S 1 LES RÉGIES MUNICIPALES EN MATIÈRE DE MONOPOLE DE FAIT

Certaines entreprises, en raison même de l’activité qu’elles exigent et des moyens qu’elles nécessitent, impliquent, qu’on le veuille ou non, la collaboration indispensable de la collectivité publique.

Toutes les fois que l’entreprise aura par exemple à se servir du domaine public ou qu’elle aura besoin d’avoir recours à des moyens d’action que, seule, l’autorité publique peut lui concéder, il paraissait rationnel, sinon obligatoire, d’admettre la création de Régies municipales. C’est ainsi que, dans les entreprises de distribution d’eau, de gaz, d'énergie électrique, dans celles de nettoyage ou d’enlèvement des immondices, dans celles ayant pour objet l’organisation des transports en commun, la collaboration de la collectivité publique appa- | raît nécessaire du fait que chacune de ces entreprises se trouve dans l’obligation de se servir du domaine public communal, soit pour traverser ce domaine au moyen de canalisations, soit pour y faire stationner ses véhicules, soit même pour veiller au bon entretien des voies et chemins qui dépendent de ce patrimoine collectif.

En cette matière, ainsi que l’indique M. Félix:

« le principe de la liberté du commerce et de l’industrie « proclamé par la loi du 17 mars 1791,se heurte aux droits « domaniaux de la commune ou aux pouvoirs de police « de la municipalité. Bien que la loi n’eût pas prévu ex- « pressément la faculté pour les Communes d’exploiter

1. L'activité économique des Communes, t. I, régies municipales.

« elles-mêmes les entreprises de cette nature, il semble, « cependant, qu’il n’y avait aucune raison juridique pour « leur dénier cette faculté ».

En réalité, ce raisonnement se trouve renforcé du fait que les entreprises intéressées ne pouvaient, en aucun cas,se dispenser de l’accord de la Commune. Aussi, celle-ci était-elle tout naturellement amenée en raison même des intérêts qu’elle avait en jeu à étendre sa mainmise sur les entreprises faisant appel à sa collaboration, c’est-à-dire, à transformer ces entreprises en régies ou en concessions strictement contrôlées.

Les Communes ne pouvaient cependant pas agir avec une entière liberté ; un obstacle était mis parfois, même lorsque le service constituait un véritable monopole de fait, aux tendances communales de plus en plus portées à étendre le domaine des Régies municipales.

Cette restriction était apportée par la nécessité d’obtenir la permission de l’autorité supérieure, soit que la tutelle administrative s’exerçât sous la forme d’une approbation du Préfet, soit même qu'elle nécessitât l’intervention d’une déclaration d’utilité publique, soit enfin qu’elle entrainât, pour la Commune, l'obligation de créer des ressources nouvelles au moyen d’impositions inédites nouvellement instaurées. Aussi, l’autorité supérieure a-t-elle conservé jusqu’à la veille même des décrets de 1926, une sorte de contrôle très étendu sur les créations de Régies municipales nouvelles.

Elle usait de ce pouvoir de contrôle pour refuser son autorisation aux entreprises qui lui paraissaient excéder les pouvoirs de la Commune. Les motifs généralement fournis par le Préfet ou l’autorité supérieure pour justifier ce refus était que l’entreprise envisagée présentait

Tétreau 3

un caractère industriel ou commercial incompatible avec les fonctions de la Commune. C'était là, en réalité, une raison extérieure qui, la plupart du temps, servait à couvrir des raisons d’ordre pratique, économique ou social que le Préfet ne jugeait pas à propos d’énumérer de façon expresse.

Les tendances gouvernementales, en cette matière, se trouvaient assez nettement résumées dans un avis que M. Waldeck-Rousseau, Ministre de l’Intérieur adressait en 1903 au Préfet de la Seine ? : « D’après la juris- « prudence administrative, disait le Ministre de l’Inté- « rieur, les Communes ne devaient pas être autorisées « à exploiter directement des établissements industriels ;

de semblables exploitations sont, en effet, exposées aux « influences des circonstances économiques et à des « chances incertaines de succès ; elles exigent, par suite, « des qualités spéciales de vigilance et d’habileté com- « merciales que les municipalités peuvent ne pas réunir. « D'un autre côté, les agents municipaux chargés de la « gérance et de la direction, n’étant pas soumis aux res- « ponsabilités que la loi fait peser sur les administrateurs

des sociétés de commerce, les pertes en cas d’insuccès « retomberaient à la charge des villes ».

‘ Les motifs ainsi développés par le Ministre de l’Intérieur, ne constituent au surplus qu’une partie des raisons qui, dans la doctrine classique empéchaient l’extension des Régies municipales. Aussi, la jurisprudence du Conseil d'Etat, malgré la nécessité dans certains monopoles de fait d’autoriser les Régies municipales, se montrait-elle des plus réticentes et cette hostilité ou du

1. Bulletin municipal officiel de la Ville de Paris, n° du 27 février 1903, p. 869.

moins cette méfiance se retrouve dans un certain nombre d’avis du Conseil d'Etat. C’est ainsi, qu’à propos de la Régie du gaz de Tourcoing 1, de l'institution du Service municipal de vidanges à Lille 2, de la création du Funiculaire exploité en régie à Belleville 3%, le Conseil d'Etat se montrait hostile à toute autorisation de créer les Régies précitées.

Cette jurisprudence paraît d’ailleurs, à cet égard assez contradictoire, car, si dans les espèces qui précèdent, le Conseil s’est montré opposé à toute création de Régies, en revanche, il a généralement autorisé les régies de distribution d’eau et, dans certaines hypothèses, lorsque les Communes ne trouvaient pas de concessionnaires ou d’adjudicataires, les régies de gaz ou d'électricité.

La préoccupation dominante, en cette matière, semble avoir été d'éviter aux Communes les aléas et les charges

1. L'avis du Conseil du 7 juillet 1877 à propos de l’emprunt que la Ville de Tourcoing voulait émettre pour la création d’une régie municipale du gaz, résume tous les inconvénients que pourrait présenter une semblable régie et déconseille son institution ; cet avis est ainsi conçu : « Considérant que l’industrie du gaz soumise aux variations du marché, « tant pour l’achat des matières premières que pour la vente de ses sous- « produits est en outre exposée par son débit dans les centres industriels « aux influences des circonstances économiques, et qu’en exigeant, par « suite, des conditions de vigilance et d’habileté commerciales, elle « comporte des chances incertaines de succès ; que les risques des actes « de la commission qui serait chargée de gérer l’usine de Tourcoing ne « seraient couverts par aucune des responsabilités que la loi fait peser « sur les administrateurs des sociétés de commerce et qu’en cas d’insuccès « les pertes en retomberaient à la charge de la ville, que d’autre part, « et à supposer même une exploitation toujours fructueuse, les garanties « dont les règles administratives ont entouré les marchés et traités passés « avec les communes feraient défaut à une entreprise de cette nature, « dont les opérations quotidiennement renouvelées échapperaient for- « cément au contrôle de l’autorité supérieure ; qu’il serait à craindre que, « pour éviter les pertes ou pour avoir des gains, une ville transformée en « entrepreneur d'éclairage ne fut amenée à négliger les services auxquels « elle devrait pourvoir ou à exagérer le prix des abonnements, éventualité « d'autant plus fâcheuse que les conditions techniques de la canalisation « du gaz paraissent admettre difficilement la possibilité de la concurrence ».