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Sa fonction charitable découle des textes. Il a en vertu de la loi du 27 juin 1904, art. 49 (8°), le droit de recevoir des libéralités destinées au service des enfants assistés et l’article 46 (20°) de la loi du 10 août 1871 lui reconnaît d’une façon générale le droit de créer des institutions départementales d’assistance publique (asile d’aliénés, orphelinats, dépôts de mendicité, institutions de sourds-muets) ; il peut donc être autorisé à accepter des dons et legs avec cette destination (). En est-il de même des communes ? Il y a lieu de distinguer les libéralités n’ayant pas un caractère exclusivement charitable des libéralités purement charitables.

a) Libéralités n'ayant pas un caractère exclusivement charitable.

En ce qui concerne ces libéralités, la possibilité pour les communes de les recevoir n’a jamais été discutée. Le défaut de caractère strictement charitable peut tenir à plusieurs causes : soit à la catégorie d’infortune secourue, soit au mode d’organisation des secours, soit au genre de secours distribués. Il peut tenir à la catégorie d’infortune secourue : c’est ainsi qu’une commune a été autorisée à accépter un legs destiné à assurer le traitement d’une gardemalade qui se tiendrait à la disposition de tous les habitants, et pas seulement à la disposition des pauvres (°) ; de même une commune a été autorisée à

accepter un legs dont les arrérages devaient servir à

(8) Tisser, op. cit. t. I, n° 136, p. 293.

(9) RevnaUD, p. 255.

soi —

la distribution de dots à des jeunes filles pauvres et honnêtes, et les tribunaux judiciaires appelés à se prononcer ont décidé que la ville avait qualité pour revendiquer la libéralité ("). Cependant le Conseil d'Etat a refusé d’autoriser l’acceptation d’un legs à charge de fonder un prix de vertu, parce que le testateur avait surtout voulu récompenser la conduite religieuse des bénéficiaires et que cette modalité aurait fait sortir la commune de ses attributions ; mais comme le fait remarquer M. Tissier, il n’y a pas, en l’espèce, contrairement à l’affirmation du Conseil d'Etat, application du principe de spécialité, mais du principe de neutralité (“).

Si le mode d’organisation des secours intéresse plus la police locale que le service régulier de l’assistance, la commune peut également être autorisée à accepter la libéralité. La loi du 5 avril 1884, art. 97 6°, reconnaît en effet aux municipalités le droit de faire cesser par des distributions de secours nécessaires les accidents et les fléaux calamiteux. On en déduit que les communes ont compétence pour répartir des secours ayant un caractère exceptionnel et qui, distribués afin de faire cesser le trouble occasionné par un fléau passager, ont pour but le maintien du bon ordre à l'intérieur de l’agglomération (*). Dans ces conditions, un legs destiné à être distribué en secours « aux passants indigents et ma-

(10) Req. 18 nov. 1895, D. P. 96, 1, 490.

(AI TYISSIER, op. cit. t. L'un°-270, p. 745

(2) C. E., 26 déc. 1908, deux espèces : comm. de LABäASTIDE- SAINT-PIERRE et comm. de REMoRay. D. P. 1910, 8,,57; S. 1909, 3, ‘81, avec conclusions de T'rIssIER et note d'HAURIOU,

ES es

lades », qui intéresse plus la police locale que l’assistance publique, peut être accepté par la commune (‘#). |

Enfin, le défaut de caractère purement charitable de la libéralité peut tenir à la nature des secours distribués. Une commune peut être autorisée à accepter un legs dont le produit doit servir à l’achat de livres et de jouets pour des enfants pauvres, parce que ces objets ne sont pas de première nécessité et, comme tels, n’entrent pas dans la catégorie de secours que l'Administration a coutume de distribuer (“).

b) Libéralités purement charitables.

Il y a lieu de distinguer selon que l’affectation de la libéralité entre ou non dans la spécialité des établissements publics communaux de bienfaisance: bureaux d'assistance médicale, bureaux de bienfaisance, hôpitaux et hospices. Dans le premier cas, si on peut admettre que la commune accepte, il est de bonne administration que l'affectation soit réalisée par l’établissement compétent. Mais lorsque laffectation de la libéralité n’entre dans la spécialité d’aucun des établissements publics précités, il semble que rien n’empêcherait les communes d’accepter et d'exécuter ; cependant, on a pu faire valoir que dans ce cas les représentants légaux des pauvres sont les maires et qu’il est alors nécessaire de faire accepter la libéralité par le maire au nom des pauvres.

La jurisprudence administrative a souvent varié

(13) RevynauD, p. 256.

(14) REYNAUD, p. 256.

en la matière (). Jusqu’en 1881 on faisait accepter conjointement la libéralité par la commune et par l'établissement communal de bienfaisance compétent ou à son défaut par le maire au nom des pauvres. En 1881, lors de l’abandon définitif du système de l'acceptation conjointe, on fit accepter la commune seule en précisant éventuellement dans la décision d’autorisation que les arrérages de la libéralité seraient remis à l’établissement de bienfaisance compétent. En 1891, à la suite d’un nouveau revirement de jurisprudence, on refusa aux communes le droit de recevoir des libéralités charitables. A lappui de ce nouveau système, on faisait valoir plusieurs arguments (). Tout d’abord on s’appuyait sur le principe de la représentation des pauvres et on prétendait que la commune, chargée de la défense des intérêts de la collectivité des habitants, n’avait pas qualité pour représenter la collectivité des pauvres qui forme une personne morale distincte. La preuve en est, ajoutait-on, dans l’ordonnance du 2 avril 1817, art. 3, qui enlève formellement aux communes la représentation des pauvres en la donnant aux maires. Mais on sollicite vraiment le sens de cet article 3 en en tirant une pareille conclusion ; il se contente en effet de dire que les libéralités adressées directement aux pauvres doivent être acceptées par le maire, mais il ne se prononce pas en ce qui concerne l'acceptation des libéralités faites aux communes pour

(15) Cf. R. B. note, 1891, p. 66 et suiv.

(6) Voir la note prcitée à la R. B. 1891, p. 66 et suiv. et TissIER, op. cit. t. I, n° 260, p. 683 et suiv.

les pauvres. D’autre part, si les pauvres constituent une personne morale indépendante de la commune, ils sont en même temps membres de la collectivité communale et, à ce titre, la commune qui est chargée de la représentation de tous les intérêts collectifs des individus qui la composent, peut les représenter (1). Ce qu’il y a d’exact dans l’argumentation, c’est qu’en l’absence de son institution expresse comme légataire, la commune n’a pas qualité pour représenter les pauvres; mais si cette institution a été faite, elle puise dans les intérêts collectifs qu’elle représente une qualité suffisante pour intervenir. À ce point de vue, lorsqu’une libéralité a été faite à une commune pour les pauvres, nous estimons qu’il n’appartiendrait pas aux tribunaux judiciaires d’attribuer la libéralité à l’établissement de bienfaisance compétent sous le prétexte que le legs s’adresse à la collectivité des pauvres et que la commune ne saurait en aucun cas représenter ceux-ci. Sans être en effet la représentante légale des pauvres, la commune peut les représenter lorsqu'elle est instituée légataire ou donataire (:).

Pour refuser aux communes le droit de recevoir les libéralités charitables qui leur sont adressées, on a fait également valoir qu’il est illogique d’adopter une façon différente de procéder selon que la libéralité est faite à lg commune pour les pauvres ou aux pauvres de la commune ; pourquoi dans le pre-

(17) Cf. TissIER, op. cit., t. I, n° 260, p. 688.

(18) En ce sens, Trib. Toulouse, 1°" juin 1898 ; R. B. 98, 372. Voir cependant, en sens contraire : Dijon, 14 mai 1879, S. 79,2, 2027 PD-/P;780/22; Ir

mier cas faire accepter la libéralité par la commune, et dans le deuxième cas, faire accepter la libéralité par le bureau de bienfaisance ou le maire ? Voilà une différence que rien ne justifie et qui certes ne correspond à rien de précis dans la pensée du disposant. D’autre part, l'acceptation par l’établissement communal de bienfaisance ou par le maire, des libéralités adressées aux pauvres lorsque la commune est nommément désignée, a des avantages pratiques certains (”*). Lorsque le maire intervient, il agit sous l'autorité de l’administration supérieure (loi du 5 avril 1884, art. 92, 3°) ; de même, lorsque le bureau de bienfaisance intervient, sa décision est soumise à la tutelle administrative (tout au moins jusqu’à la loi du 4 février 1901). Au contraire, quand l’acceptation est faite par la commune, la délibération du conseil municipal concluant à l’acceptation ou au refus est définitive et échappe à la tutelle administrative. L'intérêt des pauvres risque ainsi d’être compromis sans que l’autorité supérieure puisse s’y opposer. Enfin, s’il existe un établissement communal de bienfaisance dans la spécialité de qui entre l’affectation donnée à la libéralité, au lieu de la faire accepter par la commune et de faire exécuter la charge par l'établissement compétent, n’est-il pas plus simple de faire accepter la libéralité par ce dernier ?

Ces différents arguments ne nous paraissent cependant pas suffisamment probants pour être retenus.

(19) Sur tous ces points, voir note R. B. 1891, p. 65 et suiwv.

Quw’il soit plus logique d’adopter une conduite identique vis-à-vis de libéralités de même ordre, cela ne saurait permettre de ne pas tenir compte du choix du disposant, lorsqu'il a désigné un représentant des pauvres capable de recevoir. Quant à l’argument tiré de l’absence de tutelle administrative, il n’a plus qu’un intérêt historique depuis que la loi du 15 juillet 1893 a créé dans toutes les communes des bureaux d’assistance médicale tenant lieu, le cas échéant, de bureaux de bienfaisance, et que la loi du 4 février 1901 a accordé à ces établissements le droit d’accepter ou de refuser sans autorisation les legs purs et simples. Sauf dans certains cas exceptionnels, ce ne sera jamais le maire qui sera compétent, mais un établissement de bienfaisance, et la décision de cet établissement échappera aussi bien que celle de la commune à la tutelle administrative. Il n’y a en résumé aucun autre motif que celui tiré du bon fonctionnement des organes administratifs qui puisse s'opposer à l’acceptation par les communes des libéralités charitables à elles faites ; par ailleurs, le principe de la spécialité sera suffisamment respecté si l’acceptation de la libéralité étant faite par la commune, l’exécution de la charge est réalisée par l’établissement compétent. Sans doute, le patrimoine des pauvres se trouvera-t-il confondu avec le patrimoine de la commune, maïs l’essentiel est que le service soit assuré par l’établissement compétent. Cette façon de procéder sera en tout cas préférable au point de vue du droit civil, car la volonté du disposant sera respectée, en ce qui concerne le trans-

fert de propriété, et on ne risquera pas de se heurter aux tribunaux judiciaires. C’est à ce parti que s’est finalement ralliée la jurisprudence administrative (*). Le Conseil d'Etat a en effet décidé, à partir de 1902, qu’en l’état de la législation, alors que notamment la loi du 15 juillet 1893 faisait de la dépense de l’assistance aux malades pauvres une dépense obligatoire pour la commune, il n’était pas possible de refuser aux communes l’autorisation d’accepter des libéralités destinées au soulagement des pauvres. Mais les établissements publics de bienfaisance compétents devront accepter le bénéfice de la disposition, et ils assureront la distribution des secours ou le fonctionnement du service.

Il se peut qu’un bienfaiteur ait fait un legs à une ville à charge de fondation hospitalière et en exigeant que l’hospice ou l’hôpital soit administré directement par la commune. On décide () que s’il existe déjà dans la commune une administration hospitalière, il est conforme au principe de l’unité d’administration et de gestion financière posé par la législation en la matière que tous les établissements hospitaliers soient placés sous la direction de cette administration, et la volonté du bienfaiteur ne peut être respectée (©). Mais s’il n’y a pas d’administration hospitalière préexistante, rien n’empêche l’établissement hospitalier d’être administré directement

(20) Voir les décisions rapportées à :R. B. 1902, p. 130, et par RIPERT, « Le principe de la spécialité », thèse, Paris, 1906, p. 48 et 49.

(21) R. B., Consultation, p. 110 (1906).

(22) Note du C. E. du 14 mars 1889 (legs PETIT) ; R. B. 1889, page 269.

par la commune (*). Cependant dans un avis relatif à un legs Mariotte à la ville de Chaumont, le Conseil d'Etat semble bien admettre la possibilité dans tous les cas de créer, en exécution de libéralités, des établissements hospitaliers dépendant de l’administration communale (°“).

$ IT. —— COoMPÉTENCE DE DIVERS ÉTABLISSEMENTS PUBLICS

1° Musées nationaux

La loi du 16 avril 1895, art. 52, a investi de la personnalité civile sous le titre de musées nationaux, la réunion des musées du Louvre, de Versailles, de Saint- Germain, du Luxembourg, auxquels la loi du 30 janvier 1907, art. 69, a adjoint le musée de Cluny. Le décret du 14 janvier 1896, art. 1°", a prévu que cet établisement public était chargé de recueillir et d’employer les ressources destinées à l’achat d’objets réservés à ces musées. En conséquence, les libéralités adressées aux musées précités et consistant en sommes d’argent, sont acceptées par cet établissement, mais s’il s’agit d'objets d’art, c’est l'Etat seul qui est compétent (°°).

2° Sections de communes

Ce sont des fractions communales créées afin de posséder des biens communs à leurs habitants et dis-

(23) Voir l’espèce rapportée sous Cass., 26 déc. 1911 ; S. 1913, 1, 670.

(4) FR B.-1906,p- 109.

(25) ReynAUD, p. 258.

RESTE" PUS tincts de ceux qui appartiennent à la commune. Leur but étant ainsi limité, elles ne représentent pas les intérêts collectifs de leurs habitants et ne sont donc pas aptes à accepter la libéralité qui leur serait faite pour leurs pauvres. Ne devant posséder que des biens destinés à leurs habitants, il semble qu’elles ne devraient pas être autorisées à accepter des biens affectés à un usage public tel qu’une fontaine ou un lavoir; mais il résulte de l’article 7 $ 4 de la loi du 5 avril 1884 qu’elles peuvent posséder des biens de cette nature ; toutefois, au cas de modification territoriale, elles les perdent (*).

3° Bureaux de bienfaisance

Les bureaux de bienfaisance ont été chargés par la loi du 7 frimaire an V (art. 4) de faire la répartition des secours à domicile. Leur spécialité consiste donc dans la distribution de secours à domicile (*). Bien que les tribunaux judiciaires aient un moment admis qu’un bureau de bienfaisance pouvait accepter une libéralité grevée d’une fondation hospitalière (*#), le Conseil d'Etat a été d'avis que ces établissements n’avaient pas qualité pour accepter une libéralité destinée à la création ou à l’entretien d’un hospice (*), et cette jurisprudence a été finalement suivie par les tribunaux judiciaires (%). Il existe ce-

(26) Cf. CouTURIER, « Des libéralités faites aux sections de communes » ; R. G. A. 97, 3, p. 267 et 268.

(27) C. E. 11 février 1916 (commune de Saint-Marc) ; S. 1916,

(28) Bourges, 9 mars 1874. S. 74, 2, 139.

(29) REYNAUD, p. 266.

(30) Req. 6 août 1895. D. P. 96, 1, 322 ; S. 99, 1, 327.

LRU)

pendant à Paris des hospices dépendant des bureaux de bienfaisance (%), mais il est vrai que la personnalité de ces bureaux de bienfaisance est discutée (®) et qu’ils dépendent eux-mêmes de l’Assistance Publique de Paris qui a dans ses attributions la fonction hospitalière. D’autre part, les formes d’hospitalisation qui ne comprennent que le logement, se rapprochent des secours à domicile et les bureaux de bienfaisance peuvent être autorisés à accepter des libéralités avec cette affectation. C’est ainsi que le Conseil d'Etat admet que des libéralités à charge de fondations de béguinage peuvent être faites à des bureaux de bienfaisance. Bien que l’administration de ces institutions ait été confiée par les arrêtés gouvernementaux des 16 fructidor an VIII et 9 frimaire an XII aux hospices, le béguinage, ne comportant que le logement, est en effet une forme de secours à domicile ; maïs s’il comprenait la nourriture et l’entretien, il deviendrait alors une forme d’hospitalisation et l'autorisation devrait être refusée (#%).

Bien qu’une circulaire du 3 août 1867 (%) ait admis qu’un bureau de bienfaisance puisse appliquer le produit d’une fondation expresse à la création de lits dans un hospice, à l’établissement d’écoles (), ou de salles d’asiles (%}), la faculté de recevoir de

(31) FuzIER-HERMAN, Rép., v° Dons et legs, n° 1291.

(32) Cf. Pizzu, « L’Assistance Publique à Paris », thèse, Paris, 1934, p. 149 et suiv.

(33) Reynaun, p. 265.

(GDED EP 67 237707:

(35) Solution qui n’avait rien d’étonnant, car jusqu’en 1838, dans beaucoup de communes, les bureaux de bienfaisance avaient la charge de l’instruction primaire gratuite à donner aux enfants pauvres (DEROUIN et Gony, 1° éd., t. II, p. 591 et 592).

(36) Cf. l’espèce sous Civ. 23 juillet 1913, D. P. 1915, 1, 49.

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telles libéralités leur a été finalement déniée aussi bien en ce qui concerne les salles d’asiles (f) (appelées aujourd’hui écoles maternelles depuis le décret du 2 août 1881) (#) que les orphelinats (”). Quant aux libéralités à charge de fondations de lits, elles ne peuvent plus être revendiquées par les bureaux de bienfaisance qu’en l’absence d’établissement hospitalier dans la commune et, depuis la loi du 15 juillet 1893, qu’à la condition d’affectation des lits à des vieillards, enfants ou incurables reçus dans les hospices (“).

Les bureaux de bienfaisance peuvent-ils être autorisés à accepter des prix de vertu? Le Conseil d'Etat est hésitant (“), mais les tribunaux judiciaires ont admis que de telles libéralités pouvaient leur être faites (“).

La loi du 7 frimaire an V prévoit que les bureaux de bienfaisance, outre la répartition des secours à domicile, peuvent être chargés de la direction de travaux de charité. Aussi, bien que cette forme d'assistance par le travail n'ait jamais eu un grand succès, un bureau de bienfaisance pourrait-il être autorisé à accepter une libéralité à charge de faire fonctionner une œuvre de cette catégorie (#) ; toutefois, il existe des décisions en sens contraire (#).

(37) Trib. civ. Hazebrouck, 13 janvier 1894. D. P. 95, 2, 418.

(38) DaLLoz, Code des lois politiques, v° Enseign., n° 452.

(39) REyNAUD, p. 266.

(40) TissiEr, op. cit. t. [, n° 253, p. 656. Cf. civ. 9 mai 1922, D. P. 1925, 1, 206.

(41) En faveur de l’autorisation, l’espèce rapportée sous Agen, 8 juillet 1854. D. P. 55, 2, 41 ; S. 54, 2, 465. Contra : REYNAUD, p. 266.

(42) Trib. civ. Seine, 1920 ; R. B. 1921, p. 101.

(43) FuziER-HERMAN, Rép., v° Dons et legs, n° 1281 et suiv.

(44) Reynaup, p. 268.

Pos —

4° Bureaux d'assistance médicale

Les bureaux d’assistance médicale ont été créés par la loi du 15 juillet 1893 dans chaque commune pour assurer le service de l'assistance médicale ; lorsqu'il n’y a pas de bureau de bienfaisance, ils assument les fonctions de celui-ci (art. 10). L’assistance médicale consistant, au sens de la loi du 15 juillet 1893, dans les soins à donner aux malades à domicile, ou dans le paiement des frais de séjour à l’hôpital, ces bureaux ne peuvent être autorisés à accepter des libéralités à charge de fonder un hospice ; mais il n’en serait pas de même s’il s’agissait de la fondation d’un dispensaire, cet établissement se rattachant à l’assistance à domicile (“). Le bureau d’assistance médicale n’a pas qualité, lorsqu'il y a un hôpital dans la commune, pour accepter un legs à charge de fondation de lit; c’est l’administration hospitalière qui est compétente ; mais, s’il n’y a pas d'administration hospitalière, et si la fondation de lit a lieu dans un hôpital d’une commune voisine, il y a lieu de faire accepter la libéralité à la fois par l’hôpital et par le bureau d’assistance médicale (“).

5° Hôpitaux et hospices

L'ensemble des hôpitaux et hospices d’une commune constitue une personne civile distincte de celle de chacun des établissements la composant (“).

(45) Note du C. E. du 8 février 1894 (Legs Favs) ; Tissren, n°128; D.1273.

(46) Fuzœr-HERMAN, Rép., v° Dons et Legs, n°s 1299 et 1300, et ReynauD, p. 270.

(47) BEQUET, Rép. Marques di Braga, Comptabilité de fait, n° 179,

L'administration hospitalière est compétente pour recevoir les libéralités dont l'affectation concerne les intérêts hospitaliers de la commune (fondation de nouveaux établissements, construction de nouveaux bâtiments ou fondations de lits).

Les hôpitaux et hospices ont qualité pour accepter des libéralités à charge de création d’orphelinats (“). Mais l’Administration souhaite la disparition de ces organismes, et elle exige tout au moins que l’orphelinat soit dans des locaux entièrement distincts de ceux de létablissement hospitalier (‘). Quant aux libéralités scolaires, si le Conseil d'Etat a admis un moment l’aptitude des hôpitaux et hospices à revendiquer de telles libéralités (5°), dès 1881 il considère qu’un hospice ne saurait être autorisé à accepter un legs à charge de fondation d’école (%) ; aujourd’hui, l’Administration ne consentirait sous aucun prétexte à ce qu'une école fonctionne dans un établissement hospitalier (®).

Les lois du 7 août 1851 et du 21 mai 1873 accordent aux administrations hospitalières le droit d’affecter une partie de leurs revenus à l’allocation de secours en faveur de vieillards ou d’infirmes indigents, placés dans leur famille ; il n’en saurait toute-

(48) REyNAUD, p. 263, cf. Req. 29 mars 1921, R.G.A. 1929, p. 528.

(49) DEROUIN et Gory, Traité d’Assistance Publique, 3e éd. Ep. 475.

(50) Voir notamment en ce qui concerne une salle d’asile l’espèce sous Cass., 26 mai 1894. Di. P. 95, 1, 217 ; S. 96, 1, 129, et une école, l’espèce sous Cass. civ., 23 juin 1906, D. P. 1907, 1, 30.

(561) Avis CG E., 8 février 1883 (Legs BUEE) ; TissieR, t. I, n° 253, page 654.

(52) DEROUIN et Gonry, op. cit., 3° édit., t. I, p. 475,

fois découler le droit d’accepter des libéralités avec cette affectation ; il est vrai que le principe de la spécialité n’en souffrirait pas, du moment que la distribution des secours serait faite par l’établissement compétent ; mais les établissements hospitaliers n’auraient pas qualité pour intervenir comme représentants des pauvres bénéficiaires.

6° Caisse des écoles

(La spécialité fonctionnelle de ces établissements sera étudiée dans le chapitre II, Section II, $ 3).