres personnes morales ? De fiction en fiction, on était conduit à imaginer un dédoublement de la personnalité qui produisait des effets totalement différents selon que l’être moral acquérait des droits dans son pays d’origine ou à l’étranger. Enfin on oubliait que la capacité des personnes étrangères, personnes morales ou physiques, est régie par la loi du pays d’origine, à moins que cette capacité ne soit limitée par des règles intéressant l’ordre public en France. Or le principe de la spécialité, qui, en l’espèce, concerne l’acti-

(30) Moreau, « De la capacité des Etats étrangers pour recevoir par testament en France », p. 340 et suiv.

(31) Ducroco, Cours de droit administratif, 7° éd., t. IV, p. 76 et suivantes.

si —

vité des personnes morales à l'Etranger, intéresse peut-être l’ordre public à l'Etranger, mais certainement pas l’ordre public en: France (*). La question doit donc être résolue uniquement d’après la législation étrangère.

Le principe de la spécialité tel que nous le comprenons est distinct de la règle de l’affectation des droits. Le principe de la spécialité limite l’activité de la personne morale, alors que la règle de laffectation des droits interdit à la personne morale de se servir des droits qui lui ont été accordés pour poursuivre sa fin dans un autre but. On donne souvent à cette dernière règle le nom de principe de la spécialité (#), mais il nous paraît préférable de réserver cette appellation pour la limitation de l’activité, ne serait-ce que pour éviter les confusions entre les natures différentes du principe et de la règle ; celle-ci est pourvue de la force obligatoire et constitue une règle juridique dont la conséquence, en matière de libéralité, est qu’en l’absence de clause contraire, les produits doivent être affectés à la poursuite des buts normaux de l'être moral gratifié et n’en peuvent être distraits.

Cest d’ailleurs là la seule application en notre matière de la règle de l'affectation des droits. Lorsqu’une libéralité est adressée à une personne morale et que cette libéralité, au lieu d’être grevée d’une charge visant à donner aux biens une affectation

(32) FuzIER-HERMAN, répert., v° Dons et Legs, n° 2598. (33) Micnoun, op. cit., t. II, n° 246, p. 158 ; Rolland, 5e éd. Précis de droit administratif, n° 253.

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déterminée, est assortie d’une condition tendant à amener l’établissement gratifié à transformer son activité (#), l'exécution d’une telle condition aura sans doute pour effet de modifier l'affectation des droits ; elle sera d’ailleurs possible, tout au moins pour les personnes morales corporatives, à condition toutefois : 1° qu’elle n’ait pas pour résultat de changer d’une manière complète le but de la personne morale ; 2° qu’elle n’ait pas pour effet de la faire sortir des limites qui lui ont été tracées par la loi de sa catégorie (%). Mais, en fait, la question de l’exécution ne se posera même pas, parce que la condition est en elle-même illicite. La liberté de diriger son activité est en effet un véritable droit pour la personne morale, droit inhérent à la qualité de personne autonome et qui trouve son expression chez les personnes physiques dans la liberté du travail. Lorsqu'une charge d’affectation spéciale grève une libéralité, la liberté de la personne morale reste pleine et entière ; c’est seulement l'emploi à donner aux biens qui est limité. Au contraire, la condition de changer d’activité est illicite, parce qu’elle tend à mettre dans le commerce un droit qui n’y est pas (#).

(34) Par exemple, au lieu de léguer 100.000 francs à une association de bienfaisance aux aveugles, à charge de les empioyer au profit des sourds-muets (charge intéressant les biens), je lui lègue cette somme, à condition que dorénavant elle consacre son activité aussi bien aux sourds-muets qu’aux aveugles (condition intéressant la personne).

(35) Micoup, op. cit., t. IL, n° 176, p. 23.

(36) Cf. GEOUFFRE DE LAPRADELLE, « Fondations perpétuelles », p. 237 ; « Le donateur conditionnel ne peut imposer à la commune de recevoir des infirmières congréganistes, mais sur le bien donné, le fondateur le peut ».

ANR

Bien que le principe de la spécialité constitue une pratique administrative, il existe des cas où la législation le sanctionne d’une manière indirecte en interdisant la poursuite de certains buts aux personnes morales. Dans la deuxième partie, après avoir étudié l'application pratique du principe de la spécialité, nous examinerons les différents cas où la loi le consacre.

Toutefois, maintenant que nous avons établi la véritable nature du principe, nous allons rechercher auparavant quelles conceptions s’en font l'autorité administrative et la jurisprudence judiciaire.

SECTION III