Conseil d'Etat, op. cit., S. 1933-3-82. Colonne

Le recours formé par la Société Planche soumettait à l’appréciation du Conseil d’État la validité des décisions qui avaient autorisé la Régie départementale des chemins de fer à faire l’acquisition d’autobus, en vue d’aboutir à une exploitation lucrative.

Ces délibérations sont illégales, disait le recours parce -qu’à moins de circonstances exceptionnelles, le principe de la liberté du commerce et de l’industrie s’oppose à ce qu’une personne publique territoriale, organise une Régie d’autobus.

Le souci de remédier au déficit d’un réseau ferré pré-

existant, ajoutait-il, ne peut être invoqué comme une justification suffisante par le Département, car si ce Département a institué une Régie de chemins de fer d'intérêt local c’est bien pour exploiter des trains à vapeur.et non des véhicules automobiles dont l’usage ne rentre pas dans le rôle assigné à une Régie de voie ferrée.

. Loin d’admettre ce raisonnement, le Conseil d’Etat se livra pour rejeter le recours des sieurs Planche à un examen minutieux des intérêts locaux. Il pose tout d’abord en principe que la Régie des voies ferrées du Département, n’était plus, au moyen des seuls convois sur rail, en mesure de satisfaire les besoins du publicen matière de transports en commun.

C’est dans ce but qu’aux yeux du Conseil d'Etat, le Conseil Général du Rhône avait autorisé la Régie départementale des voies ferrées, en vue d’un meilleur aménagement de ce service public, à remplacer une; partie des trains par des automobiles dont l'itinéraire suivait la voie ferrée départementale ;jpour se prolonger au delà de Villefranche jusqu’à Lyon.

. Cette première partieï de l'arrêt dégage donc dès l’abord une notion double destinée à servir! de substatum à la décision du Conseil d'Etat ; cette double notion vise d’une part les besoins du public, et de l’autre le meilleur aménagement du service public intéressé en vue de satisfaire ces besoins.

Fidèle à ses principes individualistes, le Conseil d'Etat se préoccupe également de l’atteinte éventuelle qui pourrait être portée aux droits des particuliers, et de la concurrence apportée par la Régie au commerce privé mais sa réponse est négative. Il considère que la substitution envisagée ne porte aucune atteinte aux droits des particuliers d’exploiter des lignes sur le même parcours.

Le Conseil Général n’a agi que pour la sauvegarde de l’intérêt public, et s’il a prolongé le trafic de la Régie départementale jusqu’au chef-lieu c’est uniquement pour procurer au service en cause son complément nécessaire.

Si subtile que paraisse cette déduction, elle revêt une force considérable si l’on songe aux possibilités qu’elle ouvre dans l’avenir. |

L'arrêt rendu sur le recours des sieurs Planche, constitue bien en effet un arrêt de principe puisqu'il dégage les notions sur lesquelles nous aurons à revenir, qui, en réalité prolongent l’étendue d’application d’une décision rendue en matière de transports à toutes les hypothèses où, par définition, se manifesteront les mêmes circonstances.

Les notions dégagées par le Conseil d'Etat sont triples ; c’est d’abord, la nécessité de satisfaire les besoins du public ; c’est ensuite celle de donner à un service public le complément qu'il exige et c’est enfin l’idée qu’il n’y

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a pas d’atteinte au droit des particuliers, dès l’instant que ceux-ci demeurent libres de concurrencer l’entreprise municipale attaquée.

En fait cependant, sans se prononcer encore sur la valeur des notions ainsi admises, il faut reconnaître que l’arrêt rendu par la Haute Assemblée, à propos du recours. des sieurs Planche marque une extension certaine des pouvoirs reconnus aux Collectivités pour l’exploitation de leurs Régies.

Que trouve-t-on, en effet dans cet arrêt, sinon la possibilité offerte à ce genre d’entreprise de s’organiser avec des méthodes entièrement commerciales, d’aménager leurs services en vue de résister triomphalement à la concurrence d'entreprises privées dirigées selon les. méthodes les plus modernes ?

C’est là, incontestablement, la marque d’un esprit nouveau. Sans doute les apparences sont-elles sauves. La Haute Assemblée prend le soin d’affirmer certains. principes, tel que celui de l’interdiction pour les Communes de se livrer à des opérations commerciales ou industrielles, mais les exceptions apportées à la règle finissent par diminuer considérablement la portée du principe.

Le Conseil d'Etat n’a fait d’ailleurs, dans l’arrêt Planche, que suivre les indications fournies par son Commissaire du Gouvernement, M. Rivet. Celui-ci avait nettement posé le problème ; il l’avait divisé en quatre interrogations précisesi. Les réponses fournies par

1. S., 1933-3e partie p. 82, colonne 2. Ces interrogations sont les sui- .

vantes :

1° Tout d’abord dans quelle mesure peut-il être dérogé à la règle de:

M. Rivet à ces questions permettent une mise au point de l’état de la législation et de la jurisprudence.

Les conclusions du Commissaire du Gouvernement établissaient que les personnes publiques pouvaient normalement intervenir, quand il s’agissait de transports en commun à l’intérieur des agglomérations, parce que des raisons de police s’opposaient alors à la multiplication des entreprises et aussi quand il s’agit de transports par voie ferrée, parce que l’occupation privative que ceux-ci font obligatoirement du domaine public exclut toute idée de concurrence.

La doctrine classique étant ainsi rappelée, M. Rivet admet cependant qu’une intervention de personnes morales de droit public et notamment de la Commune, peut se justifier en matière de transport lorsqu'on se trouve en présence d’une concurrence ou d’une défaillance manifeste de l'initiative privée.

En ce qui concerne le second point examiné par le Commissaire du Gouvernement à savoir : par quoi justifier légalement l’existence de ces Régies départementales de transports automobiles ?, aucun texte ne permet de résoudre très nettement la question ; M. Rivet s’en rapporte en l’espèce à l’art. 46 de la loi de 1871 qui confère divers pouvoirs aux Conseils Généraux, pouvoirs parmi lesquels il est possible de faire figurer celui de la liberté du commerce et de l’industrie en matière de transports réguliers en commun ?

20 En second lieu, s’il est vrai que les établissements publics et notamment le Département peuvent organiser les services de transports automobiles, peuvent-ils en assurer l’exploitation en Régie ?

3° Dans l’affirmative, la Régie nouvelle de transports automobiles qu’un Département décide de créer, peut-elle être confiée à une Régie de voie ferrée d’intérêt local déjà existante ?

40 Si la chose est possible, ne le sera-t-elle que sous certaines réserves à la condition, en particulier, que le parcours des autobus corresponde

exactement au tracé fixé autrefois par les actes constitutifs du chemin de fer ?

créer une Régie. S'il s'était agi d’une Commune on n’aurait pas manqué d’invoquer l’art. 61 de la loi municipale. Au surplus, on peut observer que l’art. 2de la loi du 21 août 1923 qui paraît faire allusion à un service ‘régulier de transports automobiles exploité en Régie, implique aussi nécessairement la possibilité de créer ces Régies dont il consacre en même temps la légalité.

Il ne suffisait point cependant d’établir la légalité des Régies des services automobiles, légalité qui semble dès à présent reposer sur deux éléments : d’une part, les circonstances de fait, d’autre part, les deux textes de lois, à vrai dire assez peu explicites, que nous venons de mentionner. Il fallait également se préoccuper de la personnalité de l’exploitant. Le Département devait-il organiser une entreprise autonome pour l’exploitation d’un service automobile destiné à parfaire le fonctionnement du chemin de fer départemental ? Au contraire, était-il possible de confier l’exploitation de cette Régie à une Régie de chemins de fer d’intérêt local déjà existante ?

La principale objection formulée par les adversaires de l’unité d’exploitation, réside dans le fait que la Régie des chemins de fer, était, d’après les conditions mêmes de sa création, astreinte à un but unique : celui d’assurer l'exploitation des voies ferrées de son réseau.

Cette considération cependant, n’a parue déterminante ni au Commissaire du Gouvernement, ni au Conseil d'Etat. Aucun argument valable ne pouvait en effet s'opposer à l’unité d’exploitation. Les chemins de fer étant gérés en Régie, et par ailleurs la ligne nouvelle d’autobus devant l'être également, il paraissait même de l'intérêt d’une bonne administration de joindre les

services et d'assurer ainsi une meilleure cohésion dans leur fonctionnement et une meilleure économie dans leur gestion.

La réponse à cette dernière question ne manquait pas cependant d’en faire surgir une nouvelle. Les lignes d'autobus ainsi créées et exploitées par la Régie des chemins de fer devaient-elles suivre exactement le parcours établi lors de la création du réseau des voies ferrées ? C’est qu’en effet, la question de déplacement de l’assiette du parcours prévue pour un service de transports, avait donné lieu déjà à une jurisprudence qui s'était préoccupée des intérêts légitimes des particuliers se prétendant lésés par les conditions de parcours nouvelles f.

Le Commissaire du Gouvernement se déclare nettement hostile à l’idée de restreindre l’exploitation d’un service départemental, en raison d’intérêts privés qui ne faisaient que subir le jeu normal de la concurrence et qui d’ailleurs, ne souffraient d’aucune restriction dans l’organisation de leur exploitation future.

L'idée dominante, aux yeux du Commissaire du Gouvernement, était la suivante : « L'organisation de services « réguliers de transports en commun dans un Départe- « ment dépend normalement du Département lui- « même, seul capable de dresser un plan d’ensemble « rationnel, inspiré par l'intérêt public ».

t. La question des modifications de parcours s’est posée notamment au sujet d’un recours de la Chambre syndicale des loueurs propriétaires d’auto-cars (arrêt du Conseil d'Etat du 26 juin 1931, S., 1932-3-68) ; il s’agissait dans cette espèce du dommage qui aurait été causé au commerce libre par les avantages particuliers accordés à la Société des transports en commun de la région parisienne pour les services dits spéciaux que cette société organisait à son gré, en vue d’excursions ou les jours de courses.

Cet arrêt a permis de dégager la notion de légalité de ces extensions si leur destination et les conditions de leur fonctionnement les faisaient. apparaître comme « un complément utile du service concédé ».

Cette raison déterminante l’a finalement emporté ainsi qu’on l’a vu. En vain a-t-on essayé de prétendre que l’adjonction de la ligne d’autobus avait pour but d'améliorer une exploitation déficitaire, et que cette considération à elle seule devait entraîner l’annulation de la délibération ; en vain a-t-on dit que le prolongement de la ligne doit faire double emploi avec le réseau du P.L.M., en vain a-t-on prétendu que la Régie bénéficierait sur ses concurrents, par suite du secours de la voie ferrée, d’un privilège inadmissible en regard des entreprises libres.

Le Conseil d'Etat, il est vrai, devant qui ces objections ont été présentées et développées semble, par son arrêt, les avoir éludées plutôt que réfutées1, mais la doctrine serait mal venue de diminuer le mérite d’une décision qui peut, à certains points de vue, sembler contraire au principe classique, mais qui a le rare avantage de se préoccuper de l’évolution économique et industrielle et des besoins nouveaux du public. |

En définitive, l’arrêt Planche en apportant d’importantes précisions relativement aux Régies concernant les transports, a été l’occasion pour le Conseil d'Etat de préciser des principes nouveaux qui dépassent les limites du cas particulier envisagé et qui marquent une orientation nouvelle de la jurisprudence en matière de Régies.

1. L’argument tiré de la concurrence redoutable faite à l'initiative privée, par un service public fortement organisé et ayant le secours d’avantages particuliers, a fait l’objet d’une jurisprudence aujourd’hui établie du Conseil d'Etat. Cf. entre autres, un arrêt du 13 janvier 1933 Mironneau, S., 1933-3-41. Le principe admis est que, dans le domaine des transports, l’initiative privée n’est pas entièrement libre et doit s’attendre à des sacrifices et à des conditions d’exploitation sévèrement organisées d’une part et plus sévèrement encore concurrencées d’autre part.