ENTREPRISES MUNICIPALES RELATIVES A L'HYGIÈNE

Le Conseil d'Etat a rendu en cette matière, au lendemain des décrets de 1926, deux décisions qui sont significatives des volontés de la Haute Assemblée.

No première de ces espèces (Conseil d'Etat, 29 janvier 1932 Kuhn)t admet implicitement qu’une ville puisse exploiter en Régie un établissement de bains, même si cette exploitation fonctionne dans les conditions analogues à celles où fonctionnent les entreprises privées similaires. Les motifs de la décision précisent qu’il s’agit là d’un véritable service public, industriel.

Quelque contradictoires que paraissent à première vue les deux termes de « public » et « industriel » qui se trouvent employés simultanément par le Conseil d'Etat, il importe cependant d’approuver leur réunion, car elle définit, mieux que toute autre expression, le caractère véritable de cette sorte d’entreprise municipale.

Allant jusqu’au bout de son raisonnement, le Conseil d’Etat admet la requête présentée par un sieur Kuhn qui se prétendait lésé par les défectuosités du fonctionnement du dit service public et demandait à la Commune, réparation des dommages qui lui étaient causés ; mais c’est là l’extrême limite de la concession faite par le Conseil d'Etat.

Celui-ci ne va point jusqu’à dire que le service public industriel dont s’agit doit bénéficier, du seul fait qu’il appartient à une personne morale de droit public, de la compétence administrative. Au contraire, le Conseil d'Etat estime que, s’agissant d’une entreprise communale qui fonctionne à l'instar des entreprises privées similaires analogues, il n’y a pas lieu de déroger aux règles ordinaires de compétence, et renvoie le sieur Kuhn à se pourvoir devant les juridictions de droit commun ?.

1. Bulletin de jurisprudence municipale et rurale, 1932, 3° partie, p. 101 et note.

2 Cette solution adoptée par le Conseil est d’ailleurs traditionnelle. S’ilest vrai que les tribunaux judiciaires sont incompétents pour connaître

Le seul motif fourni par l’arrêt du 29 janvier 1932 semble donc être l’analogie existant entre l’exploitation de l’établissement de bains qui appartenait en l’espèceà la ville de Strasbourg, et l'exploitation d’une entreprise privée similaire.

L'arrêt du Conseil n’est pas cependant, à notre avis, aussi explicite qu’il aurait pu l’être : il semble admettre la compétence administrative dans les hypothèses où, contrairement aux faits de l’espèce, l’établissement visé fonctionnerait dans des conditions analogues à celles d’un véritable établissement public. Or, les bains-douches. eux-mêmes peuvent revêtir, parfois le caractère d’un établissement public, soit que certaines circonstances. de fait les transforment en véritables monopoles, soit que leur gestion soit assurée au moyen de fonds provenant de subventions de l'Etat. Ils peuvent ainsi se confondre avec un service public des Communes au point qu'ils ne soit pas possible de les en détacher pour les soumettre au statut judiciaire des entreprises privées.

Les critiques dressées d’une façon unanime par les commentateurs de l’arrêt Kuhn se rapportent à sa concision même. Le Conseil d'Etat trouvait dans cette espèce, une occasion de préciser en pareille matière, les. pouvoirs des Communes. Sa décision eut fourni ainsi d’utiles indications pour la création ultérieure d’entreprises analogues. Il est regrettable qu’il ait préféré de l’action en dommages et intérêts intentée contre une Commune en raison du mauvais fonctionnement d’un service public (Cassation, 3 mars 1931, Poftin, cité Jur. Mun. et Rur. 1929-3-14) encore faut-il que le service public incriminé ait bien agi en tant que personne morale administrative. Il en est différemment lorsque l’entreprise municipale incriminée, tout en affectant les apparences d’un service public, n’est en réalité qu’une entreprise privée, exploité par une Commune. En pareil cas, la jurisprudence administrative paraît s’en remettre à l’autorité judiciaire pour examiner

le bien fondé des demandes en dommages-intérêts formées par les ns qui se prétendent lésés.

adopter, une attitude différente, comme il le fait volontiers, et n’examiner qu’un point très particulier que soulevait le débat, sans fournir à sa décision tous les. motifs que l’on pouvait légitimement espérer.

ss

Le reproche d’avoir été d’une concision trop grande ne peut pas être fait au Conseil d'Etat dans l’affaire Blanc. Dans cette espèce, à l’inverse de la précédente, il semble que le Conseil d'Etat ait voulu rendre un arrêt général sur toutes les initiatives s’inspirant d’un souci d'hygiène, que pouvait avoir l’autorité municipale.

Le même arrêt en effet vise la création par la Ville de Valence d’une piscine, de bains-douches, d’un lavoir et d’une buanderie mécanique. Il permet de dégager les. règles dont le Conseil semble avoir donné signe qu’il ne se départirait pas à l’avenir.

Le recours formé par le sieur Blanc tendait à faire déclarer que le Conseil Municipal de Valence était sorti de ses attributions légales en décidant, par la délibération attaquée, la création et l’exploitation par voie de concession, de piscine, de bains-douches, d’un lavoir et d’une buanderie mécanique. ;

En ce qui concerne les piscines et les bains-douches, le Conseil d'Etat a admis la régularité de la décision attaquée. Il a considéré que la création de ces établissements peut se justifier tant par des raisons tirées de l'intérêt de l’hygiène publique, que par l’insuffisance de l'initiative privée. Nous aurons ultérieurement à retracer l’exégèse juridique des deux critères admis par le Conseil d'Etat. |

1. Conseil d'Etat, 19 mai 1933, Blanc, S., 33-3-81, avec note M. Alibert.

Ce qu’il convient de retenir, pour l'instant c’est que la Haute Assemblée paraît résolument décidée à accueillir les établissements de bains-douches municipaux, dès l'instant que ces bains-douches et que les entreprises analogues qui peuvent être instituées par les Communes présentent, en fait, une utilité indiscutable pour les habitants.

Le Conseil d'Etat a adopté la même attitude dans son arrêt du 19 mai 1933 à l’égard de l'installation d’un lavoir municipal. Ce lavoir devant constituer une amélioration du fonctionnement du service public de l’hygiène, son utilité lui paraît certaine, et la décision municipale qui avait provoqué son établissement fut déclarée conforme aux attributions légales du Conseil Municipal. Mais, en ce qui concerne la buanderie municipale, le Conseil d'Etat prend une attitude différente : l’instruction du dossier lui avait permis de se rendre compte que la création de cette buanderie avait pour but d’assurer des ressources nouvelles à la Commune et de compenser grâce à ces ressources, le déficit probable devant résulter de l’exploitation de bains-douches, de la piscine et du lavoir. Aussi le Conseil estime-t-il que la buanderie mécenique ne répond pas à un intérêt public ou à un intérêt d'hygiène suffisant à légitimer l’initiative municipale.

On pourrait être tenté d’observer, qu’en statuant ainsi, le Conseil d'Etat se trouve en contradiction avec lui-même. Lorsqu'il s’était agi de se prononcer sur la légalité des décrets de 1926, la jurisprudence avait admis cette légalité en considérant que les décrets de 1926 répondaient bien à l’esprit de la loi du 3 août 1926 permettant la réalisation d’économies par le meilleur aménagement ou la transformation de la Commune. Il est

plaisant de constater que, sept ans après la promulgation de ces décrets et trois ans seulement après les arrêts du Conseil d'Etat qui avaient précisé ce but d’économies, la Haute Assemblée annule la partie d’une délibération municipale ayant pour but de permettre à la Commune la création de ressources nouvelles. Il est non moins curieux de voir affirmer que des entreprises communales, en l’espèce des piscines, des bains-douches, un lavoir devant aggraver les charges du budget, seront maintenues alors au contraire, que la seule entreprise permettant de réaliser des bénéfices, la buanderie mécanique est supprimée. ,

Ces observations aboutissent à un résultat qui, à première vue, ne manquera pas de paraître déconcertant : la logique juridique, développée par la Haute Juridiction administrative dans son arrêt, se trouve nettement opposée à l’intérêt bien compris de la Commune sinon à celui de ses habitants.

« Considérant, dit l’arrêt, qu’il résulte de l’instruction « que la création de ladite buanderie, qui a pour but « essentiel de compenser le déficit probable de la gestion « des installations précitées, et spécialement des piscines, « n’est pas fondée sur un intérêt public local de nature à « la justifier ; que par suite, la délibération attaquée est « entachée d’illégalité en tant qu’elle a prévu l’orga- « nisation et la concession d’une buanderie mécanique « dont la destination n’est pas limitée au seul service des « piscines et bains-douches ». Cet avis du Conseil d'Etat ne saurait rallier l’opinion de la doctrine utile, bien certaine que l'intérêt public local ne s'oppose pas du moins nécessairement, à ce que les dépenses nécessitées par l'installation de bains-douches et de piscines soient

couvertes par un établissement annexe de nature à procurer des recettes.

L'intérêt public local est évidemment un intérêt d’économie autant qu’un intérêt d'hygiène et cette considération essentielle mérite de ne pas être perdue de vue. Il est vrai que dans la dernière partie de son arrêt, le Conseil d'Etat semble faire une réserve qui permet d’envisager des perspectives nouvelles.

Les termes qu’il emploie laissent supposer que si l’organisation et la concession d’une buanderie avait été limitée au seul service des piscines et bains-douches la solution aurait été différente. Là encore cette distinction opérée par le Conseil d'Etat ne nous paraît pas être entièrement satisfaisante.

Une buanderie qui ne servirait uniquement qu’aux piscines et aux bains-douches aurait un emploi forcément limité. Ouverte au contraire au public, et permettant de blanchir à peu de frais le linge des habitants de la Commune, elle offrirait le double avantage, de faciliter aux usagers les opérations de blanchissage et de fournir à la Commune des ressources compensatrices.

L’intérêt local se trouverait dès lors en jeu, contrairement à l’avis du Conseil d'Etat. |

Il est vraisemblable cependant que la Haute Assemblée s’est montrée surtout alarmée du but assigné à la création de la buanderie mécanique. La délibération du Conseil Municipal visant cette création, avait eu le tort d’indiquer trop nettement que le seul but de son installation était de procurer à la Commune un bénéfice purement commercial. La Haute Assemblée ne pouvait admettre cette façon d’envisager la création d’une entreprise municipale ; c’eut été en effet reconnaître l’aptitude:

de la Commune à faire le commerce pour le commerce. Le Conseil d'Etat se serait engagé dans une voie qui pouvait l’entraîner fort loin.

Si au contraire la délibération attaquée avait pris soin d’indiquer que la création de la buanderie mécanique correspondait à un intérêt public local qui pouvait même se justifier par le complément du service de la piscine et des bains-douches, il est permis de supposer que le Conseil d'Etat eut validé cette partie de la délibération comme il l’a fait pour le reste.

Les principes en effet eussent été respectés ; la Commune n’aurait pas fait le commerce pour en retirer des bénéfices, comme un simple particulier ; mais elle aurait satisfait aux exigences de l’intérêt public, en permettant le fonctionnement de services d'hygiène sans pour cela imposer aux contribuables des charges nouvelles.