S., 1933-3- p. 86 et suiv

rie municipale, cette création paraît également justifiée.

Si en effet, on.se place en 1927, époque où la boucherie municipale était créée, il est certain qu’il y eut à ce moment à Millau un véritable intérêt public à protéger les habitants contre les tentatives de pression du commerce local des boucheries.

Si l’on se place ensuite à une époque plus récente qui est celle du recours, il ne semble pas qu’en 1929, les raisons qui justifiaient la création d’une Régie municipale: aient disparues. La boucherie municipale de Millau, ne . continue-t-elle pas à fonctionner normalement ? n’a-telle pas un rôle utile en tant que régulateur des prix ? ne répond-elle pas encore à l'intérêt public ? Cet intérêt public ne se borne pas, selon M. Rivet, à examiner simplement la situation de fait lors de la création de la Régie intéressée ; l’intérêt public demeure, du fait même que la Régie répondait bien au moment de sa création à des préoccupations destinées à le satisfaire : maïs par suite, le maintien de la Régie répond à un souci différent d'intérêt public.

En effet, supprimer une Régie municipale dont la création est justifiée, et dont le fonctionnement a donné toute satisfaction, serait exposer les finances de la collectivité aux aléas d’une liquidation prématurée. Or, si l'intérêt financier de la Commune ne peut être considéré comme un intérêt public suffisant pour justifier la création d’une Régie, il n’en est pas de même en ce qui concerne son maintien.

La recherche du lucre ne saurait autoriser à elle seule une exception au principe de l'incapacité des Communes en matière industrielle et commerciale; mais autre chose est la recherche du lucre, autre chose est le souci

d'éviter un déséquilibre dans les finances communales lorsque ce déséquilibre doit résulter de la suppression d’une Régie dont le fonctionnement s’est avéré particulièrement utile et conforme aux besoins de la collectivité.

Par ailleurs, il semble même que le maintien d’une Régie municipale dans l’hypothèse où la création de cette Régie répond à une circonstance exceptionnelle soit également conforme à l'intérêt public proprement dit. Rien ne permet de dire en effet que les circonstances exceptionnelles qui ont nécessité la création de la Régie ne viendraient pas à se reproduire, si cette Régie était ‘supprimée.

Dans le cas particulier de la ville de Millau, le Syndicat local de la boucherie a fait preuve de beaucoup plus de modération après la fondation de cette dernière. Sa suppression seule serait de nature peut-être à permettre le retour aux anciens errements, aussi le Conseil d'Etat, par son arrêt du 23 juin 1933: décida-t-il de rejeter le recours du sieur Lavabre et de tout autre.

La décision au surplus est des plus succintes, et ses motifs déclarent simplement qu’il « résulte de l’instruc- « tion que la boucherie municipale a été créée à Millau « par délibération du Conseil Municipal en date des « 20 mai et 14 juin 1927, pour un motif d'intérêt public, «en raison tant de la résistance opposée par les bouchers « à l’exercice par le Maire des pouvoirs spéciaux qui lui « appartenaient en ce qui concerne le débit de la viande, « que de la fermeture des étals qui s’en est suivie ».

L’arrêt ajoute que c’est également pour un motif d'intérêt public que, par sa délibération du 24 mai 1929

1. S., 33-3-88 avec les conclusions de M. Rivet et une note de M. Alibert.

la ville s’est refusée à opérer la suppression de ce service légitimé dans son institution.

On eut aimé trouver dans l’arrêt du Conseil d'Etat des précisions plus complêtes sur l'intérêt public qui jJustifiait, au moment du recours, le maintien de la Régie municipale de Millau. Le Conseil d'Etat aurait pu, en effet, profiter de cette circonstance pour préciser les différences pouvant exister entre deux intérêts publics qui nous paraissent, quant à nous, distincts, et que l’on pourrait appeler « l’intérêt public de création » et « l’intérêt public de maintien » d’une Régie.

Alors que le premier présente un côté positif, et a pour but de remédier à des inconvénients qui se sont déjà manifestés, le second au contraire, présente un côté plutôt négatif, et se propose de prévenir le retour de ces inconvénients. L’un corrige, l’autre évite ; le premier est fait d’action, le second est fait d’attente ; le premier doit être exempt de toute idée de lucre et de toute préoccupation financière, il n’est pas interdit au second de s’en inspirer. La satisfaction du premier ne doit pas permettre la recherche de bénéfice. L'examen du second autorise que l’on cherche à éviter des pertes.

Il n’eut pas été inutile cependant que les deux aspects de cet intérêt public dont on rencontre les manifestations à chaque pas, en matière de Régie municipale, eussent été plus indiqués par la Haute Assemblée. Sans doute songera-t-elle à préciser cette notion dans une décision prochaine.

L'arrêt Lavabre ne marque pas d’ailleurs le dernier stade de la jurisprudence de la Haute Assemblée en matière de boucherie municipale et de Régie relative au ravitaillement et à l’alimentation des villes. Une espèce

Tétreau 18

récente a donné lieu à un arrêt du 24 novembre 1933, (arrêt Zénard)1 qui déclare expressément que le maintien d’une boucherie municipale pouvait être légitimé par la préoccupation d’obtenir une régularisation du prix de la viande. Le Conseil d'Etat semble bien ainsi s'engager dans la voie d’une définition de ce que nous avons appelé «l'intérêt public de maintien d’une Régie ».

Il s’agissait en l’espèce d’une Régie établie à Reims durant la guerre, à l’effet de pourvoir à la fourniture en viande de la population durant la fermeture des boucheries privées.

La légitimité de cette création ne faisait aucun doute. En effet, la fermeture des boucheries privées constituait une de ces circonstances exceptionnelles qui autorisait, au premier chef, la création d’une entreprise municipale.

La boucherie de la ville avait cependant continué à fonctionner après guerre ; tant que les boucheries privées n'avaient pas repris leur vente normale, on pouvait encore considérer que l’entreprise municipale répondait toujours à l'intérêt public.

On se trouvait en effet pendant l’époque de reconstruction dans un état de transition qui autorisait les initiatives de la ville. Mais, cette période elle-même ne tarda pas à prendre fin, et bientôt il y eut à Reims suffisamment de boucheries privées pour subvenir aux besoins de toute la population. C’est alors que se posa le problème de savoir si le maintien des boucheries municipales était conforme à la légalité.

Le commerce privé estimait en effet qu’il n’était pas possible à la ville de Reims de maintenir définitivement

1. Vie communale et départementale, 23 février 1934, p. 97 et 26 mai 1934 p. 229 avec une étude de M. le Professeur Achille Mestre.

sa Régie. L'arrêt Zénard qui trancha le débat, constitue à n’en pas douter une innovation de jurisprudence dans la voie d’une extension de l’aptitude industrielle et commerciale des Communes.

La Régie municipale de la ville de Reims débite aux particuliers de la viande ordinaire et aussi de la viande frigorifiée. Sur ce dernier point, le maintien de la Régie semblait ne faire l’objet d'aucune difficulté, le commerce privé à Reims ne débite pas en effet de viande frigorifiée. Or, il est incontestable que la vente de cette denrée présente un intérêt certain pour les parties les moins aisées de la population.

En ce qui concerne au contraire la viande ordinaire, celle-ci était très normalement offerte à la population par le commerce privé.

Dès lors, il semblaït que les circonstances exceptionnelles ayant disparu, aucune raison ne militait plus en faveur de ce maintien de la Régie municipale en un temps et en un lieu où la vie économique était redevenue normale.

Tel était le problème 1 et cependant, malgré ce raisonnement qui paraissait entièrement conforme à la doctrine du Conseil d'Etat et qui aurait dû aboutir à la fermeture de la boucherie municipale, le maintien de cette dernière fut décidé par l’arrêt du 24 novembre 1933.

La Haute Assemblée admit en effet une des raisons que la ville de Reims invoquait en faveur de sa boucherie. Le fonctionnement de la boucherie municipale n’a pas eu pour effet de réduire le nombre des boucheries privées

1. Cf. L’étude de M. Mestre dans Vie communale et départementale, mai 1934, n° 126, p. 229. L’éminent commentateur de l’arrêt Zénard a remarquablement posé le problème et toute la portée de la formule nouvelle employée par le Conseil d'Etat.

qui, au contraire, est allé en augmentant, déclarait la ville. Le service municipal ne s’est donc pas substitué aux boucheries privées. Tout en assurant au détail la fourniture des viandes frigorifiées que les boucheries privées ne vendaient pas, il a simplement permis, en ce qui concerne la viande fraîche, une meilleure adaptation des cours de détail aux conditions économiques, et par suite, la réglementation des prix d’une denrée de première nécessité.

Le maintien de la boucherie municipale se justifiait ainsi par un intérêt local, et ne constituait pas dès lors un excès de pouvoirs.

Ce point de vue entièrement adopté par l’arrêt du Conseil d'Etat, marque un progrès certain sur la doctrine qui avait été à peine esquissée dans l’arrêt Lavabre ; l'intérêt public peut être donc, non pas seulement un intérêt positif, mais également une sorte d'intérêt préventif.

Le maintien d’une Régie municipale, alors même que. cette Régie n'apporte aux habitants de la Commune aucun avantage immédiat et particulier, est conforme néanmoins à l’intérêt public, s’il a pour effet d'empêcher la survenance d’inconvénients qu’entraînerait sa disparition.

Cependant, comme le fait très justement observer M. Mestre ! le véritable intérêt de l’arrêt est ailleurs : «il « réside dans une référence expresse aux considérations « d’ordre économique en vue de justifier juridiquement « le maintien de la Régie ».

Le Conseil d'Etat n’était jamais allé jusqu’à admettre que des considérations économiques, telles que le con-

1AOp'ECL, NP 230:

trôle des prix puissent justifier la création et le maintien d’une Régie municipale. Bien au contraire, c’est au nom de la liberté du commerce que la jurisprudence ancienne condamnait les initiatives communales.

L'arrêt Lavabre qui avait marqué avant l’arrêt Zénard l'extension la plus grande de la capacité industrielle et commerciale des Communes s’inspirait encore d’un motif d'intérêt public : celui de ne pas compromettre les finances municipales par la création d’un déficit dû à la suppression de la boucherie de Millau dont les frais n'étaient pas encore amortis.

L'arrêt Zénard, en mêlant l’économique à l’administratif, paraît bien s’être montré favorable aux tendances de plus en plus municipalistes de certaines Communes. Le socialisme des villes paraît ainsi en voie d’extension, et la vieille incapacité industrielle et commerciale des Communes se résorbe de plus en plus devant le nombre croissant des exceptions apportées à la règle.

Ce municipalisme dont les manifestations les plus sûres sont une mainmise de plus en plus grande des organismes communaux sur les domaines réservés de la production et de la consommation, n’est pas cependant sans présenter des avantages certains ; on en est encore en effet, même en adoptant les thèses les plus audacieuses des municipalistes, à la période de la libre concurrence entre les entreprises municipales et celles du commerce ou de l’industrie privée. À Millau aussi bien qu’à Reims, les boucheries du commerce libre continuent à exister concurremment avec celles des villes. Peut-être même, si l’on considère les faits, n’y a-t-il pas pour les municipalistes dans les arrêts Lavabre et Zénard, le signe d’un succès aussi grand que celui qu'ils désireraient. La Commune

est sans doute plus largement habilitée à faire le commerce, mais il n’y aurait de succès véritable pour le municipalisme, que si la Commune était la seule à exercer le commerce dans la branche où elle a fondé une Régie municipale. Or, il n’en est rien. Bien au contraire, il résulte des arrêts mêmes qui ont été analysés que si telle était la situation l’entreprise municipale serait certainement condamnée et la victoire des municipalistes est surtout une victoire à la Pyrrhus.