Avis du Conseil d'Etat du 27 février

d’un commerce ou d’une industrie dans lesquels les prix de revient et les frais généraux seraient trop élevés. L'une des raisons qui a fait que les régies de distribution d’eau ont été rapidement autorisées, c’est que, précisément en cette matière, l’eau était un produit qui ne présentait pas pour les Communes une grosse dépense d’achat ; de même en matière de régies de gaz ou d’électricité, le Conseil d'Etat a été plus favorable à l’autorisation de ces régies lorsque l’exploitation projetée n’entraînait pas de grosses charges pour la Commune t.

Si l’on devaït dégager les principes de la jurisprudence du Conseil d'Etat en matière de Régies municipales lorsque ces régies avaient pour but d’exploiter un véritable monopole de fait, on aboutirait, à notre avis, aux constatations suivantes :

19 Le Conseil d'Etat se montrait, dans ses arrêts, résolument hostile aux tentatives industrielles ou commerciales des Communes ; il rappelle, à maintes reprises, la règle classique de l’incapacité des Communes, en matière de commerce ou d'industrie.

20 Cette incapacité se trouve renforcée du fait que non seulement le commerce et l’industrie n’entrent pas dans les fonctions habituelles des personnes publiques, mais qu’en outre l’exercice de l’activité industrielle ou commerciale est de nature à entraîner des charges financières qui grèveraient le budget des villes.

30 Dans certaines hypothèses, cependant où les nécessités de fait imposent la création d’une régie pour

1. Discours de M. Paul Strauss au Sénat, séance du 21 février 1905, Débats parlementaires, p.275, 1er col. Conseil d'Etat du 13 novembre 1897, commune de Navarrinx, Leb., p. 700 ; 6 avril 1900, commune de Saint- Léonard, Leb., p. 280 ; Conseil d'Etat, 19 mai 1882, commune d’Oyonnax, Leb., p. 507 ; Conseil d'Etat 8 mars 1895, commune de Sainte-Maxime, Leb., p. 228.

exploiter un monopole de fait n’ayant pas de titulaires satisfaisants, le Conseil d'Etat autorise la création d’entreprises communales à tendances industrielles ou commerciales.

49 Cette création demeure cependant strictement subordonnée à une considération que le Conseil d'Etat a toujours soin de mettre en lumière : les conditions particulièrement favorables dans lesquelles l’exploitatation de la régie ainsi créée pourra avoir lieu. Ces conditions favorables s’entendent dans le sens d’un minimum de charges, d’un maximum de sécurité financière et en toute hypothèse d’une modicité du prix de la matière première nécessaire au fonctionnement de la régie.

$ 2 RÉGIES MUNICIPALES FONCTIONNANT EN CONCURRENCE AVEC DES ENTREPRISES LIBRES

Toutes les Régies que nous avons envisagées dans les paragraphes précédents présentent un trait commun : elles ont toutes pour objet l’exploitation d’un service industriel ou commercial présentant le caractère d’un véritable monopole et peuvent être considérées de ce chef, comme étant presque de nécessité publique. Ce caractère de nécessité, ainsi que tous les autres caractères du monopole de fait font défaut dans les Régies municipales créées dans des branches du commerce et de l’industrie où les initiatives privées sont loin de faire défaut.

L'opposition de la jurisprudence fut plus marquée encore, en cette matière ; les entreprises qui, par leur nature même semblaient susceptibles de gestion privée

ont rencontré, en toute hypothèse, l'hostilité du Conseil d'Etat. Celui-ci estimait qu’il n’y avait pas lieu d’autoriser la concurrence des collectivités publiques dans des domaines où les initiatives privées suffisaient à satisfaire les besoins de la population.

Ce n’est uniquement que dans des hypothèses où des nécessités de fait impérieuses militaient en faveur de l'institution d’une Régie municipale que la Haute- Assemblée a consenti à faire quelques rares exceptions à la rigueur habituelle de sa doctrine.

Pour s’opposer à toute création de Régies municipales pans des domaines réservés habituellement au commerce et à l’industrie privée, le Conseil d'Etat s’est fondé dans ses arrêts sur deux principes essentiels

19 La théorie de la spécialité des établissements publics.

20 Le principe de la liberté du commerce et de l’industrie tel qu’il résulte de la loi du 17 mars 1791.

Le premier de ces principes faisait dire au Conseil d'Etat qu’il n’entrait pas dans le pouvoir d’un établissement public, tenu d’observer la règle administrative de la spécialité de ses fonctions, d'exercer un commerce ou une industrie.

Par ailleurs, la liberté du commerce et de l’industrie garantie à tous les particuliers faisait également que les collectivités n’étaient pas fondées à intervenir en cette matière sous forme de régies qui, à certains égards, auraient pu porter atteinte à l’étendue même de cette liberté.

Les communes n’ayant point une capacité illimitée, le Conseil d'Etat estimait qu’elles devaient comme les autres établissements publics se renfermer dans le cercle

des attributions qui leur étaient dévolues par la loiz..

Le Conseil d'Etat est d’ailleurs demeuré fidèle au principe de la spécialité des établissements publics et même après la guerre, dans un avis du 25 février 1919, la section de l’Intérieur reprenait l'exposé des motifs qui interdisaient aux communes d’exercer le commerce ou l’industrie, en raison du fait que leur activité en ce domaine déborderait du cadre des attributions qui leur étaient dévolues par la loi 2.

Ce principe affirmé à maintes reprises par le Conseil d'Etat en matière administrative a été adopté également par la section du contentieux de la même assemblée.

Un faisceau d’arrêts qui constitue un monument de jurisprudence soigneusement érigé par le Conseil d'Etat avant les décrets de 1926 à étendu à l’examen des recours soumis à la Haute-Assemblée, la doctrine de la spécialité que la section de l'Intérieur avait antérieurement rappelée dans ses avis à.

Parmi tous les arrêts que le Conseil d'Etat a rendus avant la promulgation des décrets de 1926-un arrêt du 6 mars 1914 (Syndicat de la boucherie de la ville de Châteauroux Leb., p. 308) contient une formule qui synthétise à merveille l’état d'esprit de la Haute-Assemblée à la veille de ces décrets.

1. Avis du Conseil d'Etat, section de l’Intérieur du 17 juillet 1894 ; Avis du Conseil d'Etat, 2 août 1894 ; Avis du 17 avril 1901, dans le même sens. Revue générale d'administration, 1902, 1, 400.

2. Voir avis du Conseil d'Etat section de l’Intérieur, de l’Instruction Publique et des Beaux-Arts en date du 25 février 1919.

3. Voir notamment, les arrêts des : 1er février 1901, Descroix, Leb., p. 105 ; 29 mars 1901, Casanova, Leb., p. 332 ; 27 juillet 1907, Espagnol, Leb., p. 727 ; 8 juillet 1909, Boureau, Leb., p. 673 ; 6 mars 1914, Syndicat de la boucherie de Châteauroux, Leb., p. 308 ; 11 juin 1926, Raynaud, Leb., p. 591. — Cf, également les conclusions du Commissaire du Gouver- Mmement dans cette espèce. Revue de droit public, 1926, p. 697 à 704. Conseil d'Etat, 27 juillet 1923, Revue de droit public, 1923, p. 560 avec les conclusions de M. le Commissaire du Gouvernement Mazerat.

Cet arrêt rendu à la suite d’un recours exercé par le Syndicat de la boucherie de la ville de Châteauroux contre la décision municipale qui avait autorisé une subvention accordée à une boucherie locale, s'exprime d’une façontrès nette au sujet du principe de la spécialité. Il le rappelle en ces termes : « Considérant, dit-il, qu’il « ne rentre pas dans les attributions du Conseil Munici- « pal d’allouer des subventions sur les fonds communaux « à une entreprise privée pour la favoriser dans la con- « currence qu'elle soutient contre les autres commer- « çants de la localité ». |

On voit dans le motif qui précède, se manifester une fois de plus la préoccupation constante du Conseil d'Etat d’assurer le respect du principe de la spécialité : dès l'instant que la fondation d’une Régie municipale semble sortir des attributions normales de la commune, le Conseil d'Etat estime que cette première raison doit l’inciter à accueillir avec réserve les initiatives prises par ladite commune.

Les arguments fournis à cet effet par le Conseil se trouvent d’ailleurs empreints aussi du souci de ne point fausser les règles de la libre concurrence. Cette considération a été l’un des arguments principaux retenus et mis en lumière par la section de l’Intérieur et rappelé ainsi que nous l’avons indiqué, dans une circulaire ministérielle de M. Valdeck-Rousseau, alors Ministre de l’Intérieur 1.

L'arrêt du Syndicat de la boucherie de Châteauroux, semble indiquer que le Conseil d'Etat statuant au contentieux indépendamment du principe de la spécialité, a cherché également à maintenir le principe de la liberté