Maspetiol et Laroque, La tutelle administrative

tive sur les actes de la Commune réside dans le contrôle exercé sur les services municipaux, contrôle qui porte aussi bien sur la création du service que sur le choix du mode d’exécution de ces services. Le contrôle dans ce cas là est toujours double. Il existe tout d’abord un contrôle administratif exercé par l'autorité chargée d’approuver les décisions du Conseil Municipal. Il existe en second lieu un contrôle juridictionnel : celui qu’exerce le Conseil d'Etat, lorsque, à l’occasion de l’examen du recours pour excès de pouvoir, il doit se prononcer sur la légalité de la décision qui a accordé ou refusé l’approbation de la délibération du Conseil Municipal. |

Enfin, les finances communales sont très sévèrement contrôlées et l’autonomie financière de la Commune est assez limitée. L'autorité chargée du règlement du budget dispose de pouvoirs très importants : elle peut modifier les évaluations admises par le Conseil Municipal, inscrire d’office certaines recettes ou les dépenses obligatoires. Si, de plus, l’autorité supérieure n’a pas la faculté d’augmenter les dépenses facultatives, elle peut néanmoins les réduire sauf dans le cas toutefois, où l’équilibre budgétaire serait réalisé sans que la Commune ait fait appel à aucune recette extraordinaire. Enfin, le comptable de la Commune est toujours sous la dépendance de l’autorité supérieure et le compte est soumis à la vérification et au jugement du Conseil de Préfecture ou de la Cour des Comptes, selon l’importance du budget.

Le développement des pouvoirs de l’autorité de tutelle concommittante à l’accroissement de l’importance de l’activité administrative de la Commune n’a pas été un obstacle à une recrudescence du rôle économique

joué par le groupement communal. Il y a là bien au contraire, un accroissement qui se produit parallèlement à l'augmentation de l’activité économique de la Commune de même que l’accroissement de ses fonctions économiques doit être placé à la source des pouvoirs que s’est arrogés l’autorité de tutelle. |

L’intensité croissante de la vie urbaine ainsi que l'agrandissement des villes ont provoqué de la part des collectivités communales la municipalisation d’un certain nombre de services et la Commune, groupement économique à son origine, s’est ainsi trouvé amené à jouer un rôle économique de plus en plus important. En même temps que la masse de la population, augmentent la sociabilité de la vie, l'échange des services et les besoins collectifs ; la cité croit extensivement et intensivement. Il en est résulté des besoins de jour en jour plus grands de bien-être et d'hygiène que les collectivités locales se trouvaient appelées à satisfaire. La cité moderne, petite ou grande, est devenue une gunité organique, un être collectif au sein duquel se confondent les individus. À

Au cours de ce développement et vers la fin du xix® siècle, certaines Communes réduites depuis longtemps au rôle de rouages de la machine administrative et ayant perdu le souvenir de leurs libertés ont voulu vivre d’une vie plus intense et ont organisé des entreprises industrielles ou commerciales. Ces initiatives ne trouvaient pas uniquement leur origine dans des considérations toutes économiques, mais elles étaient également la manifestation d’une tendance politique qu’on a appelée « le socialisme municipal ». Cependant, en dehors de toute idée politique, les besoins toujours plus

grands créés par la réunion d’une population toujours plus nombreuse et par l’accroissement concommitant du bien-être et du confort ont amené à peu près fatalement toutes les collectivités publiques : Etat, Départements ou Communes, à intervenir dans le domaine purement économique.

Cette intervention prenait les formes les plus diverses. Parfois elle se manifestait par de simples subventions accordées à telle ou telle catégorie d'entreprise, parfois et dans sa forme extrême, elle consistait en exploitation directe par la collectivité publique d’un service qui, s’il était créé dans un intérêt général, n’en présentait pas moins un caractère nettement industriel ou commercial.

La création de tels services pose un ensemble de problèmes qui peut se présenter sous un triple aspect.

Dans le domaine politique, tout d’abord, l’exploitation par les collectivités d’entreprises qui étaient autrefois l’apanage des seuls individus est un moyen de réalisation pratique des doctrines collectivistes. La question de l’accroissement et de la limitation du nombre et de la nature de ces exploitations est une traduction de la lutte des tendances collectivistes contre l’individualisme. Un gouvernement ne peut donc se désintéresser des répercussions politiques que peuvent avoir ces créations de services publics industriels.

Au point de vue économique également l'institution d'exploitation par les collectivités d’entreprises dont le caractère commercial est sinon primordial, du moins très important, peut exercer une répercussion sur la situation du pays tout entier.

Enfin, au point de vue purement administratif la création de Régies municipales pose également un certain

nombre de problèmes. On peut tout d’abord se demander dans quelle mesure une pareille intervention est compatible avec la fonction administrative, ou si au contraire, elle n’excède pas le cadre des attributions de la Commune. Lorsque la légalité de ces services sera reconnue, il faudra encore examiner quelle pourrait être leur réglementation pour réaliser l’équilibre entre les intérêts de l’ensemble des habitants de la Commune et de l’Etat et les intérêts, plus modestes mais tout aussi réels cependant, du service municipal.

C’est ce seul examen de l’aspect administratif du problème posé par les Régies municipales qui fera l’objet de cette étude.

Dans une première partie, nous examinerons très rapidement de quelle manière la jurisprudence, en se prononçant sur la légalité des entreprises communales a concilié les intérêts particuliers et le principe de la liberté du commerce et de l’industrie avec les nécessités de fait qui imposaient parfois l’action de la collectivité communale et la reconnaissance de pouvoirs économiques que la Commune tient de son origine même.

Dans une seconde partie, il nous faudra examiner les réformes qui ont été inspirées au législateur tant sous l’influence des doctrines politiques que sous l’empiré des faits et de la volonté manifestée toujours d’une manière plus forte par les Communes de jouer un rôle au point de vue économique. Nous serons ainsi appelés à faire l’analyse des décrets du 5 novembre et 28 décembre 1926 par lesquels le Gouvernement, usant des pouvoirs qui lui ont été confiés par le législateur a entendu régler la question des Régies municipales.

Cet examen nous amènera à faire un exposé, purement.

objectif d’ailleurs, de la réglementation qui a été instituée par le Réglement d'Administration Publique du 17 février 1930.

Enfin, il faudra dans une troisième partie, examiner l'interprétation donnée par la jurisprudence aux réformes législatives et réglementaires, ce qui nous amènera tout d’abord à étudier la question de la légalité des décrets du 5 novembre et du 28 décembre 1926.

Cette question de légalité étant résolue, nous verrons comment, tout en maintenant le principe du caractère exceptionnel de ces entreprises, les Communes sont autorisées à exploiter en régie des services à caractère industriel ou commercial. La jurisprudence a su concilier la rigueur de ce principe avec les intérêts des membres de la collectivité communale et les tendances nettement manifestées, aussi bien par le législateur que par l'Administration et les Communes elles-mêmes, en faveur d’une augmentation des pouvoirs reconnus au groupement communal.

à hi

PRE. me

Le