Op. cit., S

d’une manière absolue, mais en se bornant à déclarer qu’en l'espèce, aucune circonstance particulière à la ville de Nevers ne justifiait la création d’un service municipal de ravitaillement. Le principe dont s’inspire, ainsi qu'il est facile de s’en apercevoir, l’arrêt de Nevers, constitue à vrai dire une sorte de transition entre la jurisprudence ancienne, antérieure aux décrets de 1926 et la jurisprudence ultérieure que nous examinerons plus loin ; il est cependant révélateur d’extension prochaine ; une incidente du considérant permettait en effet aux partisans de l’extension des Régies municipales de fonder quelque espoir sur l'attitude qu’adopterait la Haute Assemblée dans des espèces plus favorables.

La notion de circonstances particulières pouvant justifier l’installation d’un service de ravitaillement municipal devait en effet être reprise : elle devait recevoir une application éclatante en matière de boucheries municipales ; l’arrêt du 30 mai 1930 qui semblait dès lors, à première vue, consacrer une défaite des partisans de la régie, allait servir de base à tout un ensemble de décisions plus favorables.

L'arrêt du 30 mai dès lors, mérite bien, ainsi que nous l’avions indiqué, le titre d’arrêt de transition; ce qui d’ailleurs l’établit, ce sont les conclusions mêmes du Commissaire du Gouvernement, M. Josse, qui, après avoir rappelé la jurisprudence antérieure, indique le sens dans lequel une exception est possible1; les termes : « des

1. L'arrêt de la Chambre Syndicale de Nevers pour affirmer à nouveau l'interdiction faite aux Communes de se livrer aux opérations industrielles ou commerciales s’est reporté à la formule admise par une série imposante de décisions antérieures : Conseil d'Etat, 11 avril 1919. Dubot,. Leb., p. 371, 21 novembre 1923. Boudet, Leb., p. 757 ; 20 janvier 1921, Agents d’assurances de Belfort, S., 1921-3-33 note de M. Hauriou ; 11 juin 1926, Reynaud, S., 1927-3-77 ; 14 février 1913, Lapeyre, S., 1918-19-3-31 ;

« circonstances particulières peuvent justifier la création « d’un service communal » n'étaient pas d’ailleurs inédits au 30 mai 1930 lorsque la Haute-Assemblée a examiné le recours de la Chambre Syndicale de Nevers; elle avait déjà eu à les employer au lendemain des décrets de 1926 dans des espèces qui se rapportaient au domaine même de l’alimentation et du ravitaillement.

C’est ainsi que, dans les arrêts Burgeat et Connat telle avait condamné une entreprise de ravitaillement à Chaumont et une boucherie municipale à Auxerre, en raison du fait qu'aucune circonstance particulière ne légitimait leur création.

Le Conseil d'Etat, dans l’espèce relative à la ville de Nevers, s’était montré nettement hostile à la création de Régies municipales. « Considérant, avait-il dit, que « l'installation d’un service de ravitaillement destiné « à la vente directe au public constitue une entreprise « commerciale et qu'aucune circonstance particulière à « la ville de Nevers ne justifiait la création en 1923, et

« le maintien au cours des années suivantes d’un service

« municipal de cette nature dans ladite ville : que le sieur « Guin est dès lors fondé à soutenir qu’en refusant de « déclarer nulles de droit les délibérations par lesquelles

12 juillet 1927, Truchi Lebon, p. 779. Ces différents arrêts consacrent que l'incapacité des Communes en matière industrielle et commerciale admet cependant des exceptions s’il s’agit de donner satisfaction à des besoins essentiels de la collectivité que les initiatives privées ne se sont pas préoccupées de satisfaire ou en raison de circonstances exceptionnelles. Cette notion de circonstances exceptionnelles semble elle-même dans certains cas, s’être atténuée jusqu’à en devenir une circonstance spéciale particulière, voir notamment un arrêt du 28 mars 1924, Leb., p. 347, 17 juillet 1928. Burgeat, S., 1929-3-30 et 27 mars 1930 Connat. Suivant que des” circonstances particulières se rencontraient ou non, le Conseil d'Etat a accepté ou refusé de consacrer la création de régies municipales attaquées.

1. Conseil d'Etat, 13 juillet 1928, S., 1929-3-21 et 27 mars 1930, Rec. 1930, p. 349.

« la ville de Nevers a organisé ce service, le Préfet de la « Nièvre a excédé ses pouvoirs ».

On voit bien, par les termes employés dans l’arrêt de Nevers que le Conseil d'Etat continue à affirmer sa répugnance à admettre la création d'entreprises municipales toutes les fois que des circonstances particulières, où l'intérêt public, ne viennent pas légitimer cette création. En même temps qu’il déclarait nulles les délibérations ayant institué des organismes de vente directe au public, le Conseil d'Etat semblait cependant entrouvrir discrètement la porte aux créations régulières de Régies municipales ; les circonstances particulières en effet, qui ne se rencontraient pas à Nevers, pouvaient se retrouver -en d’autres lieux ; en pareil cas, la Haute Assemblée se serait trouvée liée par son affirmation même et obligée de valider les Régies municipales créées à la suite de circonstances particulières.

Sans doute conservait-elle la latitude de définir la circonstance particulière, et de décider, si, dans chaque espèce déterminée, cette circonstance était suffisante ou non. Mais il n'empêche que, sur le principe même, le «Conseil d'Etat ne se refusait pas à admettre une notion aux conséquences inéluctables.

Ces conséquences ne tardèrent pas à se manifester en jurisprudence. Quelques recours nouveaux amenérent le -Conseil à reconnaître la légalité des nouvelles entreprises municipales. La ville de Millau eut à cet égard une place toute particulière dans la jurisprudence du Conseil puisque, à son propos, la Haute Assemblée eut à préciser la délicate question de la création des boucheries muni- ‘cipales.

Il n’est pas inutile de rappeler les circonstances de fait :

dans le courant de l’année 1927, la municipalité de Millau eut à faire face aux plaintes des habitants de la ville qui protestèrent contre les prix excessifs pratiqués par les bouchers de la localité, et contre l’impossibilité où se trouvait la clientèle de contrôler le poids et la valeur des marchandises achetées.

Le 2 mars 1927, le Maire de Millau, prenait un arrêté par lequel il prescrivait l’affichage des prix de vente, et l’obligation pour les bouchers de la ville de délivrer à tout acheteur un bulletin mentionnant, indépendamment de la nature de la viande et de la désignation du morceau, le poids de celui-ci, ainsi que son prix rapproché du prix de base.

Cette réglementation parut intolérable aux bouchers qui, en signe de protestation, décidèrent de fermer purement et simplement leurs boutiques.

On se trouvait à la veille des fêtes de Pâques. Les bouchers de la ville de Millau pensèrent que l’opinion publique, anxieuse de ne pouvoir compter sur les menus traditionnels des fêtes pascales, ferait pression sur le Maire pour que celui-ci retire purement et simplement son arrêt. Mais le Maire, fit preuve d’énergie et d'initiative, et le 15 avril, la ville de Millau ouvrait une boucherie municipale.

Cette boucherie était donc bien créée sous l’empire d’une nécessité impérieuse de fait. Son fonctionnement parut donner satisfaction. Le 20 mai, le Conseil Municipal constatait que la boucherie fonctionnait normalement, qu’elle permettait un abaissement sérieux des prix de vente, qu’elle n’entraînait aucune charge budégtaire et laissait même un léger bénéfice ; aussi, décida-t-il de faire, de l’entreprise provisoire qu’il avait imaginée, une entreprise permanente.

Le Syndicat des bouchers n’exerça nul recours contre cette décision du 20 mai 1927, mais plus de deux ans après, en 1929, le Syndicat s’étant ressaisi, pensa introduire un recours par l’organe de son Président, le sieur Lavabre. Il saisit le Conseil Municipal de Millau d’une demande tendant à la suppression des boucheries municipales.

Une délibération du 24 mai 1929 rejeta cette demande, le 13 août, le Préfet se refusa à prononcer la nullité de cette délibération, et dans les premiers jours d’octobre 1929, un recours était introduit devant le Conseil d'Etat.

Il est à remarquer que, dans le cas de la boucherie de Millau, la situation de fait présente de notables différences avec celles qui ont été relevées par les arrêts de Nevers. Alors qu'à Nevers, nulle nécessité de- fait, du moins le Conseil d'Etat l’affirme, pas plus à l’origine de la création de l’organisme de vente, c’est-à-dire en 1923, qu'ultérieurement, ne venait justifier cette institution, au contraire, dans l’affaire de la boucherie de Millau, il est incontestable que la création de la boucherie municipale a été motivée par l’attitude même du commerce local. Il y eut, sans contredit possible en avril 1927, une circonstance particulière d’une gravité certaine, qui obligea le Maire de Millau à prendre les mesures appropriées pour assurer à ses concitoyens la satisfaction de besoins légitimes.

Mais, le recours exercé sous le nom du sieur Lavabre par le Syndicat des bouchers de Millau répondait à cette objection par une argumentation assez subtile : les circonstances, disait-il, qui, au début, avaient pu justifier jusqu’à un certain point, la création d’une boucherie

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municipale, se trouvent à l’heure actuelle complètement oubliées. Plus de deux ans se sont écoulés ; le commerce local a repris son fonctionnement ; les circonstances particulières exigées par le Conseil d'Etat pour autoriser la création de Régies municipales ne sont plus en cause. Quelles que soient les preuves que l’on puisse apporter de la régularité du fonctionnement de la boucherie municipale, quel que soit le bénéfice que puissent en tirer les habitants, quel que soit également le peu de préjudice porté au commerce libre vis-à-vis duquel la boucherie municipale joue davantage le rôle d’un organisme régulateur que celui d’un monopole, il faut néanmoins que cette boucherie soit supprimée, car son existence est contraire au principe même de l'interdiction faite aux Communes d’exercer un commerce ou une industrie. |

M. Rivet Commissaire du Gouvernement, dans des conclusions remarquables, précisa toute la portée du problème soumis au Conseil d’Etatt. Il indiqua que le recours exercé par le sieur Lavabre aurait pu prendre deux formes distinctes : il aurait pu adopter la procédure des art. 65 et 67 de la loi de 1884, et s’en prendre à la délibération qui a donné autrefois à la Régie son caractère permanent ; il aurait pu aussi prendre la forme d’un recours contre l’arrêté préfectoral qui a refusé de déclarer nulle de droit une nouvelle délibération du Conseil Municipal, décidant de maintenir l'institution malgré les demandes de suppression formulées par les bouchers de Millau. Mais, quel que soit le recours exercé: et quelle que soit l’époque à laquelle il faille se placer pour apprécier la régularité de la création de la bouche-