ENVISAGÉE EN TANT QU'AUTORITÉ DE POLICE

Nous limiterons notre étude à l’examen des trois problèmes les plus importants, souvent générateurs de litiges, soit dans l’ordre : les pouvoirs de la commune sur les cérémonies cultuelles, l’entrée à l’intérieur des églises, et les sonneries des cloches.

(9) Cours de Droit Public, 1940-41, p. 129.

| A) La réglementation des cérémonies cultuelles.

L'article 27 de la loi de Séparation mentionne que : «Les cérémonies, processions et autres manifestations extérieures d’un culte continueront à être réglées en conformité des articles 95 et 97 de la loi municipale du 5 avril 1884 »…

Nous devons donc nous reporter à ces articles. Ils sont ainsi rédigés :

Article 95. — « Les arrêtés pris par le maire sont immédiatement aûressés au sous-préfet ou, dans l’arrondissement du chef-lieu du département, au préfet »…

Article 97. — «La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : 8) le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d'hommes, tels que les foires, marchés, cérémonies publiques, ......, édifices et autres lieux publics ».

Mais il nous faut avant toute chose rappeler l’article 1” de la loi de Séparation, article fondamental que la jurisprudence a maintes fois évoqué lors de ses arrêts :

«La République assure la liberté de conscience. Elle garantit le libre exercice des cultes sous les seules restrictions édictées ci-après dans lintérêt de l’ordre public ». C’est là une déclaration capitale ; la liberté des cultes se traduit sur le plan pratique par la liberté des cérémonies. L'Eglise étant, comme nous l’avons vu, une hiérarchie, une société inégale, il faut distinguer nettement parmi les affectataires les fidèles et le ministre du culte ; ce dernier seul règle et ordonne les cérémonies. Certains tribunaux ont qualifié le droit du curé du nom de droit de police ; c’est une erreur, et la Cour de Cassation l’a affirmé le 12 janvier 1911 (20). En effet ni du point de vue de la police judiciaire, ni de celui de la police administrative le curé ne se peut prévaloir d’un

. (20) Chambre Criminelle, Cour de Cassation, 12 janvier 1911, Sirey, 1911, III, 347.

tel droit ; les règlements intérieurs de l’église que prend le curé sont comparables à des règlements d’usine ; toute organisation cohérente demande des règlements. Mais, comme le remarque la Cour de Cassation, ce droit «ne comporte pas pour le curé la possibilité .de faire appel à la force publique ». Les suisses de l’église n’ont aucun pouvoir réel d'exécution, et, en cas de désordre, le curé est obligé de faire appel au pouvoir du maire, qui est seul muni des pouvoirs de police administrative.

Le maire est chargé du maintien de l’ordre public ; son activité sur ce point est soumise à divers contrôles : contrôle du Conseil d'Etat, saisi par la voie du recours pour excès de pouvoir ; contrôle des tribunaux judiciaires, au moyen de l’exception d’illégalité ; contrôle de l’indemnité. ;

De nombreux arrêts ont été rendus sur la légalité des interventions municipales à propos de cérémonies religieuses, et il existe une jurisprudence touffue sur les processions, cortèges, funérailles, manifestations extérieures ou intérieures du culte.

Il faut signaler, par ailleurs, une divergence assez marquée entre les arrêts rendus par le Conseil d'Etat et ceux de la Cour de Cassation. La Cour de Cassation tend à affirmer que le maire est seul juge des exigences de l’ordre public, et qu’elle n’a pas à statuer sur l'utilité ou l’opportunité de ces mesures. Au contraire le Conseil d'Etat, animé d’un esprit beaucoup plus libéral, n’estime pas qu’un arrêté est légal par le simple fait que le maire a invoqué les nécessités de l’ordre public ; il se réserve le droit d’examiner si ces nécessités sont réelles et ne sont pas motivées par d’autres considérations, d’ordre politique notamment. Ainsi c’est au curé de fixer à l’intérieur de l’église la place des divers objets mobiliers (21). Un maire excède ses pouvoirs en ordonnant ia fermeture d’une église jusqu’à nouvel ordre, alors qu’il ne s’est produit aucune circonstance exceptionnelle pou-

(21) Conseil d’Etat, 26 décembre 1930, Dalloz Hebd., 1931, p. 161.

vant rendre une telle décision nécessaire (22). Le fait par le maire, sur refus du desservant, de célébrer à un jour fixé la cérémonie religieuse d’une inhumation, d’avoir fait ouvrir l’église par un serrurier, et d’y avoir fait pénétrer et stationner le convoi avant la conduite au cimetière, est de nature à entraîner la condamnation du maire à des dommages-intérêts, à raison du préjudice moral qui a pu en résulter pour le desservant (23). Il ne peut appartenir au maire « d’user des pouvoirs de police qui lui sont conférés dans l’intérêt de l’ordre et de la salubrité publics pour prescrire le dépôt d’un corps à l’intérieur de l’église » et l’abbé Cadel, ministre de l’église, «est fondé à soutenir que la décision du maire est entachée d’excès de pouvoir » (24).

En revanche Ile droit du prêtre ne doit pas nuire à celui des fidèles ; ainsi le desservant d’une paroisse ne saurait disposer de l’église selon son gré en l’interdisant aux fidèles pendant le temps qu’il lui conviendrait. Dans ce cas le maire, qui a la gestion des biens communaux, dont l’église fait partie, et qui est légitimement soucieux d'assurer à ceux de ses administrés qui observent la religion catholique, la libre pratique de leur foi, a le droit de réclamer au desservant une clef de l’église (25).

B) La possession des clefs de l’église.

Ce dernier arrêt met l’accent sur une des questions les plus délicates, celle du droit aux clefs des édifices cultuels. Avant la loi du 5 avril 1884, le curé ou desservant avait seul la clef du clocher, comme celle de l’église, et le maire ne pouvait avoir une deuxième clef. La loi du 5 avril 1884, article 101, a modifié cet état de choses en disposant qu’une clef du clocher. serait remise aux titulaires ecclésiastiques, et une autre au maire, mais en faisant défense à ce dernier d’en faire usage dans

(22) Conseil d'Etat, 8 février 1908, Sirey, 1908, III, 49. (23) Cour de Bourges, 28 juin 1909.

(24) Conseil d’Etat, 9 janvier 1931, Sirey, 1931, III, 41. (25) Toulouse, 19 novembre 1925, Sirey, 1925, I, 108.

des circonstances autres que celles prévues par les lois ou réglements. Au cas où l’église était séparée du clocher, l’article 101 déclarait que le maïre n’avait droit qu’à la clef de celui-ci, et non pas à celle de l’église. Ces dispositions étaient inspirées par le souci de mettre fin aux contestations fréquentes entre curés et maires, relatives aux sonneries des cloches, et de permettre aux derniers d’user de leur droit d'employer les cloches aux sonneries civiles. Nous reviendrons sur ce point avec plus de détails dans le paragraphe suivant.

Puis vint la loi de Séparation dont l'article 27 porte que « le règlement d’administration publique prévu par l’article 43 de la présente loi déterminera les conditions et les cas dans lesquels les sonneries civiles pourront avoir lieu ». Tel fut le but du décret du 16 mars 190$, dont l’article 52 est ainsi rédigé :

« Une clef du clocher est déposée entre les mains du président ou directeur de l’association cultuelle, une autre entre les mains du maire qui ne peut en faire usage que pour les sonneries civiles mentionnées à l’article 51 et l'entretien de l’horloge publique. Si l’entrée du clocher n’est pas indépendante de celle de l’église, une clef de la porte de l’église est déposée entre les mains du maire ».

Rien n’est donc changé, la règle est maintenue telle qu’elle existait antérieurement. Le maire ne possède une clef que pour remplir une mission bien définie, et c’est ce qu’a décidé le Conseil d'Etat, dans son arrêt du 20 janvier 1913 (26), par les termes suivants :

« Considérant que s’il appartenait au maire de Sainte- Hélène-sur-Isère en qualité de représentant de la commune de se faire ouvrir la porte de l'édifice du culte, pour exercer les droits de cette collectivité, propriétaire de l’église et des meubles qui la garnissent, son contrôle ne devait pas avoir indirectement pour effet d'enlever au ministre du culte occupant l’église le droit d’en régler l'usage : que l’article 6 de l’arrêté attaqué (arrêté du maire ordonnant le dépôt à la mairie d’une clef de légli-

(26) Sirey, 1920, IIL 35.

se alors que la porte du clocher était distincte de l’église) prescrit, en dehors du cas prévu par l’article 52, $ 2, précité du décret du 16 mars 1906, de déposer à la mairie une clef de la porte de l’église ; que cette disposition a pour conséquence de permettre au maire de Sainte- Hélène-sur-Isère et aux personnes autorisées par lui d’entrer dans l’édifice du culte, en dehors des heures d'ouverture fixées par le ministre du culte catholique occupant l’église de la commune et sans que celui-ci ait été averti de leur intention ; qu’ainsi elle porte; atteinte aux droits reconnus à ce dernier pour la réglementation de l’usage des lieux laissés par les loïs susvisées à la disposition des fidèles, que dès lors les requérants sont fondés à soutenir que l’article 6 de l’arrêté attaqué, en tant qu’il a prescrit de déposer la clef de la porte de l’église à la mairie, est entaché d’excès de pouvoir.

« Article 1”. — L'article 6 de l’arrêté est annulé... »

Cet article 6 partait en «effet atteinte au. droit exclusif du curé sur l’église, et c'est à cause de cela qu’il est annulé. Le maire peut toujours se faire ouvrir l’église, et nous avons vu, au cours de ce chapitre, qu’il était de son intérêt de surveiller l’état des bâtiments ; mais il devra demander au curé l’autorisation d’entrer dans édifice (exception faite pour les cas visés à l’article 52 du décret du 16 mars 1906).

Nous pourrions également citer les arrêts du Conseil d'Etat du 6 mars 1914, 3 mai 1918, Mais il faut noter qu’en pratique il est bien rare que la porte du clocher soit distincte de l’église ; l’accès au clocher exige la possession de la clef de l'édifice cultuel, ce qui fait qu'en général le maire aura une clef de l’église, mais ne pourra s’en servir que pour les sonneries civiles et l’entretien de l’horloge.

C) Les sonneries de cloches.

Avant la rupture du Concordat, les textes applicables aux sonneries de cloches étaient les articles 100 et 101 de la loi du 5 avril 1884, ainsi conçus :

Article 100. — « Les cloches des églises sont spécialement affectées aux cérémonies du culte, Néanmoins elles peuvent être employées dans le cas de péril commun qui exige un prompt secours et dans les circonstances où cet emploi est prescrit par les dispositions de lois ou règlements ou autorisé par les usages locaux. Les sonneries religieuses comme les sonneries civiles seront l’objet d’un règlement, concerté entre l’évêque et le préfet ou entre le préfet et les consistoires, et arrêté en cas de désaccord par le ministre des Cultes ».

Article 101. — « Une clef des cloches sera déposée entre les mains des titulaires ecclésiastiques, une autre entre les mains du maire qui ne pourra en faire usage que dans les circonstances prévues par les lois ou règlements. Si l’entrée du clocher n’est pas indépendante de celle de l’église, une clef de la porte de l’église sera déposée éntre les mains du maire ».

L'article 44 de la loi du 9 décembre 1905 abrogea ces deux textes, et l’article 27 de cette même loi disposa que :

«Les sonneries de cloches seront réglées par arrêté municipal, et, en cas de désaccord entre le maire et le président ou directeur de l’association cultuelle, par arrêté préfectoral. Le règlement d'administration publique, prévu par l’article 43 de la présente loi, déterminera les conditions et les cas dans lesquels les sonneries civiles pourront avoir lieu ».

En vertu de ces dispositions, les articles 52 (déjà cité), 50 et 51 du décret du 16 mars 1906 vinrent réglementer les sonneries de cloches.

Article 50. — «L’arrêté pris dans chaque commune par le maire à l’effet de régler l’usage des cloches, tant pour les sonneries civiles que pour les sonneries religieuses, est, avant la transmission au préfet ou au souspréfet, communiqué au président ou directeur de l’association cultuelle. Un délai de quinze jours est laissé à celui-ci pour former à la mairie, s’il y a lieu, une opposition écrite et motivée dont il sera délivré récépissé. À l'expiration dudit délai, le maire transmet au préfet

son arrêté, qui, à défaut d'opposition, est exécutoire dans les conditions prévues par les articles 95 et 96 de la loi du 5 avril 1884. En cas d'opposition il est statué par arrêté préfectoral ».

Article 51. — « Les cloches des édifices servant à l’exercice public du culte peuvent être employées aux sonneries civiles dans les cas de péril commun qui exigent un prompt secours. Si elles sont placées dans un édifice appartenant à l'Etat au département ou à la commune, ou attribuées à l’association cultuelle en vertu des articles 4, 8, 9, de la loi du 9 décembre 1905, elles peuvent en outre être utilisées dans les circonstances où cet emploi est prescrit par les dispositions des lois ou règlements ou autorisé par les usages locaux ».

Les cultuelles ne s’étant pas formées, une partie de ces textes est devenue inapplicable. Aussi la jurisprudence a déclaré qu’en l’absence de cultuelle le maire peut réglementer l’usage des cloches, par un arrêté de police pour lequel aucune entente avec le curé n’est nécessaire (Conseil d'Etat, 5 août 1908, 12 février 1909 ; Cour de Cassation, 7 décembre 1907, 8 février 1908...).

Les cloches des églises doivent certainement être comprises parmi les dépendances des églises. La question qui se trouve à la base des nombreux arrêts relatifs aux sonneries est la suivante : quels sont les droits respectifs des représentants de la commune, et d’autre part ceux du ministre du culte affectataire, en ce qui concerne l’usage des cloches des églises. L’abondance de la jurisprudence en la matière se justifie par le caractère un peu spécial attaché aux sonneries de cloches : c’est un élément qui relève essentiellement de l'autorité de police ; d’autre part les cloches sont utilisées à deux fins : à des sonneries religieuses et à des sonneries civiles.

Depuis 1907 les sonneries de cloches sont donc entrées dans le droit commun des règlements pris dans le cadre municipal ; toutefois les maires doivent respecter la liberté du culte et l'affectation des cloches aux cérémonies du culte.

Quelle est la nature juridique des arrêtés municipaux relatifs aux sonneries ? L'intérêt de cette question réside en ce que si ce sont des règlements le délai du recours pour excès de pouvoir court à partir de la publication de l’acte, tandis que si ce sont des actes administratifs non réglementaires, le délai ne court que du jour de la notification individuelle faite au desservant.

La jurisprudence s’est prononcée de la façon suivante : en cas d'interdiction d’une sonnerie à une messe déterminée, messe de minuit par exemple, on peut considérer l'arrêté comme un acte individuel ; au contraire en cas d'interdiction générale de toutes les sonneries, ne seraitce dans notre exemple que pour toutes les messes de minuit, nous sommes alors en présence d’un acte réglementaire.

Quels sont les recours permis aux intéressés contre les règlements interdisant les sonneries religieuses : recours pour excès de pouvoir, devant le Conseil d'Etat, exception d’illégalité, devant les tribunaux civils ; recours en appréciation de validité, devant le Conseil d'Etat. Enfin les intéressés, pour protester contre les abus de pouvoir commis par les représentants de la commune, ont en outre à leur disposition des actions en dommages-intérêts.

Il nous faut faire une distinction entre les diverses sonneries de cloches, car les régimes qui leur sont applicables ne sont pas les mêmes :

En ce qui concerne les sonneries civiles, la jurisprudence a maintes fois déclaré illégaux des arrêtés -prescrivant des sonneries en dehors des cas prévus par le décret de 1906, ainsi, à l’occasion de mariages ou d’enterrements civils, de fêtes officielles à caractère purement laïc, au moment de l’ouverture de l’école, ou de séances du conseil municipal. Elle a en revanche sanctionné les dispositions d’arrêtés municipaux autorisant des sonneries civiles, par exemple lors des fêtes nationales, au Cas où un usage certain autorisait des sonneries dans des circonstances analogues.

Contre ces sonneries civiles, les affectataires des églises recourront devant le Conseil d'Etat, si elles ont été exécutées en vertu d’un arrêté municipal ; dans le cas contraire, ils recourront devant les tribunaux civils (27).

Notons par ailleurs la jurisprudence originale du Tribunal des Conflits sur ce point :

« L'ordre verbal donné au sonneur de sonner les cloches, même non accompagné de sonnerie effective, pour un enterrement civil ne saurait être envisagé comme un acte administratif. Cet ordre constitue une simple voie de fait, ou tout au moins un fait personnel dont lés conséquences ne peuvent être appréciées par les "tribunaux Judiciaires. C’est donc avec raison que le tribunal civil s’est déclaré compétent ».

On voit la différence profonde entre cette conception et celle du Conseil d'Etat qui en pareil cas annule et accorde une indemnité.

Quant aux sonneries religieuses, elles posent des problèmes plus difficiles à résoudre. Le grand principe jurisprudentiel est qu’en matière de sonneries le maire peut régler, mais ne peut interdire.

En conséquence sont annulés comme équivalant à une violation de la liberté des cultes :

Un arrêté interdisant l’usage des cloches avant 7 heures du matin et après 9 heures du soir, limitant à 5 le nombre des sonneries religieuses et proscrivant les. sonneries à la volée (Conseil d'Etat, 18 février 1909).

Un arrêté édictant qu’il ne pourra y avoir que 5 sonneris par jour, dont la durée de chacune n’excèdera pas 5 minutes (Conseil d'Etat, 30 juillet 1909).

Un arrêté qui, en interdisant d’annoncer les offices religieux dans les rues au moyen de «clochettes, crécelles ou autres instruments bruyants », a eu pour résultat de supprimer le moyen d'annoncer les offices d’une partie de la semaine sainte conformément aux usages locaux, alors que ces usages avaient toujours été prati-

(27) Tribunal des Conflits, 28 avril 1910, Sirey, 1910, LIT, 129.