LE RÉGIME FISCAL DES RÉGIES MUNICIPALES

On peut résumer la situation fiscale des établissements exploités par les Communes en disant en un mot que ceux-ci échappent à l’impôt lorsqu'il s’agit d’un service municipal obligatoire.

Au contraire, lorsque ces services présentent un certain caractère commercial ou industriel et qu’ils peuvent comme les entreprises privées être la Source de profits ow de bénéfices, ils sont soumis aux impôts dans les mêmes conditions que l’industrie privée.

Pour préciser la portée de ce principe général on va très rapidement passer en revue les différents impôts, pour examiner dans quelles conditions ils sont ou non applicables aux services exploités en régie par une Commune.

À. Impôt foncier et taxe des biens de mainmorte.

L'art. 105 de la loi du 3 frimaire an VII a exempté de l’impôt foncier, les établissements dont la destination a pour objet l'utilité publique et qui ne sont pas productifs de revenus. *

Pour que l’exemption puisse se produire, il faut donc que le service exploité en Régie présente ce double caractère de n’être pas productif de revenus et d’avoir une destination d'utilité publique, car, même si ce caractère de destination d'utilité publique est reconnu, le fait que le service est productif de revenus l’empêche de bénéficier de l’exemption. Il doit alors être soumis à la contribution foncière dans les mêmes proportions et sur les mêmes bases que les propriétés appartenant à des particuliers.

La loi de finances du 30 juin 1930, dans son art. 22 a précisé cette double condition en disant que « les Com- « munes et les Départements seront désormais dispensés « de tous impôts pour les immeubles communaux ou « départementaux affectés à un service public et non « productifs de revenus ».

La jurisprudence du Conseil d'Etat a fait une application très rigoureuse de ce principe. Elle à ainsi décidé qu’une Commune est à juste titre imposée à la contribution foncière pour les abattoirs qu’elle exploite en Régie, même si les taxes d’abattage qu’elle perçoit ne font que compenser les dépenses nécessitées pour les services de l’abattoir (Conseil d'Etat 13 mai 1865, ville d’Amboise, Rec. des Ar. p. 523, 28 juin 1885, ville de Caen, Rec. des Ar. p. 670). De même, seront soumis à la contribution foncière, les bâtiments servant de halles aux grains, ainsi que les halles et marchés pour lesquels il est perçu des droits de place, de pesage, et de mesurage (Conseil d'Etat 20 septembre 1865, ville de Saint-Gaudens, Rec. des Ar. p. 921) ; de même encore, le bâtiment communal servant de dépôt pour les cercueils nécessaires aux inhumations affecté à l’exécution du service exté-

rieur des pompes funèbres exploité en Régie est soumis à la contribution foncière, de même que les immeubles utilisés comme chantiers et comme ateliers pour la fabrication des cercueils et des voitures funéraires (Conseil d'Etat, 8 mars et 10 mai 1912, Ville de Paris, Rec. des Ar. p. 331 et 546 ; 6 février 1914, Ville de Paris, Rec. des Ar. p. 158).

D’après la jurisprudence, l’exemption de l’impôt foncier ne peut être obtenue par une Commune qu’à la condition que le service qu’elle exploite en Régie ne soit pas productif de revenus, en dehors de toute idée de bénéfices réalisés par la Commune. En effet, en ce qui concerne les abattoirs, la loi du 8avril 1910 a permis aux Communes de percevoir des taxes d’abatage dont le produit serait supérieur aux dépenses nécessitées par le fonctionnement de l’abbattoir. On comprend que dans ce cas, l’exploitation de l’abattoir soit dans une certaine mesure assimilée au point de vue fiscal à une entreprise privée, mais le Conseil d'Etat a précisé que même si le montant de la taxe d’abattage est calculé de façon à compenser exactement les recettes, il y a là une source de revenus pour la Commune, de telle sorte que celle-ci ne peut bénéficier de l’exemption.

C’est cette conception du revenu qui explique que les immeubles affectés à l'exécution du service extérieur des pompes funèbres constitué en Régie reste soumis à la contribution foncière, car en ce cas, non seulement il s’agit d’un service public, maïs encore, il s’agit d’un service qui n’est pas susceptible d’être productif de bénéfices, puisque les Communes ne doivent pas chercher dans l’élévation des tarifs un moyen d’accroître les ressources de leur budget.

C’est donc le fait de savoir si en dehors de son caractère d'utilité générale le service perçoit ou non des redevances qui déterminera si les immeubles affectés à ce service doivent ou non être soumis à la contribution foncière. Ainsi, le Conseil d'Etat déclarait qu'était soumis à la contribution foncière, un établissement municipal qui fournissait l’eau aux habitants contre une redevance, en plus de l’eau servant à l’alimentation des fontaines publiques (Conseil d'Etat, 17 juillet 1867, Ville de Châteauroux, Rec. des Ar. p. 650, 24 janvier 1868, Ville de Niort, Rec. des Ar. p. 89). On peut se rendre compte de la position de la jurisprudence, en examinant l'arrêt rendu le 19 mars 1913 (Commune de Saint-Gratien-des- Bois, Rec. des Ar. p. 372) dans lequel le Conseil d'Etat s’exprime en ces termes : « considérant qu’il résulte de « l'instruction et qu’il n’est d’ailleurs pas contesté que si « le réservoir à raison duquel la Commune de Saint- « Gratien-des-Bois a été imposée à la contribution fon- « cière sert principalement à l’alimentation des fon- « taines publiques, elle fournit en outre à deux habitants « moyennant rétribution, l’eau nécessaire à leurs besoins ; « qu’ainsi ledit réservoir ne peut être regardé comme « non productif de revenus, dans le sens de l’art. 105 « de la loi du 3 Frimaire an VII ».

Les mêmes règles sont applicables à la taxe de biens de mainmorte qui n’est qu’une taxe additionnelle de la contribution foncière.

B. La patente.

Pour rechercher si un service exploité en Régie par une Commune est ou non imposable à la patente, il faut déterminer si ce service constitue l’exploitation d’un service public proprement dit; ou si au contraire, il

peut être assimilé à l’exercice d’une profession. Dans ces conditions, on a admis qu’une Commune pouvait être imposée à la patente :

— en qualité d’exploitant d’une fabrique de gaz d'éclairage, lorsqu’en dehors du gaz nécessaire au service municipal, elle fournit aux habitants, du gaz pour leur consommation personnelle (Conseil d'Etat, 8 mars 1895, Commune de Saint-Maxime, Rec. des Ar. p. 228);

— en qualité d’exploitant d’une usine d'électricité qui fournit, moyennant rétribution, l'électricité aux habitants de la commune, même si elle ne retire aucun bénéfice de son exploitation (Conseil d'Etat, 6 avril 1900, Commune de Saint-Léonard, Rec. des Ar. p. 276, 13 novembre 1897, Commune de Navarreux, Rec. des Ar. p. 697);

— en qualité d’exploitant d’un magasin général pour le service duquel elle perçoit des droits analogues à ceux perçus par les établissements privés (Conseil d'Etat, 7 mars 1911, Ville de Douai, Rec. des Ar. p. 201);

— en qualité d’exploitant d’une tourbière (Conseil d'Etat, 21 mars 1860, ville de Hesdin, Rec. des Ar. p. 235) d’un théâtre, (Conseil d'Etat, 5 décembre 1906, ville de Lyon, Rec. des Ar. p. 892), d’un établissement de bains et lavoir public (Conseil d'Etat, 8 avril 1869, ville de Nantes, Rec. des Ar. p. 338); une boucherie municipale (Conseil d'Etat, 17 novembre 1922, ville de Beauvais, Rec. des Ar. p. 842).

Toutefois, en ce qui concerne le service de distribution d’eau, la jurisprudence du Conseil d'Etat est moins rigoureuse pour la contribution des patentes, que pour la contribution foncière. Elle admet qu’une Commune peut ne pas être imposable à la patente à raison d’un ser-

vice de distribution d’eau, même si elle consent des abonnements à des particuliers. Dans deux arrêts du 27 avril 1877 (ville de Poitiers et ville de Blois, Rec. des Ar. p. 385) le Conseil d'Etat s'exprime en ces termes : « Considérant « que si, aux termes de l’art. 1er de la loi du 25 avril 1844, « la contribution des patentes est due pour l’exercice de « tout commerce, industrie ou profession non compris « dans les exceptions déterminées par la loi, le service « de distribution d’eau par une ville est de par sa nature « un Service communal qui ne saurait tomber sous l’ap- « plication de cet article ».

De même, dans un arrêt du 6 mars 1921 (ville de Troyes, Rec. des Ar. p. 443) le Conseil d'Etat a exempté une ville de la contribution des patentes, même lorsque la distribution d’eau s'effectue sur le territoire des Communes voisines. «Considérant, dit cet arrêt, que si, d’après l’art.5 « de la loi du 15 juillet 1880 la contribution des patentes « est due pour l’exercice de tout commerce, industrie ou « profession non compris dans les exemptions déter- « minées par la loi, le service de distribution d’eau entre- « pris par la ville de Troyes est de sa nature, un service « communal qui ne saurait tomber sous l’application de « cet article. Que la circonstance que la ville ne se borne « pas à effectuer ce service sur son territoire, mais assure « en outre une fourniture d’eau à diverses Communes « voisines ne saurait, dans les conditions où sont inter- « venus les contrats passés entre ces Communes et la ville « de Troyes, faire regarder cette dernière comme exer- « çant une industrie passible du droit de patente ».

C’est donc la nature du service qui détermine si la Commune est ou non assujettie à la contribution de la patente.

Lorsque le service se présente comme un service communal, le caractère lucratif de l’entreprise apparaît comme secondaire. Le Conseil d'Etat considère, on l’a vu, que les services de distribution de gaz et de distribution d'électricité qui en apparence semblent assimilables aux distributions d’eau, n’ont pas au même degré le caractère de service public obligatoire et qu’en ce cas le caractère commercial ou industriel de ces entreprisess prédomine sur le caractère d’intérêt public. Sur ce point, la jurisprudence du Conseil d'Etat n’apparaît pas comme très logique. Il semble en effet que la distribution du gaz ou de l'électricité chez les particuliers présente actuellement un caractère d'utilité et d’intérêt général analogue à celui de la distribution d’eau.

De même, il semble en l’état actuel de la jurisprudence qui reconnaît le caractère d’intérêt public d’un service de bains-douches, que la solution de l’arrêt du 8 avril 1869 qui a déclaré une telle exploitation assujettie à la contribution des patentes ne devrait plus être maintenue aujourd’hui.