Cf. note M. Alibert, sous arrêt Planche, S

de fait à la création ou au maintien de l’entreprise industrielle ou commerciale attaquée, le Conseil d'Etat peut estimer que l’entreprise municipale litigieuse doit être maintenue.

On voit dès lors la notion d’intérêt public assez indé-

cise par elle-même, devenir plus vague encore, et se confondre parfois avec un intérêt financier, plus souvent avec les besoins des habitants, quelquefois avec la nécessité de doter une Commune d’avantages que possèdent les Communes voisines et que la seule initiative privée n’a pas encore réussi à lui conférer. Parfois même, et bien que cela n’apparaisse- pas encore dans les arrêts, si l’on va au fond du problème, la seule raison qui semble avoir entraîné la fondation de certaines Régies municipales et leur maintien est la tendance de certaines Communes à céder à l’emprise du socialisme municipal.

Un sentiment en effet se fait jour de plus en plus dans l'esprit de nombreuses municipalités ; elles veulent à l’instar des propriétaires privés doter la ville qu’elles administrent d'œuvres et d'établissements divers. Parfois dans un but de surenchère électorale, quelquefois par doctrine politique, souvent aussi par intérêt sincère-des habitants, les Conseils Municipaux créent des entreprises qui, dans leur esprit, constituent un enrichissement de la Commune, tout en offrant à ses habitants des avantages matériels incontestables.

C’est le mélange de toutes ces tendances diverses, de ces ambitions quelquefois légitimes, bien que non orthodoxes, de ces avantages positifs obtenus la plupart du temps dans de bonnes conditions, enfin de cette poussée invincible que la coalition des faits de la vie et des idées nouvelles exerce sur le droit, que le Conseil d’Etat pare du nom d'intérêt . public.

Cette notion qui, à première vue, semble des plus intelligibles, est en réalité de celles dont le contenu, est plus que complexe. Faut-il faire au Conseil d'Etat le reproche de ne pas avoir cherché à mettre ce contenu en lumière ? Pouvait-il grâce à un travail d’analyse fréquent en matière de construction jurisprudentielle, dissocier les différentes composantes de la notion d'intérêt public, et fournir une énumération des éléments divers rentrant dans la constitution de cette notion ?

Certes, la tâche ne lui était pas impossible. Il a même dans certaines circonstances, assez nettement amorcé 1 ce véritable travail de dissection. Est-ce à dire qu’une -numération, si le Conseil d'Etat l’avait entreprise, eut ‘été complète ? Ilserait puéril de le penser. Il aurait fallu pour arriver à une analyse définitive le lent apport d’arrêts nombreux et successifs. Peut-être le Conseil -d’Etat, aura t-il à s’orienter dans cette voie. Quant à présent, le parti que préfère la Haute Assemblée est celui qui consiste à affirmer que les circonstances de l’espèce soumise à son attention révèlent la présence d’un intérêt public de nature à justifier la création de la Régie, sans définir les éléments qui ont retenu son attention, «et sans énumérer les circonstances qui composent l’intérêt public auquel il:se réfère.

Cette réserve du Conseil d'Etat peut paraître critiquable ; elle correspond en fait, la plupart du temps, à un véritable défaut de motif ; elle laisse à l’Assemblée une entière souveraineté d’appréciation ; elle lui permet de suivre dans ses arrêts une politique opportuniste, et de

1. V. arrêt Lavabre, op. cit., S., 33-3-86, où le Conseil d’Etat après s’être référé à l’intérêt public a indiqué également quelles étaient dans les circonstances de l’espèce, les conditions particulières d’où pouvait résulter ledit intérêt.

dire suivant les cas, pour accepter ou refuser la création d’une Régie municipale, qu’il existe un intérêt public ou que cet intérêt est absent, sans être engagée en aucune façon par les liens rigoureux de précédents trop formels. C’est d’ailleurs le souci de conserver sa liberté d’action qui, aux yeux du Conseil d'Etat, justifie l’attitude prudente qu’il a adoptée.

L'indépendance que cette méthode laisse aux juges administratifs crée ainsi un moyen de contrôle. Elle permet au Conseil d'Etat, de jouer le rôle d’organe régulateur. La chose est d’ailleurs aisée à comprendre : si le Conseil d'Etat avait estimé qu'il y a intérêt public toutes les fois que telle ou telle condition particulière se trouve réunie, il eut été forcé de valider toutes les Régies municipales créées en vue d’obtenir l’avantage spécifié par le Conseil ; celui-ci n’aurait pu alors adopter dans cette nouvelle espèce une solution différente de celle qu’il a déjà adoptée dans une situation identique antérieure.

Au contraire, si, pour entraîner la conviction du Conseil d'Etat les défenseurs de la Régie municipale nouvelle ne peuvent invoquer que des arrêts visant l'intérêt public, l'intérêt général ou même certains intérêts publics plus spécialement définis, tels que l'intérêt de l’hygiène publique, ils laissent toute liberté au Conseil d'Etat, qui se trouve en définitive, en mesure de dire, selon son sentiment, que l’intérêt public invoqué par les défenseurs de la Régie, fait défaut, sans qu’on puisse lui apporter la preuve du contraire et lui opposer l’argument de définitions trop précises précédemment formulées.

La souveraineté d'appréciation du Conseil d'Etat se trouve dès lors nettement garantie, et la Haute Assemblée pourrait fort bien demain, bien qu’elle ait autorisé

Tétreau 20

les bains-douches de Valence, estimer que dans telle autre ville, la création d’une entreprise municipale debains-douches ne correspond pas à l'intérêt public, s’il lui semble opportun de limiter la floraison des établissements de bains municipaux dans les différentes Communes de France.

Il n’est pas à craindre d’ailleurs que le Conseil d'Etat abuse de ce pouvoir. Mieux qu’un juge, la Haute Assemblée est en même temps, un véritable administrateur des intérêts de l’Etat, des Département et des Communes lorsque le sort de ces intérêts se trouve en jeu dans les recours dont elle a à connaître.

Sans doute ne peut-elle pas, à l’instar d’une autorité administrative ordinaire, prendre l'initiative de faire œuvre d'administrateur lorsqu'elle statue au contentieux, mais ses arrêts ont presque toujours des répercussions administratives inévitables. |

Il n’est pas inutile que les Communes, tentées de créer trop facilement des Régies municipales, craignent la censure du Conseil d'Etat, et ne puissent savoir à l’avance, si leur initiative sera approuvée ou au contraire condamnée. Cette incertitude même est de nature à les inciter à une plus grande prudence et à les empêcher de: céder trop facilement à la tentation de doter la Commune d'entreprises qui sortent du cadre de son activité normale.

C. Notions extrinsèques dérivées de la notion d'intérêt public.

La notion d'intérêt public n’est pas la seule considération extrinsèque au fonctionnement des Régies, que le Conseil d'Etat ait retenue : cette notion elle-même a subi certaines déformations. Sans doute le Conseil

d'Etat prend-il la peine de laisser entendre que l'intérêt public ne se confond pas avec l’intérêt financier t; il dira même expressément que le souci de compenser par la création d’une entreprise municipale le déficit du budget ne constitue pas un intérêt suffisant mais il acceptera néanmoins, explicitement ou implicitement, de retenir comme suffisantes des circonstances qui sont l’expression d’un intérêt public très réduit.

a. L'intérêt public local. — Le Conseil d'Etat acceptera comme une notion de nature à justifier la création d’une entreprise municipale, la notion d'intérêt public local; c’est là une nouvelle sorte d’intérêt public qui paraît bien moins étendu que le précédent ?. S’il s’agit en effet d’une petite Commune, l’intérêt public local qui pouvait suffire à justifier la création d’une entreprise municipale n’est pas de ceux qui puisse présenter une importance essentielle.

Sans doute, en employant cette expression dans plusieurs de ses décisions, le Conseil d'Etat n’a très probablement pas eu pour but de s'engager dans la voie d’une extension des pouvoirs des Communes. Néanmcins l'importe de relever cette formule, beaucoup plus souple que celles précédemment employées. Ce qui pourra justifier l’initiative de la municipalité ce n’est plus l’objet même de la Régie envisagée in abstracto. C’est au contraire

1. Dans l’arrêt Blanc du 19 mai 1933, S., 33-3-81, le Conseil d'Etat, à propos de la création d’une buanderie mécanique, a indiqué tout particulièrement que «la création de ladite buanderie qui a pour but essentiel « de compenser le déficit probable de la gestion de l’installation précitée « (les lavoirs et piscines, et les bains douches de Valence) et spécialement « des piscines, n’est pas fondée sur un intérêt public local, de nature à la « justifier ».

2. V. arrêt Blanc, op. cit., S., 33-83-81 et arrêt Zénard du 24 novembre 1933 cité par la Vie communale et départementale de février 1934, n° 123, p. 97. V. également la note de M. Mestre dans la Vie communale et départementale de mai 1934, n° 126, p. 229 et suiv.

l’importance ou l’utilité de l’entreprise municipale dans la localité même où elle sera appelée à fonctionner. Dès lors, telle Régie qui se proposerait un objet dont on admettrait difficilement qu’il soit d’un intérêt public, pourrait voir sa légalité reconnue dans la localité où elle est appelée à fonctionner. La formule d'intérêt public local peut donc être envisagée comme un retour à l’ancienne formule de circonstance particulière de temps et de lieu beaucoup plus que comme une minimisation de la notion d'intérêt public.

b. La notion de carence de l'initiative privée et de satisfaction des besoins des habitants. — La notion d’intérêt public à également subi une atteinte importante par certains arrêts qui vont jusqu'à justifier la création d'entreprises municipales, en se fondant sur l’« insuffisance de l'initiative privée »1.

Admettre qu’une entreprise municipale pourra être fondée toutes les fois que l'initiative privée ne sera pas suffisamment développée, pour satisfaire aux besoins des habitants, c’est en réalité ouvrir largement le terrain de l’industrie et du commerce aux Communes.

Il ne semble pas qu'on se soit avisé jusqu’à présent des dangers que contient la formule adoptée par le Conseil d'Etat dans l’arrêt Blanc.

Toutes les fois en effet qu’une invention nouvelle viendra transformer les données de l’activité économique ou industrielle d’un pays, la Commune, pour peu qu’elle

1. Conseil d'Etat, 19 mai 1933, S., 33-38-81. arrêt Blanc « Considérant, « a dit le Conseil d'Etat dans cet arrêt, que la création de piscines et de « bains douches à Valence, se justifie tant par des raisons tirées de l’in- « térêt de l’hygiène, que par l'insuffisance de l’initiative privée dans ce « domaine » ; cela revient à dire qu’un seul des deux motifs invoqués serait suffisant et que la seule défaillance de l'initiative privée pourrait servir de fondement à la création d’une régie municipale.

se montre plus intelligente que l’industrie privée, pourra prétendre qu’il y a carence de la part de cette dernière, et s’autoriser de l’absence de toute entreprise dans le domaine nouveau de l’invention récente, pour organiser quelque entreprise municipale inédite.

Sans doute, alors, le Conseil d’Etat sera-t-il amené à restreindre la portée de la formule trop générale qu’il semble avoir adoptée dans son arrêt Blanc, et à mieux définir la notion de carence des initiatives privées. |

Cette définition pourra être utilement complétée par des considérations diverses sur les caractères que doivent présenter les besoins de la Commune pour mériter la création d’une Régie municipale, et sur le laps de temps nécessaire pour que l’absence de toute initiative privée, dans un domaine nouveau, puisse être considérée comme une carence.

Seuls, nous semble-t-il, des besoins primordiaux et des procédés économiques ou industriels entrés dans les mœurs, peuvent justifier, à nos yeux, la formule du Conseil d'Etat qui autorise les Communes à suppléer à la défaillance des entreprises privées. Il faudra donc que cette défaillance se manifeste dans un domaine ayant un caractère indispensable pour la satisfaction de besoins légitimes, et en accord avec l’évolution moyenne des. conditions économiques ou industrielles d’une époque.

1. La notion de satisfaction de besoins du public se retrouve dans l’arrêt. Planche. Le Conseil d'Etat semble admettre dans cet arrêt que les besoins du public subissent, avec les progrès de l’industrie, une évolution qui rend légitime la création ou la transformation d’une entreprise municipale à caractère industriel ou commercial dont le but serait précisément de répondre à ces besoins nouveaux, S., 33-3-86, colonne 2.

Section II Les notions intrinsèques au fonctionnement. des Régies municipales et justifiant la création exceptionnelle d'entreprises à caractère industriel où commercial de la Commune

Les considérations intrinsèques au fonctionnement des entreprises de la Commune qui semblent avoir été retenues par le Conseil d'Etat pour justifier la création ou le maintien d’une entreprise, pourraient, jusqu’à ce jour, se résumer en trois notions principales :

19 La notion de complément nécessaire à la marche d’un service public ;

20 La notion de régulateur des prix ;

30 La notion de libre concurrence appliquée aux

entreprises communales.

A. La notion de complément nécessaire à la marche d'un service public.

Cette notion a été formulée pour la première fois, de façon fort explicite dans l’arrêt Planche 1.

Il s'agissait, en l’espèce, de la ligne de Villefranche à Lyon exploitée par une Compagnie de Chemin de fer départemental qui s'était adjoint un réseau d’autobus pour mieux concurrencer l’industrie privée.

Le Conseil d'Etat a autorisé, d’une part le remplacement des trains, par les automobiles, motif pris de ce que cette transformation constituait un meilleur aménagement du service public ; il a autorisé d’autre part le : prolongement du trafic au delà du réseau primitif du

1. Conseil d'Etat, 23 juin 1933, S., 33-3-81 avec les conclusions de M. Rivet commissaire du Gouvernement et note de M. Alibert.

LA JURISPRUDENCE RELATIVE AUX RÉGIES MUNICIPALES s11

chemin de fer “départemental, motif pris de ce que ce prolongement ne faisait que « procurer au service en cause, son complément nécessaire »1,

Ces considérants de la Haute Assemblée permettent de dégager une notion précise qui, en de nombreuses circonstances justifiera la création d’une Régie municipale, sa transformation ou l’adjonction à un service public déjà existant d’une entreprise accessoire nouvelle à caractère nettement industriel ou commercial.

C’est là d’ailleurs, ainsi que nous l’indiquions, une notion essentiellement intrinsèque à la marche du service intéressé.

‘ Elle tient, en effet, au fonctionnement intérieur de ce service, à son meilleur aménagement, ou même à sa rénovation complète.

Une remarque néanmoins s’impose en Ce qui concerne cette notion de complément nécessaire d’une entreprise municipale déjà existante, remarque qui est vraie, non seulement à propos de cette notion particulière, mais encore à propos de toutes celles qui reposent sur des considérations intrinsèques au fonctionnement d’une Régie.

I1 semble à bien observer les diverses notions que nous avons classées sous cette dénomination, qu’elles cons-

1. Dans un arrêt tout récent (12 avril 1935, Société des glacières Toudousaines et du Bazacle c | Ville de Toulouse) le Conseil d'Etat vient encore d'étendre ce principe. Il a admis en effet, que la Ville de Toulouse pouvait valablement exploiter en Régie une fabrique de glace dans les ateliers municipaux, la fourniture de cette glace étant restreinte aux usages des abattoirs et son emploi limité à la conservation de la viande. Le caractère complémentaire du service des abattoirs dont se prévalait la Ville de Toulouse ne se présentait pas avec des conditions de nécessité telles, que la simple application de ia jurisprudence inaugurée par l’arrêt Planche ait pu permettre de prononcer la légalité de la Régie. Le Conseil d'Etat a admis cependant que ce caractère d’accession d’un service public était -suffisant pour justifier l'intervention de la Ville dans ce domaine.

tituent toutes des notions d’un caractère secondaire. Ainsi, la notion de complément nécessaire d’un service public déjà existant, est elle-même une notion complémentaire. Elle ne suffirait pas à elle seule à justifier l’aménagement ou l’extension de l’entreprise, s’iln’yavait pas au premier plan une notion principale qui est, soit l'intérêt public, soit une de ces déformations telle que par exemple, la satisfaction de besoins légitimes des. habitants de la Commune. Aussi, n’est-il pas étonnant que, dans les différents arrêts où l’on voit apparaître l’une des notions que nous signalions en tête de ce paragraphe celle-ci ne vienne toujours qu’en renforcement d’une autre notion qui se trouve à la base du système de justification édifié par la Haute Assemblée.

Cela d’ailleurs n’est pas étonnant. À quoi servirait que les conditions de fonctionnement d’un service public soient améliorées si ce fonctionnement meilleur ne devait pas servir à satisfaire l’un des grands mobiles qui autorise la création d’une entreprise municipale.

Secondaires au point de vue de leur importance, ces considérations intrinsèques au fonctionnement de la Régie sont également secondaires au point de vue de: l’époque à laquelle elles se manifestent.

Le meilleur aménagement d’un service public implique en effet une création préexistante de ce service : aussi n'est-il pas étonnant que cette notion n’apparaisse qu'après la création de l’entreprise municipale originaire, et uniquement au moment où cette entreprise, pour répondre aux besoins nouveaux du public, voit se greffer sur le secteur primitif, des organisations nouvelles qui en aggravent le caractère industriel ou commercial, et en augmentent les moyens d’action.

B. L'entreprise communale considérée comme régulateur de prit. |

Les conditions du fonctionnement d’une Régie municipale doivent permettre théoriquement un meilleur ajustement des prix de détail.

En effet, les Régies municipales ne cherchent pas en principe, à réaliser des bénéfices ; elles vendent au plus. juste prix les denrées ou les avantages qu'elles se proposent de fournir au public. C’est là une des particularités. intrinsèques à leur fonctionnement. Le Conseil d'Etat s’en est avisé dans son arrêt du 24 novembre 1933 (Zénard) 1. |

A ses yeux l’existence des bouchéries municipales de Reims est légitimée par le fait qu’elles permettent une régularisation des cours de la viande, denrée de première nécessité.

Ce rôle de régulateur paraît d’ailleurs assez difficile à justifier si l’on se reporte aux principes de la doctrine classique. Il ne faut pas oublier, en effet, que c’est au nom du principe de la liberté du commerce et de l’industrie que le Conseil d'Etat déniait en pareille matière toute compétence aux Communes. Ce n’est que par suite de l’existence d’un état économique particulièrement troublé qu’il a paru nécessaire et conforme à l’intérêt général d’intervenir dans la fixation des prix. Mais on pourrait penser que ce n’est pas au moyen d’une Régie municipale qu’une telle intervention doit se manifester mais au moyen de dispositions réglementaires assorties de sanctions pénales.

Il semble au contraire que le recours à la Régie muni-

1. Cf. op. cit., Vie communale et départementale, n° 123, février 1934, p. 97. : EE

cipale en tant que régulateur de prix soit légitime surtout en période normale. La Régie permettrait d’obtenir une limitation des cours, alors que rien ne justifierait la promulgation d’un texte à caractère pénal ou taxant les denrées dont l'application ne doit être considéré comme acceptable que dans des cas tout à fait exceptionnels.

Cependant, si le rôle modérateur joué par une Régie peut être retenu pour justifier le maintien d’une organisation existante il ne faut pas oublier que la fonction de régulateur de prix est une notion essentiellement intrinsèque à la marche de l’entreprise intéressée. Elle résulte de son fonctionnement même, et la création de la Régie résulte bien plutôt d’une notion ®extrinsèque, un intérêt collectif des habitants : celui de ne pas payer les denrées du commerce trop au-dessus de leur cours véritable.

C. La notion de libre concurrence appliquée aux entreprises communales.

Dans les arrêts Planche et Zénard 1 le Conseil d'Etat a défini une circonstance nouvelle qui lui a paru de nature à justifier la création ou le maintien d’une Régie. Il a trouvé cette justification dans le fait que l’exploitation municipale ne portait pas atteinte au principe de la libre concurrence et dans l’absence de tout monopole au profit des entreprises communales intéressées.

Le raisonnement admis par le Conseil d'Etat est le suivant : dans les cas particuliers de l'affaire Planche et de l'affaire Zénard, non seulement dit-il un intérêt général évident milite en faveur du maintien de ces entreprises communales, mais encore l’examen du fonc-

1. Sirey, 33-3-86, et Vie communale et départementale, 1934, p. 97.

tionnement même de ces entreprises, permet de dire qu'aucune atteinte n’est portée au principe de la liberté de la concurrence.

Ces entreprises, dit en effet le Conseil d'Etat, ne sont pas des monopoles ; elle ne portent aucune atteinte au droit des particuliers; elles fonctionnent à l’instar des entreprises privées et elles constituent somme toute un concurrent de plus sur la place.

Il n’est pas vain de dire qu’il y a peut-être une part d’erreur volontaire dans cette affirmation : Les entreprises municipales, qu’il s’agisse de la ligne d’autobus de Villefranche à Lyon, ou de la boucherie municipale de Reïms, bénéficient de conditions d’exploitation toutes autres que celles des entreprises privées. Elles profitent de subventions et d’une assistance matérielle ou pécuniaire qui les avantage ; parfois même, comme pour les autobus de Villefranche, elles bénéficient de l’adjonction d’un service public dont le fonctionnement est estimé lié au leur et qui vient par conséquent améliorer et renforcer les conditions d’exploitation de cette Régie.

Il est donc erroné de prétendre que les entreprises municipales ne constituent que des concurrents ordinaires pour l’industrie ou le commerce privé.

Ce sont des concurrents particulièrement redoutables, à telle enseigne que le Conseil d'Etat lui-même sans se rendre compte de la contradiction que contenait son arrêt, a déclaré en ce qui concerne la boucherie dé Reims, qu'elle avait en outre une fonction de régularisation des prix.

C’est là un paradoxe certain ; la boucherie municipale de Reims n’empêche pas la concurrence des boucheries privées affirme-t-on d’une part, mais elle régularise

les prix du commerce. Or, comme la boucherie municipale n’a pas pour but de faire de bénéfices, elle abaisse au minimum le taux des prix. Elle gêne par suite considérablement le commerce privé, et arriverait, même du moins théoriquement, à rendre ce commerce impossible. Les prix pratiqués par la Régie pourraient êtresibas qu’ils ne laissent aucune marge de bénéfice et qu’ils découragent les entreprises privées fondées sur l’espoir légitime d’un gain raisonnable. |

L’idée de libre concurrence semble d’ailleurs n’avoir été invoquée par le Conseil d'Etat que pour justifier le maintien qu'il prononçait d’une entreprise dont il constatait expressément l’influence sur la fixation des cours d’une denrée. Il est probable que dans les arrêts futurs, la Haute Assemblée devra définir les conditions d'exercice de cette concurrence. FH est à peu près certain que les arrêts à venir se montreront plus curieux de connaître les détails du fonctionnement intérieur des Régies municipales, de façon à pouvoir mettre en évidence l’absence de toute atteinte véritable aux principes. de la libre concurrence.

Quoiqu'il en soit, en l’état actuel en tant que lié intrinsèquement au fonctionnement de la Régie la liberté de la concurrence, respectée par l’entreprise municipale, ne suffit pas à elle seule à justifier l’intervention de la municipalité. Cette création est motivée par un intérêt général et la notion de liberté de concurrence intervient à titre de considération complémentaire et peut seulement justifier le maintien de l’entreprise communale.

Section III De l'intervention des considérations financières dans la création ou le maintien des Régies municipales

La doctrine classique excluait strictement du domaine des Régies municipales, les considérations financières ou de budget communal pour déterminer s’il y avait lieu de décider le maintien ou la suppression des Régies intéressées.

Cependant, la jurisprudence qui n’autorisait la création de services exploités en Régie que si des circonstances exceptionnelles pouvaient justifier l’intervention de la Commune, était en réalité inspirée par le souci des conséquences financières qu'ont de semblables manifestations vis-à-vis des membres de la Communauté d’une part, vis-à-vis de l'Etat, d’autre part. Indépendamment en effet des personnes auxquelles l’établissement d’un monopole commercial porte directement préjudice, l’ensemble des contribuables est intéressé aux aléas de l’exploitation et aux charges qu’elle peut entraîner, soit que l’entreprise conçue dans un but lucratif trompe les espérances, soit que jamais on n’ait songé à réaliser des bénéfices, mais au contraire qu’on ait eu la pensée de faire supporter les frais d’une entreprise déterminée, d’assistance par exemple, à une seule catégorie d’habitants. L'Etat de son côté ne peut rester indifférent à rien de ce qui touche la gestion des finances communales, puisqu'il n’y à d’autonomie financière locale que celle qui est concédée. Bien que non exprimées, ces considérations avaient le plus souvent inspiré les décisions qui, au nom des principes de 1791, déniaient aux communes le droit d’exploiter un service à caractère industriel ou commercial.

La jurisprudence du Conseil d'Etat qui s'était prononcé d’une façon formelle contre la légalité de Régies qui n’auraient d’autre objet que de procurer des ressources à la Commune, n’admettait pas davantage qu’elles puissent être instituées, même si un avantage pécuniaire devait en résulter pour les finances communales. Néanmoins, sous l’empire des faits, les considérations financières que l’on avait voulu soigneusement écarter du domaine des Régies municipales, reprirent lè dessus.

Cette immixtion présenta deux phases : la première qui fut strictement législative et ne fut pas à vrai dire aussi complète que certains l’eussent voulue. La seconde phase, qui est purement jurisprudentielle, est loin d’être parvenue à son stade d’achèvement ; on peut dire au contraire qu’elle en est encore à sa première apparition. L’arrêt Lavabre et l’arrêt Planche permettent de penser que l’un des motifs implicites qui ont conduit la Haute Assemblée à admettre la légalité de la boucherie municipale de Millau dans le premier cas, et celle du réseau d’autobus de Villefranche dans le second cas, est tiré. au moins partiellement, de la considération de l’intérêt financier des collectivités intéressées.

Il y a lieu de reprendre l’examen attentif de ces deux phases d’introduction de l’élément financier dans le domaine fortement défendu des Régies municipales.

A. Intervention législative des considérations financières.

Les considérations financières ont été, pour ainsi dire, à l’origine de la législation d’après-guerre. L’art. 127 de la loi du 3 août 1926 a autorisé le Chef de l'Etat à prendre des décrets destinés à apporter, tant aux services. de l'Etat qu’à ceux des collectivités locales, des réformes. nécessaires à la réalisation d’économies. On a vu, en

examinant la légalité des décrets des 5 novembre et 28 décembre 1926, que cette légalité se fondait sur ce que le Président de la République avait trouvé dans l’art. 17 de la loi du 3 août 1926, le pouvoir de réglementer légalement dans les conditions qui lui ont paru le plus conforme à l'intérêt des finances communales, l’organisation et le fonctionnement des Régies que l’autorité municipale peut instituer en vertu du droit qui lui appartient de créer des services d'intérêt public destinés à satisfaire à des nécessités d’ordre local.

Le fondement financier de la légalité des Régies municipales se trouvait dès lors tiré de la considération même de la loi du 3 août 1926 et des décrets qui l’ont suivie. Au surplus, cette légalité de l’intervention du pouvoir exécutif dans le domaine des Régies communales a été sanctionnée par la jurisprudence elle-même 1. Mais par une singulière contradiction, alors que la légalité même des Régies municipales était fondée sur les considérations d’un intérêt financier, cet intérêt a été par la suite soigneusement exclu lorsqu'il s’agissait de savoir, dans chaque espèce déterminée, s’il existait des circonstances permettant ou non le maintien de la Régie. La jurisprudence s’est basée sur la considération, soit de l’intérêt public, soit de circonstances exceptionnelles, soit de notions qui ont été déjà examinées, mais elle a jusqu’en ces temps derniers, évité d’envisager l’intérêt financier proprement dit. On peut dès lors, admettre que l’on se trouve en face d’un paradoxe assez déconcertant.

Les Régies municipales condamnées par la jurispru-

1. Voir arrêts du Conseil d'Etat du 30 mai 1930, Syndicat des épiciers en détail, et Chambre Syndicale de Nevers, S., 1931-3-73.

dence ne trouvent droit de cité dans l’arsenal de nos institutions administratives que grâce au prétexte qui consistait à dire qu’elles intéressaient l’économie de l'Etat ou des Communes; mais cette déclaration de principe, une fois faite par nos législateurs, sa légalité une fois admise par la jurisprudence, on assiste à une singulière contradiction.

Les tribunaux qui admettent la notion d'intérêt financier comme fondement des décrets de 1926 ne l’admettent plus comme justification de la création d’une Régie municipale dans les cas particuliers.

Contrairement à ce que l’on pourrait croire, il ne s’agit pas là d’une simple déduction de l’esprit, mais d’une doctrine positivement affirmée par le Conseil d'Etat. C’est ainsi qu’à propos de l’arrêt Blanci, le Conseil d'Etat qui avait autorisé la création à Valence de piscines et de baïins-douches municipaux, auxquels il avait admis qu’on puisse adjoindre un lavoir, s’était au contraire refusé à admettre l’adjonction d’une buanderie mécanique. Le motif du refus est le suivant :

« Considérant, dit l’arrêt, qu’il résulte de l’instruction « que la création de ladite buanderie qui a pour but « essentiel de compenser les déficits probables de la «gestion des installations précitées, et spécialement des « piscines n’est pas fondée sur un intérêt public local « de nature à la justifier ».

Les motifs invoqués par le Conseil d'Etat font ressortir d’une façon particulièrement saisissantetoutel’étendue du paradoxe que nous signalions plus haut.

Le Conseil d'Etat admet que les habitants d’une ville aient intérêt à prendre des bains dans une piscine muni-