LES CHARGES PIEUSES ET CULTUELLES

$ 1. — DE LA PROHIBITION DE L'EXÉCUTION DIRECTE DES CHARGES PIEUSES ET CULTUELLES PAR LES PER- SONNES MORALES PUBLIQUES.

La loi du 13 avril 1908 a ajouté un paragraphe 14 à l’article 9 de la loi du 9 décembre 1905 portant séparation des Eglises et de l'Etat. Aux termes de ce paragraphe, l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics ne peuvent remplir les charges pieuses ou cultuelles afférentes aux libéralités qui leur sont faites, non plus que les charges comportant l'intervention d’un établissement public du culte, ou de titulaires ecclésiastiques. Quant aux charges comportant l'intervention d’ecclésiastiques (en leur simple qualité de ministres du culte, et non de titulaires d’une fonction ecclésiastique) leur exécution n’est possible que si les libéralités ont été autorisées antérieurement à la promulgation de la loi, et si l’établissement gratifié conserve un contrôle sur l'emploi des fonds.

Sont donc interdites : 1° l’exécution des charges cultuelles ou pieuses ; 2° l’exécution des charges com-

(68) ARCHAMBAULT, Les libéralités grevées de charges et les fondations pieuses, Th., Paris, 1909 ; BETIN, Des conditions ou charges d’ordre confessionnel, Th., Rennes, 1933; DErPrecx, Les donations pieuses, in Rép. FUzZIER-HERMAN, suppl.

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portant l’intervention d’un établissement du culte supprimé, ou d’un ecclésiastique (titulaire ou non). Nous limiterons notre étude à la première interdiction qui seule intéresse le principe de la spécialité. (La seconde interdiction n’a pas pour conséquence, en effet, de restreindre le champ d’activité des personnes morales du droit public, mais seulement de les empêcher de donner à leur activité une nuance confessionnelle ; il y a limitation non des buts, mais des moyens d’action).

La loi du 9 décembre 1905 était elle-même muette sur la question des charges pieuses ou cultuelles; son article 2 déclare que: « La République ne recon- « naît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte » et qu’en conséquence « seront supprimées des bud- « gets de l'Etat, des départements et des communes « toutes dépenses relatives à l’exercice des cultes ». Lors de la discussion de cet article à la Chambre des Députés, s'était posée la question de savoir si les communes pourraient, malgré l’interdiction des subventions, continuer à exécuter les charges de services religieux provenant de libéralités à elles faites. Le rapporteur de la loi, M. Briand, avait déclaré expressément que ces charges subsistaient, parce qu’en jies exécutant, la commune « ne subventionne pas le « culte ; elle ne fait que remplir une obligation » (‘). Ce point de vue, appuyé par le Ministre des Cultes d'alors, M. Bienvenu-Martin, paraît au premier abord discutable. L’interdiction des subventions aux écoles

(69) S. L. Ann. 1906, note n° 10, p. 192, col. 1 et p. 198, col. 1.

privées résulte de la loi du 30 octobre 1886 ; or nous avons vu qu’on en déduisait l’impossibilité pour les communes de subventionner ces écoles, même avec des fonds provenant de libéralités, parce qu’une dépense de cette nature est prohibée. A la vérité, malgré l’identité que présente à première vue la situation, il est logique de faire une distinction dans la portée de la prohibition. Les motifs de la loi de 1886 et de celle de 1905 ne sont pas les mêmes. L'école privée étant considérée comme une concurrente de l’école publique, la commune ne doit par aucun moyen en faciliter l’existence, pas plus en la subventionnant à l’aide de ses ressources propres, qu’en prétant sa personnalité à la réalisation de fondations lui profitant. La loi de 1905, elle, a seulement pour but de traiter l’activité religieuse comme une activité privée à l’égard de laquelle les pouvoirs publics doivent rester indifférents. Le principe de la neutralité ("°), qui se trouve ainsi consacré, exige seulement que les personnes morales publiques ne collaborent pas à l'exercice des cultes. Lorsqu'un bienfaiteur les charge de faire célébrer des services religieux, elles se contentent de donner aux biens l'affectation voulue par le disposant et le principe est sauf. C’est seulement si l’on se trouvait dans les mêmes conditions que celles visées par la loi de 1886, à savoir un seul culte d'Etat et les autres cultes constituant des religions concurrentes, que l’on pourrait admettre que l’inter-

(70) Le principe de la neutralité, comme le principe de la spécialité, est en lui-même dépourvu de valeur juridique. Cf. HAURIOU, op. cit., p. 636, note 48.

diction des subventions à ces autres cultes s’applique indifféremment, quelle que soit l’origine des fonds. Mais en ce qui concerne l'interdiction des charges pieuses ou cultuelles un autre principe que le principe de la neutralité intervient : le principe de la spécialité. Déjà, avant la loi de séparation, la jurisprudence administrative avait été amenée à préciser son application en la matière et elle considérait que si le principe n’interdisait pas aux établissements publics de recevoir des libéralités grevées de charges pieuses, ceux-ci devaient confier l’exécution de ces charges aux établissements publics du culte (). Les établissements publics du culte étant supprimés, c’était désormais les associations cultuelles qui devaient assumer l'exécution des dites charges. Mais si linterdiction de l’exécution directe des charges pieuses ou cultuelles par les personnes morales publiques constituait avant la loi de 1905 une simple pratique de l'Administration, on pouvait se demander dès lors si la loi de 1905 n’avait pas pour effet de transformer cette pratique en une règle obligatoire, en créant une impossibilité légale d’exécution directe. En effet, en exécutant directement de telles charges, les personnes morales publiques deviendraient des agents des cultes ; le rôle, qu’elles seraient ainsi appelées à jouer, était rempli, avant la Séparation, par les établissements publics du culte; ces établissements ayant été supprimés et remplacés par des organismes privés, il ne peut être admis qu’ils revivent sous une autre forme à l’intérieur des cadres du droit pu-

(71) Voir supra, 2 Partie, Chapitre I, Section IV, 8 3 (1°), p. 130.

blic. Si donc un établissement public peut remettre à une association cultuelle la somme nécessaire à la constitution d’une fondation de messe, il ne peut verser directement à un prêtre le salaire des messes, distinction que l’on trouve byzantine (©), mais qui nous paraît justifiée : les personnes morales publiques ne peuvent servir de supports aux fondations de messes parce que les organismes du droit public qui le pouvaient ont été supprimés ; mais la charge de fondation de messe est distincte de la fondation elle-même et un établissement public peut exécuter une telle charge en remettant les fonds nécessaires à la constitution de la fondation à un organisme qualifié ; ce procédé a en outre l’avantage pratique de supprimer tout contact entre l'Administration et les ministres du culte et ainsi de respecter l’esprit de la loi de 1905, en complétant la séparation de droit de l'Etat et des Eglises par l’ignorance de fait (). Sous l'empire de la loi de 1905, l’opinion que les personnes morales publiques ne pouvaient exécuter directement les charges pieuses ou cultuelles était donc défendable. Lors de la discussion de la loi, M. Briand avait déclaré qu’au cas d’absence d’associations cultuelles (qui étaient à l’époque considérées comme les seules personnes morales du droit privé à qui puisse être confiée l’exécution indirecte) on se trouverait en présence d’une impossibilité légale d’exécuter (“) ;

(72) Note de R. BEUDANT, sous Paris, 18 déc. 1925, D. P. 1927, 2, 43, 2e col. in fine.

(73) Cf. discussion de la loi du 13 avril 1908 au Sénat, S. L. Ann. 1908, p. 685, note 47, 2° col.

(74) S. L. Ann. 1906, p. 222, note 47, col. 3.

d'autre part, de 1905 à 1908, les tribunaux judiciaires paraissaient bien admettre ce système, en refusant implicitement d’ordonner l’exécution forcée pour les charges de messes ou les services religieux analogues imposés aux établissements publics (5). Toutefois, cette opinion était loin d’être unanimement admise () et comme les personnes morales du droit public pouvaient être tentées de recourir à l’exécution directe, les associations cultuelles ne s’étant pas formées, il importait de résoudre la question par une disposition expresse.

C’est dans ces conditions qu'est intervenue la loi de 1908. Loi de circonstance, nécessitée par l’absence d'associations cultuelles, la prohibition qu’elle édicte doit être interprétée restrictivement ; cette prohibition, malgré la généralité des termes employés ne vise que l'hypothèse de l’exécution directe jugée alors, les travaux préparatoires en font suffisamment foi, comme seule réalisable à défaut d’associations cultuelles (7) ; licite en 1905, l'exécution indirecte l’est restée en 1908 ("®).

(75) FUZIER-HERMAN, Rép. suppl. v° Donation pieuse, n° 465.

(76) Cf. ARCHAMBAULT, op. cit., n° 173, p. 122 : « Ce qui est « interdit à l'Etat, par l’article 2 de la loi de 1905, c’est de « comprendre le culte dans son organisation, mais non d’exécuter « en sa faveur ou par l'intermédiaire de ses représentants les « obligations dont il se trouve grevé ». Sans doute, mais à Ja condition que l’exécution ait lieu par l'intermédiaire d’une personne morale qualifiée.

(77) L’exposé des motifs de la loi de 1908 (S. L. Ann. 1908, p. 680, note 43, col. 3) justifie par deux motifs l’interdiction des charges pieuses ou cultuelles le principe de spécialité et le refus de l’Eglise catholique de recourir à une organisation légale qui permette l’exécution régulière des fondations.

(78) Cf. Circ., 2 juillet 1908, B. O. Int. 1908, partie ann. p. 311 : « Conformément au principe de spécialité établi par la juris- « prudence administrative et consacré par la loi du 13 avril 1908,

La loi du 13 avril 1908 (art 9, $S 16, de la loi du 9 décembre 1905) prévoit d’autre part la possibilité de l’exécution des fondations de messes par l’intermédiaire des sociétés de secours mutuels d’ecclésiastiques ; l’existence de cette disposition ne prouverait-elle pas que hors ce cas spécial, tout autre exécution indirecte est interdite ? Mais si le législateur n’a pas précisé à cette occasion le principe de la légalité de l'exécution indirecte, c’est parce qu’à l’époque il a pensé que ces sociétés de secours mutuels constituaient les seuls organismes capables de servir d’intermédiaires. Dans la discussion au Sénat, M. Briand, Ministre des Cultes, a en effet déclaré que ces sociétés étant un moyen de faire exécuter les charges pieuses, « ce moyen, il le saisissait avec em- « pressement parce qu'ayant le grand avantage de « faire disparaître du projet ce qu’il avait de péni- « ble et d’imposé par les circonstances » ("°). D’autre part, si la loi prévoit uniquement le cas des fondations de messes, la raison en est que ces charges, les plus courantes d’ailleurs, peuvent être considérées comme constituant un secours ou une aumône adressée au prêtre, et que leur exécution entre ainsi à ce titre dans la spécialité des sociétés de secours mutuels (#) ; si donc la loi ne prévoit pas le cas des autres charges pieuses et cultuelles, c’est parce que

« seules pourront être remplies par l'établissement attributaire « les charges dont la destination n’est pas contraire à la nature « de cet établissement ». La loi du 13 avril 1908 consacre donc la jurisprudence antérieure, jurisprudence qui interdisait seulement l’exécution directe. V. plus haut.

(79) Journal Officiel, Déb. Parl. Sénat, séance du 7 avril 1908, . B65.

= (80) Sénat, séance du 7 avril 1908, J. O. du 8, Déb. Parl., p. 563.

leur exécution aurait pour effet de faire sortir ces sociétés de leur spécialité en les transformant en de véritables associations cultuelles.

La jurisprudence tant administrative que judiciaire interprète la prohibition de la loi de 1908 comme s'appliquant seulement à l’exécution directe. Le Conseil d'Etat saisi de la question de la validité de délibérations de conseils municipaux portant acceptation de libéralités grevées de charges de fondations de messes, délibérations qui prévoyaient la mise en réserve de la somme nécessaire à l’acquit de la charge en vue de son versement éventuel à une société de secours mutuels d’ecclésiastiques, a précisé que « si, aux termes du paragraphe 14 de « l’article 9 de la loi du 9 décembre 1905, modifiée « par la loi du 13 avril 1908, l'Etat, les départements « et les communes ne peuvent remplir les charges « pieuses ou cultuelles afférentes aux libéralités à « eux faites, cette disposition n’a d'autre but que « d'interdire aux établissements qui y sont visés de « pourvoir à l’exécution directe des charges pieuses

ou cultuelles dont les libéralités peuvent être gre-

vées ; mais elle ne fait pas obstacle à ce qu'ils

« « « acceptent ces libéralités sous réserve d'assurer les « charges imposées par tel organe régulièrement « qualifié dont il leur appartient de rechercher le « consentement » (51).

C’est dans le même sens que se sont prononcés les

tribunaux judiciaires devant lesquels s’est posée la

(81) C. E., 19 janv. 1917 (Benard), D, P. 1919, 8, 7, et @ E. 18 déc. 1925 (comm. d’Arcès-sur-Gironde), D. P. 1927, 3, 23.

question de la validité ou de la révocation de Wbéralités adressées à des personnes morales publiques et grevées de charges de fondations de messes, Par un arrêt du 5 octobre 1921 (=), la Chambre des Requétes de la Cour de Cassation avait incidemment admis la possibilité de Yexécution indirecte de ces charges, Cette jurisprudence a été formellement consacrée par un arrét de la méme Chambre du 5 juil let 1931 (), D'autre part, par un arrét du 18 décembre 1925(“), la Cour de Paris saisie de la méme question a précisé que «< Ja disposition légale qui < interdit aux établissements publics de remplir les « charges pieuses ou cultuelles > n’empéche pas ces établissements « de faire assurer en dehors d'eux « et par un fiers lexécution des charges qu'il leur « est simplement interdit par la loi de remplir eux- « mémes >», Bien qu'appelés à se prononcer seulement sur la question des fondations de messes, Cest donc la possibilité de l'exécution indirecte de toutes les charges pieuses et cultuelles que les tribunaux tant administratifs que judiciaires ont admise,

Cefte interprétation du paragraphe 14 de Farticle 9 présente le grand intérét de constituer une sanction particuliérement adaptée 4 la notion du principe de la spécialité tel que nous avons dégagée, et, d'autre part, de permettre aux tribunaux d'assurer d’une maniére efficace le respect de la volonté des testateurs.

62 D, P, 1922, 1, 163, (83) D, P. 1922, 1, 23, et note de M (84) D, P., 1927, 2, 41, et note de FR. ErtvDawr.

Alors que l'incapacité de la personne morale de recevoir une libéralité grevée de charges dépassant sa spécialité, ou l’assimilation pure et simple de ces charges à des conditions illicites constituent des sanctions qui cadrent mal avec le principe de la spécialité (puisqu’elles interdisent des actes qui ne violent aucunement le principe : l’acceptation de la libéralité ou l’exécution indirecte de la charge), ici se trouve seulement considérée comme illicite l’exécution directe des charges, c’est-à-dire le point qu’il importe le plus de réprimer au nom du principe comme nuisible au bon fonctionnement des organes de la personne morale gratifiée.

D’autre part, puisque la charge pieuse ou cultuelle n’est plus illicite en elle-même, on doit toujours supposer que le testateur a voulu faire une disposition valable et, sauf indication formelle de sa part, imposer l’exécution indirecte de la charge. Par suite, lorsque les tribunaux judiciaires se trouvent en présence d’une instance relative à l’inexécution d’une charge pieuse, ils n’ont pas à considérer la charge comme illicite et ne sont pas dans l'obligation soit de la rayer comme condition illicite (art. 900) (5%), soit d'annuler toute la libéralité par application de la théorie de la cause (art. 1131), solutions extrêmes et brutales ; ayant à faire non à une action en nullité, mais à une action en révocation, ils pourront plus facilement tenir compte des désirs du testateur et

(85) En ce sens à propos de fondations de messes : Amiens, 15-juin 1912, D. P. 1913, 2 303%; Limoges, 15 mai 1924, D: H. 1924, p. 589 ; Trib. civ. de Montmédy, 20 juillet 1929, Rec. Gaz. du Pal. 1929, 2, 525.

de la bonne volonté de la personne morale gratifiée, et, par exemple, par le moyen d’une révocation partielle, essayer de donner satisfaction aux divers intérêts en présence (#).

Cette interprétation de la prohibition édictée par la loi du 13 avril 1908 ne doit pas d’ailleurs être étendue ipso facto à tous les cas semblables où un texte limite l’activité des personnes morales. Il ne faudrait pas penser en effet que toutes les fois que la poursuite d’un but est interdit à une personne morale, elle peut charger un tiers d'exécuter les volontés que la loi ne lui permet pas d’observer elle-même. La vérité est qu’il y a une double interdiction, celle du but et celle des moyens de l’atteindre, et que les prohibitions légales devant être interprétées restrictivement, lorsque la poursuite d’un but est prohibée, il y a lieu d'examiner si la loi interdit tous les moyens d'atteindre ce but, ou seulement certains d’entre eux. C’est ainsi que si la loi du 13 avril 1908 interdit de remplir les charges pieuses ou cultuelles, elle ne vise que le moyen de l’exécution directe ; de même la loi du 7 juillet 1904 interdit aux congrégations l’exercice direct de l’enseignement, mais rien ne les empéche de faire donner l'instruction par une institutrice laïque sous leur surveillance (’) ; par contre, la loi du 30 octobre 1886, qui défend aux communes d’entretenir ou de subventionner l’enseignement primaire privé, vise une interdiction absolue, quels que soient les moyens employés : entretien, subvention directe

(86) Cf. sur ces différents points la note précitée de SAVATIER au D. P. 1932, 1, 35.

(87) Lyon, 17 mai 1935, D. H. 1935, p. 458.

ou indirecte ; en effet, il ne faut pas que, sous une forme quelconque, une aide soit donnée par les communes aux écoles privées (5°).