Cf., infra, 2e partie, Chap

cours d’eau. La loi du 16 octobre 1919 est venue leur conférer ce pouvoir 1.

3. Tourbières. — Les Communes peuvent exploiter elles-mêmes les tourbières dont elles sont propriétaires (Ordonnance royale du 26 décembre 1814, décret du 14 août 1896).

4. Etablissements d’eaux minérales ou thermales. —Non seulement les Communes peuvent être propriétaires d'établissements de ce genre se trouvant sur les terrains communaux, mais elles peuvent encore en assurer ellesmêmes l'exploitation directe ?.

5. Mines. — Les Communes peuvent être concessionnaires de mines et les exploiter elles-mêmes (loi du 9 septembre 1919).

6. Lotissements. — C’est enfin le souci mitigé de réaliser une meilleure stabilité sociale et celui de tirer parti des biens de la Commune qui a poussé le législateur à voter divers textes destinés à permettre le morcellement des biens communaux et l’accession de tous les habitants au droit à la propriété. À cet ordre d’idées, se rattache la loi du 12 avril 1906, qui, après la loi du 30 nov. 1894 sur les habitations à bon marché a permis aux Communes de s’intéresser aux entreprises privées ayant pour objet de construire des habitations à bon marché.

L'intervention de la Commune se manifeste en cette matière sous forme de souscriptions d’actions, d’obligations ou encore sous les apparences d’une cession de terrains à bâtir à moitié prix. La loi du 23 décembre 1912

1. Entre celui de l’énergie électrique et celui de l'énergie hydraulique, un domaine restait encore en friche, celui ayant trait à l’exploitation des réseaux d'électricité. La loi du 2 août 1923 a reconnu ce droit aux communes.

2. Cf., Ordonnance royale du 18 juin 1823, loi du 15 juin 1907, R.A.P. du 21 juin 1907.

a complété les réformes du 12 avril 1906 en autorisant les

Communes à construire elles-mêmes sous certaines conditions et à leurs propres frais, des habitations à bon marché exploitées en régie.

Au point de vue de la gestion des immeubles construits par les Communes, l’art. 56 de la loi du 5 décembre 1922 prévoit une forme de gestion qui n’est cependant pas la Régie. Les immeubles construits par les Communes doivent être en effet régis par des Offices publics d’habitations à bon marché ou par des sociétés d'habitations à bon marché qui ne sont pas une émanation directe de la Commune, mais sont néanmoins étroitement contrôlés surveillés et dirigés par elle.

LA CRÉATION DE RÉGIES MUNICIPALES DURANT LES HOSTILITÉS ET SOUS L’EMPIRE DES NÉCESSITÉS DE GUERRE

La guerre de 1914, loin d’entraver l'effort jurisprudentiel et légal en faveur de l’accroissement des Régies municipales, devait au contraire. sous l'empire des nécessités de fait plus impérieuses encore qu’en temps de paix, multiplier le nombre des Régies qu'il fallut instituer à peu près dans tous les domaines pour suppléer à la carence obligée des entreprises privées.

Dans tous les domaines, en effet, les difficultés de ravitaillement, l’absence du personnel, le contrôle des autorités, la priorité dont les organisations de l’armée bénéficiaient au regard des entreprises civiles, entraf-

1. Cf., également la loi du 5 décembre 1922 portant codification des lois sur les habitations à bon marché et la petite propriété.

naient pour le Gouvernement l’obligation de se préoccuper d'assurer la satisfaction des besoins essentiels de la population civile. Celle-ci, en effet, livrée à elle-même aurait risqué en de nombreuses matières, de se trouver démunie des denrées indispensables à sa subsistance ou soumise aux volontés de quelques trusts enclins à profiter des difficultés de l’heure.

Le ravitaillement, l'habillement, le chauffage, les transports, voire même jusqu'à la fourniture du papier, donnèrent lieu à la promulgation de textes destinés à faire face dans la mesure du possible, aux soucis du moment. Les Communes durent, à l’instar de l'Etat, des Départements et des Chambres de Commerce intervenir par la force même des choses dans le domaine industriel ou commercial pour venir en aide au commerce local. Dans certaines hypothèses mêmes, où ce commerce avait totalement disparu, les communes durent se substituer à lui pour assurer le ravitaillement de la population.

Au début même de la guerre et avant que les textes spéciaux ne soient venus réglementer cette matière, les Communes eurent, en fait, à intervenir en constituant des stocks de denrées d’alimentation ou en assurant, au moyen de coopératives ou de comités de ravitaillement l’approvisionnement de leurs habitants. C’est ainsi que dès les premières heures, a été mis en lumière un des rôles principaux que les organisations communales devaient être appelées à remplir par la suite : celui de régulateur des prix. En effet, les ventes effectuées par les Communes de certaines denrées de première nécessité, empêchaient le commerce privé de profiter de la rareté des produits

pour provoquer une hausse excessive des marchandises nécessaires à la vie.

RÉGIES MUNICIPALES AVANT LE DÉCRET DU 5 NOv. 1926 C5

Les coopératives communales, les boucheries munici-

- pales, les chantiers communaux de bois ou de charbons,

les boulangeries, les poissonneries et les laiteries munici-

pales se multiplièrent. Certaines villes installèrent même

des ateliers municipaux ide confection de vêtements

et de lingeries destinés à pourvoir à l’habillement de la population civile et même des effectifs militaires. ,

Ces organismes acquirent vite une extension considérable ; les Communes organisèrent et exploitèrent bientôt jusqu’à des services de transports par camions de denrées mises en vente dans des magasins communaux.

Ces efforts de petites collectivités reçurent d’ailleurs des encouragements certains de l’Administration. Le Ministre de l’Intérieur les recommanda tout spécialement à l’attention des Préfets. « J’appelle toute votre «attention sur les efforts accomplis et les résultats « obtenus par de nombreuses municipalités qui ont « cherché à parer au déficit des approvisionnements « locaux ou à la hausse excessive du prix des denrées, « soit par la création de boucheries municipales, soit « par l’organisation de la vente directe aux consomma- « teurs de certaines denrées de première nécessité, soit « même par la constitution de magasins généraux. « J’estime que ces tentatives doivent être encouragées « et j’attache le plus grand prix à ce que vous engagiez « dans cette voie les municipalités de votre Départe- « ment, surtout, bien entendu, celles des agglomérations « importantes.

« Mon concours est acquis d’avance à ces organisa- « tions, soit pour leur donner tous renseignements utiles « sur les centres d’approvisionnement auxquels elles « peuvent s'adresser, soit pour intervenir auprés des

Tétreau 5

services compétents, en vue de leur assurer le matériel « de transport, soit, si c’est nécessaire, pour procéder, en « vertu de la loi du 20 avril et du décret du 30 juin 1916, « par voie d’achats à l’amiable ou par réquisition, à « l’acquisition de denrées indispensables et à leur rétro-

« cession aux Communes.

« Sur ce point, vous remarquerez d’abord que cette « procédure ne peut s’appliquer qu’à certaines denrées, « ensuite que le ravitaillement des Communes par nos « soins peut exiger, surtout s’il se généralisait, des négo- « ciations assez longues et que les villes n’ont intérêt « à y recourir que si elles se trouvent absolument hors « d’état de se procurer directement les stocks nécessaires « à leur alimentation.

« Je vous prie de me faire connaître les initiatives « que vos municipalités ont déjà prises pour remédier « à la hausse des vivres et de me tenir au courant de « vos efforts pour développer et multiplier ces organi- « sations, ainsi que des résultats obtenus. Suivez de très « près ces questions de ravitaillement et d’alimenta- « tion de la population civile ».

Les mêmes préoccupations devaient inspirer au législateur, des textes destinés à faciliter le ravitaillement en denrées de toutes natures en faisant appel à des organisations décentralisées.

L’approvisionnement en bié et en farine fut ainsi l’objet de la loi du 16 octobre 1915 et des décrets du 27 octobre et du 8 janvier 1916. Le ravitaillement en combustibles fut organisé également par des textes spéciaux : Loi du 22 avril instituant la taxation du charbon et sa réquisition par le Gouvernement en faveur de l’industrie privée et de la population civile. Décret

RÉGIES MUNICIPALES AVANT LE DÉCRET DU 5 Nov. 1926 67

du 22 mai 1916 sur la déclaration des stocks de charbon. Décret du 27 juin 1918 sur les cartes d’alimentation. Décret du 4 octobre 1918, réglementant la vente au détail des combustibles 1,

Enfin, diverses lois sont venues autoriser l’achat par le Gouvernement des denrées nécessaires à la vie des habitants. Les denrées énumérées sont les suivantes : sucre, café, huile, graisses alimentaires, légumes secs, sulfate de cuivre et soufre. Pour toutes ces denrées, la loi du 20 avril 1916, dans son art. 5, a autorisé le Gouvernement pendant la durée des hostilités et les trois mois qui devaient suivre leur cessation à pourvoir à l’approvisionnement de la population civile par voie d’achat amiable ou de réquisition en vue de cession aux Communes des denrées et produits ci-dessus énumérés.

Bientôt à la liste de ces premiers produits, deux lois du 30 octobre 1916 et du 4 avril 1918 devaient ajouter les produits suivants :

Les beurres, les fromages, les tourteaux alimentaires, les graines oléagineuses, le riz, le mil, la semoule, les pâtes alimentaires, le tapioca, les viandes salées ou conservées, les poissons salés ou conservés, les boissons alimentaires, le rhum, le poivre, les fourrages, la paille.

Il est à noter cependant, que les textes qui précèdent ne visaient que l’achat de ces denrées par le Gouvernement. C’est le décret du 30 juin 1916 qui est venu édicter par des dispositions précises, la réglementation de la vente par les Communes à la consommation locale, des denrées ci-dessus énumérées qui avaient été procurées aux Communes par les services de ravitaillement.

Les Communes ayant ainsi acheté aux services de

1. Cf., M. Félix, L'activité économique de la commune, t. I, p. 47.

ravitaillement les produits nécessaires à la subsistance de leurs habitants mirent en vente ces produits par l’intermédiaire soit de collectivités, telles que les syndicats ou les sociétés coopératives, soit de simples commerçants, soit en régie directe, dans des magasins institués par les Communes mêmes et gérés pour leur compte.

Le Conseil Municipal qui prévoyait le mode de vente des produits devait au préalable obtenir l’approbation préfectorale. Mais en présence des nécessités nées de l’état de guerre, ces approbations étaient très largement accordées. Le Conseil Municipal fixait aussi le prix de vente ; celui-ci ne pouvait en aucun cas être inférieur au prix de revient, prix dans lequel devaient entrer, non seulement la valeur d’achat mais encore tous les frais géhéraux accessoires.

Le receveur municipal assisté de certains régisseurs comptables et éventuellement d’un comptable-matière, était chargé de régler toutes les opérations au point de vue de la comptabilité. Un compte spécial était ouvert à cet effet dans lequel figuraient en dépenses, les sommes déboursées pour l’achat des denrées et les frais divers de gestion et de transports et en recettes le produit des ventes et les recettes accessoires.

L'organisation intérieure des Régies communales faisant la vente directe au public était fixée en outre par des règlements spéciaux émanant du Maire, soumis pour avis au trésorier-payeur-général et approuvé par le Préfet. La gestion comptable et financière de ces Régies faisait l’objet de textes précis qui prévoyaient à la fois, les garanties à exiger des régisseurs, les avances qui pouvaient leur être faites, le contrôle de leurs opérations, les époques et les formes des versements, les modes de

RÉGIES MUNICIPALES AVANT LE DÉCRET DU 5 Nov. 1926 69

paiements et d’une façon générale, tout ce qui avait trait

à la gestion financière de cette nouvelle entreprise

communale. ;

Par ailleurs, les Communes exploitant en régie les services de vente, se trouvaient dans l'obligation également d’instituer une comptabilité-matière et de rémunérer un agent spécial destiné à tenir les comptesmatières. Cet agent était responsable, il prenait en charge

les denrées et substances approvisionnées dont la valeur

et la quantité devaient être tenues à jour. Le comptable-

matière devait en référer au receveur municipal toutes

les fois que les nécessités du services exigeaient l’intervention de ce receveur. :

Enfin, le Maire avait la faculté de réunir toutes les fois qu’il le jugeait nécessaire et au moins une fois obligatoirement en fin d’année, unc commission chargée de dresser en présence de l’agent comptable-matière, un inventaire des marchandises en magasins. La Commission était composée du Maire, d’un adjoint et de deux conseillers municipaux pris dans l’ordre de tableau.

Telles étaient les principales règles qui régissaient la comptabilité des Régies municipales durant la guerre ; elles assuraient, ainsi qu’on l’a vu, une collaboration des plus directes entre les Communes et ces services. L'intervention du Maire était constante.

Mais cette réglementation n’était que provisoire, Elle ne devait s'appliquer que pendant la durée de la guerre et en vertu de la loi du 23 août 1919, elle a cessé d’être en vigueur à partir du 16 août 1920. Or, à cette époque la situation économique était loin d’être redevenue normale et du moins pour certaines denrées, l’intervention des collectivités conservait le même caractère

de nécessité. La jurisprudence, bien que le Conseil d'Etat fût en principe hostile à l’intervention des municipalités, a reconnu ce caractère de nécessité, en déclarant légale l'intervention des villes en matière de ravitaillement. Ainsi, dans un arrêt du 28 mars 19241 Je Conseil d'Etat a-t-il décidé que la Ville de Paris pouvait à juste titre, organiser la vente du poisson. L'arrêt relève que si, en règle générale, les municipalités agissent en dehors de leurs attributions légales lorsqu'elles se livrent à des opérations industrielles ou commerciales, il en est autrement lorsque leur intervention s'exerce dans le but de pourvoir à des besoins urgents. Or, comme au lendemain de la guerre il importait tout à la fois de ménager le cheptel français et de réduire les importations de viandes frigorifiées, il y avait un intérêt à remplacer la consommation de la viande par celle d’une denrée de substitution telle que le poisson. On ne pouvait reconnaître d’une manière plus formelle la légitimité de l’intervention des collectivités publiques en matière de ravitaillement à raison de circonstances nées de la guerre, bien que cette intervention se soit produite postérieurement à la date de cessation des hostilités.

Néanmoins, dans le domaine administratif, l'existence de ces services municipaux, livrés à eux-mêmes, sans aucune réglementation précise, présentait de très graves inconvénients. Existant en fait, ces Régies municipales qui n’avaient peut-être pas d’existence légale étaient de nature à compromettre par leur multiplicité même, l’équilibre économique de la vie du pays.

En l’absence de toute réglementation, certains Préfets

1. Conseil d'Etat, 28 mars 1924, Genet et Syndicat de la Poissonnerie en détail, Rec. des Ar., p. 347.

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recommandaient aux municipalités d’appliquer du moins dans leur esprit, les dispositions du décret du 30 juin 1916; mais il n’y avait là qu’une prescription facultative et l’absence d’une réglementation apparaissait d’autant plus fâcheuse que les entreprises commerciales des Communes s'étaient davantage multipliées.

Les inconvénients de cette situation de fait ont été très minutieusement analysés dans un rapport d’ensemble présenté par l’inspection générale des services administratifsi, et devaient provoquer l'élaboration et la réalisation d’une réglementation générale des Régies municipales.