Cf., Rec. des Ar., p

les fois que la Régie minicipale intéressée se rattache par sa nature à l’une des fonctions que le législateur a confié à la Commune, cette régie doit être considérée comme entrant dans le cadre des attributions normales des collectivités municipales. En effet, l’institution d’une semblable régie n’a qu’un but : assurer le meilleur fonctionnement d’un service public. Mais, si tel est le côté positif de la question, le Conseil d'Etat se préoccupe également d’un aspect qu’on pourrait qualifier d’aspect négatif.

Pour qu’une Régie municipale puisse être autorisée, il n’est pas seulement nécessaire que par sa nature, cette régie se rattache au fonctionnement d’un service public, il est encore indispensable qu’elle ne se heurte pas à deux objections dont nous avons, dans les pages précédentes, signalé toute l’importance :

10 Il ne faut pas que la régie instituée, constitue une entreprise commerciale ou industrielle ;

20 Il ne faut pas, non plus que cette régie supprime la concurrence et porte atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie.

C’est alors que pour justifier dans des cas déterminés l’exploitation en régie de divers services qui, par leur nature même, n’entreraient pas dans le cadre des attributions normales de la Commune, le Conseil d'Etat fait appel à la notion de circonstances exceptionnelles. L'arrêt Bonnardot, en effet, n’a autorisé la création d’un service médical gratuit pour tous les habitants de la Commune, qu’à raison du fait qu’il n’existait dans la Commune intéressée, aucun médecin exerçant cette profession. On ne concevrait pas en général, qu’une Commune urbaine ou même rurale subventionne un médecin pour

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qu'il s’établisse sur son territoire; cela apparaît au contraire normal, pour une Commune située en pleine montagne, sans communications faciles avec les centres importants et dans laquelle les habitants ne peuvent surtout pendant la mauvaise saison où ce besoin se fait le plus sentir, avoir le secours d’aucun médecin.

Par contre, l’existence de circonstances exceptionnelles paraît beaucoup plus hypothétique dans l’arrêt de là Chambre Syndicale des propriétaires de bains et dans l’affaire Chapelon. On peut, en effet, considérer qu’il n’y avait dans ces espèces, aucune obligation impérieuse pour la Ville de Paris et la Commune de Firminy, de créer des établissements de bains et un lavoir quasi gratuits. Dans ces deux derniers aspects, le seul fondement véritable des solutions adoptées par le Conseil réside dans le fait que des baïns ou des lavoirs municipaux constituent une sorte de prolongement du service public d'hygiène, tel que celui-ci doit être envisagé dans sa forme la plus large et la plus parfaite.

Ces arrêts montrent bien, en réalité, les hésitations mêmes de la Haute-Assemblée en matière d’appréciation des circonstances exceptionnelles révélées par l'instruction de chaque espèce déterminée.

Il semble que cette notion de circonstances exceptionnelles ait, après une première apparition dans les arrêts du Conseil d'Etat, marqué un recul et que le Conseil se soit attaché par la suite, dans une autre série d’arrêts à considérer implicitement au moins l’idée de complément nécessaire d’un service public pour autoriser les Régies municipales.

La soudure des deux notions : celle de complément nécessaire d’un service public et celle de circonstances

Tétreau 4

exceptionnelles semble néanmoins avoir été réalisée au lendemain de la guerre et presque à la veille de l’apparition des décrets de 1926.

Un arrêt du Conseil d'Etat du 11 avril1919, Dubot1, fait état, en effet, de ces deux notions.

Les faits de l’espèce étaient les suivants :

Le Lieutenant-Gouverneur de la Guinée Française avait autorisé la Régie des chemins de fer de Konakry au Niger à vendre à la population la glace fabriquée dans ses ateliers. Le sieur Dubot s'était pourvu contre cette décision et avait introduit un recours devant le Conseil d'Etat à l’effet d’obtenir une indemnité pour le préjudice qui lui était causé. En effet, la glace fabriquée par la Régie des chemins de fer avait porté atteinte au commerce de M. Dubot. Le Conseil d'Etat rejeta la demande du sieur Dubot, motif pris de ce que le Lieutenant-Gouverneur avait fait, en raison de l’insuffisance de l’industrie privée pour fournir dans un pays neuf un produit indispensable à la santé publique, un usage légitime des pouvoirs qui lui appartenaient dans l’intérêt général.

Cet arrêt s’inspire donc à la fois de la notion de service public et de celle de circonstances exceptionnelles. Les circonstances exceptionnelles, en l’espèce, résultaient du fait qu’il s’agissait d’un pays neuf et que l’industrie privée paraissait nettement déficiente.

La notion d’attributions destinées à assurer le fonctionnement d’un service public résultait du fait que la fabrication de la glace sous les tropiques constituait un service indispensable à la santé publique, de telle

1. Voir, Rec. des Ar., Cf. également Lagrange, Ecole des communes, 1927, p. 162 et suiv.

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sorte que la fourniture de cette glace présentait un intérêt public.

Du point de vue des Régies municipales, la décision du Conseil d'Etat, bien que rendue à l’occasion del’administration d’une de nos colonies, constituait une évolution sensible de la jurisprudence de la Haute-Assemblée en matière d'entreprise à caractère industriel ou commercial. Il est certain, en effet, que la décision eût été la même dans l’hypothèse où la décision incriminée, au lieu d’être rendue par le Gouverneur de la Colonie, aurait été prise par une municipalité quelconque où se seraient trouvées réunies les mêmes circonstances exceptionnelles.

L'arrêt Dubot appelle néanmoins des observations qui sont de nature à révéler des anomalies certaines.

Il paraît tout à fait anormal de charger une Régie des chemins de fer de la fabrication d’un produit indispensable à la santé publique. On voit ainsi apparaître une sorte de dénaturation d’attributions. Il faut convenir en effet, qu’il n’entre pas dans les fonctions normales d’une Régie de transport, d’assurer en même temps par sa production, le meilleur fonctionnement du service de l’hygiène publique. Si l’organisation des transports et le souci de la santé publique peuvent être considérés tous deux comme entrant dans les attributions normales des collectivités, il n’en résulte pas, cependant, que ces attributions puissent se confondre ; elles restent nettement séparées et l’on pourrait, à juste titre, critiquer la décision qui place entre les mains de la même régie, la satisfaction de deux besoins collectifs très différents par leur nature. Mais là encore, on voit intervenir la notion de circonstances exceptionnelles, car il est certain

que le Lieutenant-Gouverneur de la Guinée Française, à raison même des difficultés matérielles inhérentes à l’organisation de la colonie, se trouvait en quelque sorte, obligé de confier à une régie déjà existante et pourvue de l’outillage nécessaire, la production d’une denrée qui eût entraîné des charges plus considérables pour la colonie si elle avait été confiée à une régie séparée, créée spécialement à cet effet.

Les anomalies de l’arrêt Dubot et la confusion certaine d’attributions, distinctes par leur nature, qu’on pourrait lui reprocher, se trouvent expliquées par les circonstances exceptionnelles dans lesquelles les mesures administratives critiquées par le requérant avaient été prises.

Il n’est pas inutile, en tout cas, de signaler ce point qui marque le stade extrême auquel la jurisprudence du Conseil d’Erat était parvenue à la veille des décrets de 1926.

Les circonstances exceptionnelles autorisaient, à cette époque, non seulement la création de Régies municipales dans un domaine qui, normalement était réservé aux seules entreprises privées, mais encore, ces mêmes circonstances ont permis qu’à une même régie, fussent confiées des attributions très diverses par leur nature et aussi séparées que peuvent l’être l’exploitation d’un réseau de chemins de fer et la fabrication de la glace alimentaire.

La conclusion qu’une partie de la doctrine a tirée de la jurisprudence du Conseil d'Etat a été formulée par M. Lagrange dans les termes suivants! :

« Une Assemblée locale ne peut modifier les conditions