Généralités, controverse. — 2. Jeux de quilles

1. Les droits de place sont des taxes auxquelles s'appliquent l'article 76 n° 5 de la loi communale, quand ils varient suivant la nature et la qualité des marchandises exposées en vente.

La jurisprudence administrative est d'accord sur ce point avec un arrêt de cassation du 7 mai 1888, dont voici le texte :

« La Cour,

>» Ouï M. le conseiller Van Maldeghem en son rapport et sur les conclusions de M. Bosch, avocat général ;

'> Vu les pourvois :

" Sur le moyen de cassation accusant la fausse application de l'article 77, n° 5 de la loi du 30 mars 1836, la violation de l'article 76 n° 5 de la même loi, des articles l^^ et 2 de l'arrêté royal du 9 avril 1815 et de l'article 107 de la Constitution, en ce que le jugement attaqué applique au demandeur Liétard une véritable imposition communale, alors que ce règlement n'a pas reçu l'approbation royale ;

» Considérant que l'article 77 n° 5 de la loi communale n'exige que

l'approbation de la Députation permanente pour les règlements ou tarifs relatifs à la perception du prix de location des places dans les halles, foires et marchés et abattoirs et de stationnement sur la voie publique, tandis que l'article 76 n<^ 5 subordonne à l'approbation du Roi l'établissement des impositions communales et des règlements y relatifs ;

'» Considérant qu'il ressort du texte du même article 77 n*' 5 et de l'arrêté royal du 9 avril 1819 auquel il a été emprunté, que les droits dont il parle sont de véritables prix de location des places occupées dans les halles, foires et marchés et qu'ils doivent être établis sans avoir aucun égard à la valeur, espèce ou qualité de marchandises et uniquement à raison de l'espace qu'elles occupent ;

» Considérant que le règlement- tarif de la ville de Renaix, du 11 juin 1885, établit des droits de place calculés soit d'après la valeur, le poids, la quantité des marchandises exposées au vent, soit d'après la nature de la profession exercée par les individus qui stationnent sur les marchés ;

'» Qu'aux termes notamment du § 5 relatif aux forains, le droit de place varie depuis 25 centimes jusqu'à 2 francs suivant que l'individu stationnant sur le marché exerce la profession de remouleur, de marchand ambulant (colporteur) transportant lui-même ses marchandises, de débitant de chansons ou de charlatan, sans musique ni voiture ;

" Considérant que ces mesures fiscales, dont plusieurs contituent même des droits d'octroi, doivent être rangées dans la catégorie des impositions dont s'occupent l'article 76 n<* 5 de la loi communale ;

» Que tel est, en effet, le caractère des droits établis par le § 5 précité, puisqu'ils ne sont nullement établis d'après la place que les forains occupent sur le marché, mais en réalité d'après la nature de leur profession ou industrie et les bénéfices qu'elle est présumée devoir produire ;

« Considérant que Liétard, marchand-colporteur, a été poursuivi pour avoir stationné sur le marché de Renaix, en y exposant ses marchandises en vente sans avoir acquitté le droit de place, et par là, contrevenu à l'article 3 du règlement, lequel porte : " Toute personne sta- " tionnant sur les marchés, avec quelque marchandise que ce soit, de » l'exposer en vente et de la laisser marchander, est tenue d'acquitter w le droit de place " ;

» Considérant que cette disposition est illégale, en tant qu'elle a pour but d'assurer par la menace d'une peine la perception d'une imposition dont le caractère a été apprécié ci-dessus et qui ne peut être

légalement exigée qu'à la condition d'avoir été approuvée par le Roi conformément à l'article 76 § 5 de la loi communale ;

r> Que le tribunal d'Audenarde n'a pas appliqué cette disposition au demandeur Liétard, dans l'espèce, sans contrevenir aux articles 76 n^ 5 et 77 n*' 5 de la dite loi ;

" Par ces motifs, la Cour casse.... « (i)

D'autre part, voici dans le même sens un arrêté roj^al du 1 1 août 1894 {Moniteur du 15) :

-LÈOPOLD II, etc.,

^ Vu les articles 1^^ et 2 de la délibération du Conseil communal de Dison du 15 juin 1894 ainsi conçus :

»' Art. l^'*. — Les marchands qui vendent sur charrettes, éventaires, mannes ou paniers, ne peuvent s'établir sur la voie publique qu'aux endroits désignes par la police.

" Ils paj'eront :

" A. Marchands de comestibles :

•^ Par jour et par mètre carré, ou fraction de mètre carré, de terrain occupé, 50 centimes.

•* B. Marchands d'objets manufacturés :

» Par jour et par mètre , ou fraction de mètre carré , de terrain occupé, 2 francs.

V Ces taxes seront réduites de moitié pour les marchands ou négociants domiciliés dans la commune.

" Art. 2. — Les marchands établis dans des aubettes pour la vente de journaux et autres marchandises payeront :

w Par an, le prix fixé par le Collège des Bourgmestre et Echevins. «^

" Vu la décision de la Députation permanente du Conseil provincial du 25 juillet, visant l'article 77 n° 5 de la loi communale et approuvant cette délibération, ainsi que le rapport de M. le Gouverneur de la province de Liège, du 30 du même mois, relatif à cette décision ;

'•> Considérant que les dispositions précitées de la délibération du Conseil communal de Dison sont soumises à notre approbation par l'article 76 n° 5 de la loi communale ; qu'en effet l'article P^ établit des droits de place variables d'après la nature des marchandises et que l'article 2, déléguant au Collège des bourgmestre et echevins la fixation du prix annuel pour la vente dans les aubettes, permet à ce Collège de se prononcer dans le même sens ;

(1) Revue de l'Administration année 1888, page 259.

« Que de tels droits ont le caractère d'imi)Ositions et que, par suite, la Députation permanente était compétente non pour les approuver, mais seulement pour donner son avis ;

« Considérant que la réduction de moitié pour les marchands ou négociants domiciles dans la commune constitue un privilège portant atteinte à la liberté du commerce ;

" Considérant que le Conseil communal ne peut déléguer arbitrairement au Collège des bourgmestre et échevins la fixation d'un prix de location ou du taux d'une imposition ; que ce Conseil doit, au contraire, régler lui-même ce prix ou ce taux par une délibération formelle, dont l'entrée en vigueur est subordonnée à l'approbation de l'autorit compétente ;

« Vu l'art. 76 n° 5 précité de la loi communale ;

» Sur la proposition de notre Ministre de l'intérieur et de l'instruction publique,

•' Nous avons arrêté et arrêtons :

w Art. l®'". — Les articles P'" et 2 susmentionnés de la délibération du Conseil communal de Dison du 15 juin dernier ne sont pas approuvés.

'^ Art. 2. — Notre Ministre de l'intérieur et de l'instruction publique est chargé de l'exécution du présent arrêté '»

La quatrième des décisions de cet arrêté royal, à savoir que la réduction de moitié du droit de place pour les marchands ou négociants domiciliés dans la commune, constitue un privilège contraire à la liberté du commerce, est vivement critiquée dans la Revue de V Administration (année 1894, pages 522 et suivantes) par M. Montigny, professeur à l'Université de Gand.

Le savant professeur émet à ce sujet les observations suivantes :

" Remarquons tout d'abord que l'arrêté royal que nous critiquons ne décide pas que la réduction de moitié votée par le Conseil communal en faveur des négociants domiciliés dans la commune, constituerait un privilège contraire au principe constitutionnel de l'égalité des citoyens devant l'impôt.

M L'arrêté n'aurait pu le décider sans se mettre en opposition manifeste avec la jurisprudence de notre Cour suprême.

« Il n'y a pas de privilège contraire au principe de l'égalité, lorsque tous ceux qui se trouvent dans les mêmes conditions sont traités de la même manière, (conférer Cassation, 3 avril 1883, et autorités à l'appui de l'arrêt de cassation du 15 juin 1893. Belgique judicaire 1893, page 1409).

« Il y a privilège, au contraire, lorsque toutes choses étant égales d'ailleurs , une ou plusieurs personnes sont dispensées d'une charcre ou d'une obligation supportée par les autres. (Bernimolin. Institutions provinciales et communales, tome II, page 332. j

♦» L'exonération de tous les habitants de la commune du droit de place et autres semblables n'est donc pas un privilège dans le sens de l'article 112 de la Constitution, même en admettant gratuitement et pour les seuls besoins de notre démonstration, que ce droit de place puisse, tant qu'il est calculé exclusivement sur l'étendue et la durée de l'occupation, revêtir le caractère d'une véritable imposition à raison des conditions spéciales dans lesquelles il serait perçu.

»» Mais le droit de place constitue essentiellement comme les taxes de pesage et de mesurage, la rémunération d'un avantage, d'un service librement accepté. (Voir réquisitoire de l'avocat-général Mesdach de ter Kiele, Cassation. Belgique judiciaire, 18SS page 1077.)

^ Les redevances pour l'occupation des places dans les marchés, dit »> M. Mesdach -de-ter -Kiele, et le stationnement sur la voie publique •» exigées en retour d'un service facultatif présentent la plus grande -. analogie avec les droits d'entrepôt, de pilotage, de chancellerie et « autres que la loi du budget range au nombre des recettes diverses de ^ l'Etat, sans les confondre avec les impôts pubUcs. « A cet égard aucune distinction ne peut être faite : que le droit soit imposé aux forains seuls ou aux forains et aux habitants, ce sera toujours le prix d'une location volontaire.

-^ M. de Burlet, dans une dépêche adressée le 17 mars 1892 au Gouverneur du Brabant et pour laquelle il a réclamé l'insertion dans les Jlémoriaux administatifs des provinces, décide ^ que les taxes établies à ■-^ charge des marchands ambulants autorisés à exposer leurs marchau- ^ dises sur la voie publique, doivent être considérées comme des impo- « siiions et doivent comme telles être soumises à la sanction royale -, à la difierence du droit similaire perçu à charge des commerçants domiciliés qui ne serait qu'un droit de place dans le sens de l'article 77 § 5 delà loi communale.

•^ Pour justifier cette distinction, M. le Ministre affirme que ces taxes seraient ^ des droits obligatoires auxquelles les marchands ., ambulants ne pourraient se soustraire, puisqu'ils sont obligés pour •' l'exercice de leur profession d'utiliser soit la voie publique, soit un •^ autre emplacement temporaire, tandis que les habitants ont la faculté ., de vendre dans leurs magasins. -^ « La dépêche ministérielle que nous anah'sons, croit pouvoir invoquer

à l'appui de cette théorie absolument nouvelle, un arrêt de notre Cour de cassation du 5 mars 1888. [Belgique judiciaire 1888, page 843 et Bévue de V Administration 1892, page 291.)

•• Cet arrêt n'a nullement cette portée, et M. le Ministre aura été induit en erreur par l'analyse qu'en donne la Pasicrisie 1881, 1, p. 109 (1;.

» La Cour se borne à constater que les conditions spéciales dans lesquelles le Conseil communal d'Audenarde avait établi le droit de place, sous la seule approbation de la Députation permanente, en faisaient une véritable imposition qui exigeait, avant de pouvoir être perçue, une autorisation royale ; ce qui est du reste, de toute évidence, ainsi qu'il conste du texte même de l'arrêté royal du 9 avril 1819; mais notre Cour suprême ne décide nullement qu'un droit de place perçu à charge de ceux qui, volontairement, viennent s'établir sur le marché, et calculé exclusivement à raison de l'espace occupé et de la durée de l'occupation, devient une imposition quand c'est un étranger à la commune qui l'acquitte. Il n'y a pas un mot dans l'arrêt qui prête l'appui à l'interprétation ministérielle. Du reste le motif invoqué par M. le Ministre pour justifier sa théorie est inadmissible.

" Certes le forain qui n'a pas de magasin dans la commune, ne peut vendre que sur la voie publique, et s'il ne veut pas se borner à colporter, s'il veut étaler sa marchandise, il sera, il est vrai, obligé de payer la location de son emplacement. Mais rien ne le force à venir trafiquer sur le marché. C'est donc volontairement qu'il se soumet au payement du droit, et celui-ci n'est toujours que le loyer tarifié de l'occupation temporaire d'une partie de la voie publique.

» En résumé, le droit de place perçu, abstraction faite de la nature ou de la valeur des marchandises exposées en vente et calculé à raison de l'espace occupé, est toujours une taxe tombant sous l'article 77 § 5 de la loi communale, même quand c'est d'un étranger qu'il est exigé.

« D'où la conséquence que s'il était même démontré que l'exonération de ce droit au profit des habitants constituerait un privilège, il ne

(1) « L'analyse donnée par la Pasicrisie ne nous paraît pas inexacte. Elle est ainsi conçue :

« Constitue une taxe soumise à l'approbation royale un droit sur les marchandises « exposées en vente sur la voie publique. " (Note de la rédaction de la Bévue de l 'Administration.)

580 PLACE (droits de).

s'ensuivrait pas encore qu'elle tomberait sous la prohibition de l'article 112 de la Constitution, car l'établissement et le recouvrement des taxes communales ne sont pas régis par les mêmes règles que la création et la rentrée des itnpositions proprement dites.

" Aussi l'arrêté royal du 11 août dernier qui nous suggère ces observations, ne vise-t-il pas comme violé le principe de l'égalité devant l'impôt.

». M. de Burlet estime que la réduction du droit en faveur des négociants domiciliés dans la commune, constituerait un privilège « portant atteinte à la liberté du commerce '».

" Mais tout impôt, qu'il soit perçu au profit de l'Etat, de la province ou de la commune, porte atteinte à la liberté du commerce, puisqu'il a pour effet d'augmenter les frais généraux de production ou d'importation et de placer ceux qui l'acquittent dans une position d'infériorité vis-à-vis de ceux qui ne tombent pas sous son application.

« Si le motif invoqué par M. le Ministre était admissible, les impositions communales devraient être partout les mêmes, sinon les industriels et commerçants des communes où ces impositions n'existeraient pas et ceux des communes où elles seraient moins élevées, jouiraient, au préjudice de leurs concurrents plus imposés d'autres localités, ^ d'un privilège portant atteinte à la liberté du commerce ».

« La raison que l'arrêté royal fait valoir pour condamner la réduction du droit de place en faveur des habitants ne soutient donc pas l'examen ; car la liberté du commerce n'est pas ici en cause.

« Mais ce que l'arrêté royal semble avoir voulu empêcher, c'est l'atteinte apparente à la libre concurrence sur le marche, dans la halle, sur la foire d'une commune déterminée entre les marchands forains et les marchands domicihes.

M Envisagé à ce point de vue, l'arrêté soulève une question de principe qui n'est pas limitée au droit de place et que nous ne croj'ons pas inutile d'examiner.

^ Elle consiste à savoir si la commune ne peut pas concéder sur ce domaine, à ses administrés, des faveurs qu'elle refuse aux étrangers.

îj Ce n'est pas seulement pour le droit de place dans les halles, foires, marchés et abattoirs que cette question se pose. Elle se présente aussi pour le droit de stationnement de voitures publiques, les droits de pesage, jaugeage et mesurage et autres semblables

« En théorie le doute ne paraît pas possible. Est-ce que les habitants ne jouissent pas seuls indirectement, sous forme d'une réduction d'impôt, des fruits et revenus des biens de la commune, en ce sens que dans

les communes qui ont des revenus, les habitants sont moins imposés que dans celles qui n'en ont pas ou qui en ont moins ?

^ Les habitants ne jouissent-ils pas directement, à Fexclusion des forains, de l'affouage et autres revenus en nature distribués aux habitants? Les enfants indigents de la commune ne sont-ils pas admis gratuitement à l'école communale et les enfants des forains, fussent-ils même indigents , y sont-ils admis sans payer l'écolage ? Les habitants ne peuvent-ils pas jouir gratuitement du droit de visiter les musées, bibliothèques et autres dépôts scientifiques, artistiques ou littéraires dont l'accès peut -être subordonné, pour les non-habitants, au payement d'un droit d'entrée? Pareilles faveurs blessent-elles et portent-elles atteinte à l'ordre public ?

« Nous pourrions multiplier les exemples pour démontrer que les membres de la communauté participent seuls aux avantages matériels et moraux qu'elle procure à ses membres, parce que seuls ces derniers participent, sous forme d'impôts, aux charges qui la grèvent : l'habitant paie à la commune des impôts de toute nature ; la place publique oti se tient le marché est acquise, aménagée, entrenue, éclairée et surveillée avec l'argent des contribuables. L'étranger qui, usant de la Uberté individuelle , vient y prendre place et y faire la concurrence aux marchands établis dans la commune, ne paie que sa patente et son droit de place.

" De même les services publics de pesage, mesurage, jaugeage sont organisés par la commune et payés des deniers des contribuables. Le forain ne contribue pas à l'organisation de ces services et, dès lors, s'il veut y recourir, il est difficile de comprendre pourquoi il ne pourrait point être astreint à payer plus que l'habitant, à moins de prétendre qu'ici encore la liberté du commerce serait compromise par un tarif différentiel.

^ De même encore supposons une commune assez riche pour pouvoir mettre gratuitement son abattoir à la disposition de ses habitants. Les bouchers forains pourront-ils prétendre à la même faveur et le Gouvernement serait-il fondé à refuser sa sanction à la délibération du Conseil communal, qui les astreindrait à payer pour l'usage de son local et de son outillage ?

^ Or, ce qui est vrai du poids public, de l'abattoir, des laboratoires et autres services communaux, ne l'est pas moins de la place publique.

« En saine raison n'est-il pas juste et équitable, pour rétablir dans une certaine mesure l'égalité, d'affranchir du droit de place, pour le tout ou tout au moins partie, les administrés auxquels les étrangers

viennent susciter une concurrence parfaitement désastreuse parce qu'elle ne se fait pas à armes égales, le forain échappant à toutes les autres charges locales ?

»» Du reste, pourquoi la commune exigerait-elle de ses administrés un droit de place, de stationnement, etc., si sa situation financière lui permet de les en affranchir? Que ferait-elle du produit de ces taxes si elle n'en avait pas besoin ? Devrait-elle les percevoir inutilement à charge de ses administrés pour être autorisée à les imposer aux forains , ou serait-elle forcée d'accorder à ces derniers la gratuité pour pouvoir en faire jouir ses habitants ?

» Le principe de l'égalité devant Timpùt n'est pas ici en cause, car ainsi que la Cour de cassation l'a jugé par son arrêt du 15 juin 1893 déjà cité, « l'égalité constitutionnelle consiste à soumettre au même traite- V ment tous les habitants qui se trouvent dans les mêmes conditions ", parce qu'il n'est pas au pouvoir de la commune de répartir la contribution d'une manière inégale et arbitraire « entre ses divers administrés » en favorisant les uns aux dépens des autres.

» Or, il ne s'agit pas ici d'une différence de traitement entre hahitants ou administrés d'une même commune, tous 3' sont, au contraire, traités de la même manière, puisque la faveur de l'exemption, ou la modération du droit n'est refusée qu'aux seuls forains.

" Coïncidence bizarre, le lendemain du jour où M. le Ministre de Burlet contresignait l'arrêté roj'al proclamant attentatoire à la liberté du commerce la réduction du droit de place concédée aux marchands de Dison, M. De Bruyn, son collègue, prenait un arrêté que reproduit le Moniteur du 19 août dernier et qui décide que certains ])assages publics d'eau sur la Senne et la Djie seront administrés par l'Etat et que les habitants du hameau Senegat-sous-Malines ne payeront que la moitié du droit fixé par cet arrêté.

« Et qu'on veuille bien le remarquer, il s'agit là d'un vrai péage, c'està-dire d'une perception qui a une grande aâînité avec l'impôt proprement dit ; de plus la réduction du droit est accordée non pas à tous les habitants de Malines, mais seulement à ceux demeurant dans un hameau déterminé.

" Est-ce que M. De Bruyn ne mérite pas, pour avoir pris cet arrêté, le reproche que son collègue adressait la veille même au Conseil communal de Dison ? Est-ce que l'égalité constitutionnelle devant l'impôt n'est pas violée par la faveur accordée aux habitants de Senegat ? ^■^" Cette faveur ne porte-t-elle pas atteinte à la liberté du commerce en rompant l'équilibre des charges entre les commerçants de la même commune ?

PLACE (droits DE). 583

» Nous ne le croj'ons pas. L'égalité devant l'impôt signifie l'égalité des sacrifices à la chose publique, et la situation du passage d'eau peut être telle que les habitants d'un ou plusieurs hameaux seraient astreints à un sacrifice disproportionné s'ils étaient tenus au payement intégral du droit.

M Quant à l'avantage qu'au point de vue du commerce la réduction du droit peut procurer, nous estimons que M. De Bruyn avait le droit de ne pas en tenir compte et que, de ce chef, il ne mérite, pas plus que le Conseil communal de Dison, le reproche d'avoir attenté à la liberté.

V D'ailleurs , est-ce que le Conseil communal est vinculé, dans le choix de l'assiette de ses taxes et impositions, par des théories économiques ?

" Doit-il spécialement s'abstenir de toute mesure financière qui serait de nature à créer des entraves au commerce local ?

" En principe, l'autorité communale a l'initiative de l'établissement de ses taxes (art. 110 de la Constitution). Elle a le choix des bases imposables et, sous ce rapport, on tient pour abrogés les lois et règlements du régime hollandais qui spécifiaient limitativement les objets pouvant former la matière des impositions communales. (Voyez G-iron. Droit administratif n°^ 714 et suivants.)

" Toutefois les résolutions que le Conseil communal prend en cette matière doivent être approuvées par le Roi s'il s'agit d'une imposition. (Voir Cassation, 29 mars 1878. Belgique judiciaire 1878, page 977 et Bévue de V Administration 1879, page 61.)

'» C'est une application du principe consacré par l'article 108 de la Constitution qui prévoit l'intervention du chef de l'État et du pouvoir législatif pour empêcher que les Conseils communaux ne blessent l'intérêt général.

« Quand la loi, s'inspirant de cet intérêt, prohibe l'étabhssement d'un impôt local, il n'y a aucune difficulté. Ainsi une commune ne peut entraver le commerce du poisson (loi du 15 mars 1870), ni rétablir sous une forme quelconque les octrois abolis par la loi du 18 juillet 1860 (voyez Belgique judiciaire 1871, pages 1201 et suivantes, notre étude sur les octrois communaux déguisés). Ainsi encore la loi du 9 août 1889, article 10, défend aux communes de prélever aucune taxe sur la valeur locative, les portes et fenêtres, et le mobilier des habitations d'un revenu déterminé, occupées par les ouvriers non propriétaires d'un autre immeuble et ne cultivant pas pour eux-mêmes 45 ares de terre.

M Le doute et la difficulté ne surgissent qu'en l'absence d'une loi

positive interdisant d'une manière expresse la taxe ou l'imposition.

» Il est certain que dans ces cas le Gouvernement use d'un pouvoir discrétionnaire en ce sens que nul recours n'existe contre son refus d'approbation ; car il entre dans les prérogatives du pouvoir royal d empêcher l'établissement d impositions communales qui, sans sortir de la légalité, seraient néanmoins considérées par lui comme contraires soit à llntérêt général, soit à une équitable répartition des charges de la commune. (Cassation, 14 juillet 1884. Belgique judiciaire 1884, page 1224, et Bévue de l Administration 1884, page 362.)

" Mais quand ce refus sera-t-il légitime ? Quand le Gouvernement sera-t-il justifié, en présence de l'autonomie qui est la base de notre organisation communale, à paralyser l'effet d'une résolution prise par le Conseil communal en matière de pur intérêt local? Quels seront les principes qui devront guider le Gouvernement dans sa décision? Pourra- t-il invoquer le principe de la liberté commerciale pour refuser sa sanction à un droit de place, parce que celui-ci serait plus élevé pour le forain que pour l'habitant?

'» Nous ne le croyons pas, même si le droit avait, à raison de l'élévation de son taux, un caractère prohibitif pour les étrangers ou tout au moins un but protectionniste pour les habitants.

•' Rien ne pourrait, en effet, empêcher la commune de prohiber d'une manière absolue tout étalage, toute exposition en vente sur ses places publiques. Pareille mesure constituerait un obstacle invincible à la concurrence étrangère. Ce serait pour les marchands forains une restriction à leur liberté commerciale ; mais comme la commune n'a pas encore perdu les droits d'organiser ou de ne pas organiser des marchés publics, comme elle est libre d'y percevoir ou de ne pas y percevoir de droits de place, le Gouvernement, si soucieux de la liberté commerciale des forains, serait parfaitement désarmé si le Conseil communal s'avisait de prohiber toute exposition en vente sur ses marchés.

« Que si, au lieu de refuser toute location de place sur le marché, le Conseil communal fixe le droit à payer pour un emplacement à un taux différentiel et ce, dans le but avoué ou patent de favoriser les marchands de la commune et de placer ainsi les forains dans des conditions moins favorables, le Gouvernement sera-t-il justifié à refuser son approbation sous le prétexte d'atteinte à la liberté commerciale ?

« Evidemment non. La commune en agissant ainsi pour défendre les

intérêts de ses administrés, ne porte aucune atteinte à l'intérêt général qui est hors cause. Elle ne viole pas davantage la liberté des forains, puisqu'elle pourrait aller, nous venons de le voir, jusqu'à leur interdire tout établissement sur son marché.

« Si un intérêt semble en cause, c'est celui des habitants mêmes non marchands, qui ne peuvent que gagner à la concurrence des forains, mais cet intérêt purement local est, de par la Constitution, placé sous la vigilance de l'autorité communale chargée par le corps électoral de gérer les intérêts de la communauté. En s'immixant dans cette matière, le Gouvernement méconnaît la liberté des communes qui est beaucoup plus précieuse que la liberté du commerce ambulant.

" La thèse que nous venons d'exposer est contraire à l'opinion de M. TiBLEMANS qui, dans son Bépertoire de V Administration aux mots Foires, Halles et Marchés, section III, page 300, s'exprime comme suit :

«' Les foires et marchés sont institués dans l'intérêt du commerce et •' de l'industrie, et ce serait aller contre ce but que d'assujettir à des •» droits autres que ceux de place et de stationnement les marchands » qui les fréquentent. D'un autre côté., il faut éviter que les redevances ^ ou droits imposés sur les marchandises ne nuisent à l'approvisionnement V des marchés ou ne détruisent la concurrence, et c'est ce qui arriverait " infailliblement si les communes exigeaient des rétributions des mar- M chands étrangers pour favoriser ceux de la localité.

" C'est par cette raison que l'article 82 de la loi provinciale dit que « le Conseil provincial veille à ce qu'il ne soit mis à l'importation, à " l'exportation et au transit des denrées et marchandises d'autres " restrictions que celles établies en vertu des lois. L'arrêté du 4 octobre t 1816 fait la même recommandation pour toutes les impositions com- " munales. »

" L'article 9 de cet arrêté porte, en effet, que dans le projet et l'établissement des impositions communales il devra être observé :

» En premier lieu, qu'autant que faire se pourra les mêmes objets » soient imposés dans les communes limitrophes et qu'ils le soient au " même taux ;

^' .... En quatrième lieu, qu'il ne soit pas préjudicié par des impo- « sitions communales au principe de la libre circulation des denrées et " marchandises sujettes à l'impôt dans l'intérieur du royaume. »

" Il ne s'agit pas, dans l'occurence, d'un impôt sur les objets, mais d'un simple droit de place ou de stationnement perçu indépendamment de la nature ou de la valeur des objets exposés en vente. (Voir Seresia, Droit de police, n° 207. Bernimolin, II, n^^ 271 et suivants.)

586 PLACE (droits de).

M Sous l'empire de l'arrêté de 1816, le droit de place pouvait être perçu dans des conditions qui en faisaient un véritable impôt sur les denrées et marchandises ; mais depuis la loi abolitive des octrois communaux, le droit de place cesse d'être légal, s'il cesse d'être un véritable prix de location. Et si même ce droit pouvait encore être perçu quod non, pourrait-on le proscrire parce qu'il ne serait pas perçu dans les communes limitrophes? Est-ce que les charges qui pèsent sur l'industrie et le commerce ne varient pas de commune à commune? Est-ce que les commerçants des communes qui entourent Bruxelles supportent les mêmes impôts que ceux de la capitale et a-t-on jamais refusé à une commune l'autorisation de percevoir une imposition parce son équivalent n'existait pas dans les communes limitrophes?

« D'un autre côté la circulation des denrées et marchandises seraitelle enrayée parce que le forain, qui échappe à toutes les charges locales, devrait payer un droit de place plus élevé que l'habitant pour venir vendre, non pas dans la commune, mais sur la place publique communale ? La circulation commerciale serait-elle entravée si la commune, usant d'un droit incontestable, supprimait toute vente sur ses places publiques ?

•' Et si la commune a la faculté de supprimer le marché, pourrait-on, sous prétexte qu'elle nuirait à son approvisionnement, lui défendre de subordonner sa fréquentation par les marchés forains à un droit de place non exigé des habitants ?

'» Avant la loi du 27 mai 1870, qui apporte diverses modifications à la loi provinciale, le Conseil provincial devait (art. 82, § l^'") se prononcer sur toutes les demandes des Conseils communaux aj'aot pour objet l'établissement, la suppression et les changements des foires et marchés dans la province et aux termes du § 5 de l'article 86, aujourd'hui abrogé également , les résolutions du Conseil provincial en cette matière devaient être approuvées par le Roi pour pouvoir être mises à exécution.

« Ces formalités s'appliquaient à tous les marchés annuels, mensuels, hebdomadaires et quotidiens (voyez Tielemans, locution citée page 358). On les considérait à cette époque comme indispensable parce que l'on envisageait les foires et marchés comme intéressant autant l'Etat et la province que la commune elle-même.

» Mais en 1870, le législateur est revenu à une plus saine appréciation des faits et il n'a plus vu dans les foires et marchés qu'une affaire de pur intérêt local, au point d'affranchir leur création et leur suppression de toute autre formalité que le vote du Conseil.

PLACE (droits de). 587

« Le rapport de la Section centrale, après avoir rappelé les raisons développées dans V Exposé des motifs pour justifier la liberté restituée aux communes en cette matière, ajoute que la tenue des foires et marchés ne peut légitimement être soumise à l'action de l'autorité qu'au point de vue de l'occupation de la voie publique, du stationnement, du maintien de l'ordre et de la surveillance sanitaire et qu'il appartient à la magistrature communale d'exercer cette autorité (voir Pasinomie, 1870, n^ 171, page 136).

" Ce revirement, postérieur à l'article ci-dessus visé de M. Tielemans, enlève toute valeur aux considérations d'intérêt général que cet auteur faisait valoir à l'appui de son opinion. L'Etat et la province sont désormais légalement désintéressés dans l'organisation des foires et marchés ; leur service et leur prospérité est affaire de pur intérêt local ; la commune les établit et les supprime à son gré et dans ses résolutions elle ne s'inspire que de l'intérêt de ses habitants. Elle n'a pas la mission de favoriser le commerce en général, ni spécialement de provoquer la concurrence (voyez Serésia, Droits de police, n° 261 et l'extrait du réquisitoire de M. Mesdach de ter Kiele que cet auteur donne en note), et nous ne connaissons aucune loi qui défende à la commune de procurer à ses administrés certains avantages qu'elle refuse aux marchands forains, même si ces avantages tendent à enrayer la concurrence de ces derniers. En procédant ainsi, le Conseil communal agit dans la sphère de ses attributions constitutionnelles et souveraines et ses actes ne portant que sur des intérêts locaux, échappent, sinon au contrôle, du moins à la censure de l'autorité supérieure. «

La lîevue de V Administration n'admet pas l'opinion de son correspondant et elle lui adresse la réplique suivante à laquelle nous nous rallions complètement :

« Il est certain, comme le dit M. Montigny, que « le droit de place »» perçu, abstraction faite de la nature ou de la valeur des marchan- » dises exposées en vente et calculé à raison de l'espace occupé, est '» toujours une taxe tombant sous l'article 76, 5'^, de la loi communale, '» même quand c'est d'un étranger qu'il est exigé. »

w Mais, quand cette taxe ne pèse que sur les étrangers seulement et que les habitants de la commune en sont exemptés en tout ou en partie, il est certain aussi qu'il y a inégalité entre ceux-ci et ceux-là. Admettons que cette inégalité n'est pas prévue par l'arc icle 112 de la Constitution, parce qu'elle ne porte pas sur une imposition proprement dite ; elle n'en existe pas moins, et toute la question est de savoir si elle est de nature à vicier le règlement qui la consacre.

'» Le Gouvernement s'est prononcé pour Taffirmative ; il juge qu'elle porte atteinte à la liberté du commerce.

» A cela, M. Montigny répond : ^ Mais tout impôt, qu'il soit perçu » au profit de l'Etat, de la province ou de la commune, porte atteinte •' à la liberté du commerce, puisqu'il a pour effet d'augmenter les frais » généraux de production ou d'importation et de placer ceux qui l'ac- V quittent dans une position d'infériorité vis-à-vis de ceux qui ne •' tombent pas sous son application. »

'' Nous ne saisissons pas la portée de cette observation. Sans doute tout impôt quelconque est une gêne pour le commerce ou l'industrie; mais la Constitution interdit d'établir en cette matière des privilèges, c'est-à-dire des inégalités qui profitent aux uns au détriment des autres.

" Elle ne veut pas, par exemple, que la liberté du commerce soit restreinte chez un négociant par un impôt dont se trouverait exempté un autre négociant placé dans les mêmes conditions. L'infraction à cette règle est une violation du principe constitutionnel de l'égalité de tous les citoyens devant la loi. C'est un point incontestable et non contesté par l'éminent professeur de Gand. L'objet de notre discussion est seulement de rechercher si le principe de l'égalité, garanti en matière d'impôts par l'article 112 de la Constitution, ne doit pas être respecté en matière de taxes communales.

« Pour notre ])art, nous partageons l'opinion du Gouvernement. A notre avis, la libre concurrence doit régner sur tous les marchés, qu'ils soient communaux, provinciaux ou généraux. L'intérêt général l'exige, c'est une thèse qui a été défendue avec force dans une excellente dissertation publiée par notre Revue 1887, page 497, et à laquelle nous renvoyons.

" Certes, c'est une entrave mise à la libre concurrence que la mesure consistant à grever d'un droit de place les commerçants étrangers à une localité et à en dispenser ceux qui y résident. Si le pouvoir réglementaire des administrations communales n'était pas contenu dans de justes limites à cet égard, on pourrait s'attendre à voir établir des taxes ou droits de place tellement inégaux que les négociants étrangers seraient absolument tenus à l'écart dans certaines localités. Des mesures de ce genre, prises dans l'unique but de favoriser le commerce local et de lui épargner les soucis de la concurrence venant du dehors, ne rentrent pas dans les attributions communales. Elles sont absolument étrangères, d'une part, aux nécessités de la police et, d'autre part, à la bonne administration des biens communaux qui justifient la

perception de droits de place ou de prix de location dans les halles, marchés, places pubUques, etc.

« Les taxes dont nous parlons sont, M. Montigny le reconnaît, de véritables prix de location, l'équivalent du service rendu. Elles perdent en partie ce caractère quand elles frappent inégalement les forains et les habitants. Il ne se conçoit pas, en effet, que le même service rendu aux uns et aux autres soit taxé différemment. Si les premiers payent le double de ce que payent les seconds, ils sont assujettis à une charge qui dépasse la valeur du service rendu ; la somme qu'ils payent en plus est, en réalité, non pas un prix de location, un droit de place, mais un impôt dont la qualité d'étranger est la base. Par ce motif encore, il y aurait lieu de décider, dans l'hypothèse dont il s'agit, que la taxe est soumise à l'approbation royale, en tant qu'elle grève les forains plus lourdement que les habitants. « (1)

Jeux de quilles. — Les redevances frappant les jeux de quilles établis sur la voirie vicinale constituent, non des taxes communales, mais des droits de place sur lesquels il appartient à la Députation permanente de statuer en exécution de l'article 77 n" 5 de la loi communale. (Dépèche de M. le Ministre de l'intérieur et de l'instruction publique, du 19 mai 1893.)

Loi du 15 mai 1870 : sa portée.

L'article 2 de la loi du 15 mai 1870 est ainsi conçu :

«« Les droits d'entrée sur les poissons de toute espèce sont supprimés soit en imposant une expertise préalable à la mise en vente, soit en rendant l'usage de la minque obligatoire, soit en défendant la vente à domicile ou le colportage, soit par toute autre mesure restrictive (2). »

Quelle a été l'intention du législateur en supprimant les droits d'entrée sur les poissons ? Cette intention se devine plutôt qu'elle ne s'aperçoit dans les travaux préparatoires de la loi.

Voici tout ce que nous trouvons sur le chapitre des poissons dans

(1) Revue de l 'Administration 1894, pages 531 et 532.

(2) Cette loi avait en outre pour objet rabolition des droits sur le sel, l'abaissement de la taxe des lettres simples à dix centimes et l'augmentation des droits sur les eaui-de-vie.

la discussion des articles du projet de loi, à la section centrale de la Chambre des Représentants :

Art. 2. — La section centrale s'est vivement préoccupée des mesures dont il a déjà été parlé et à l'aide desquelles plusieurs communes parviennent à éluder la loi abolitive des octrois. Ces mesures créent à la liberté du commerce du poisson des entraves non moins sérieuses que les formalités de douane et exercent sur le prix de cette denrée une influence aussi pernicieuse que le droit d'entrée.

Elle propose d'ajouter à l'article 2 un paragraphe ainsi conçu :

'^ Il est interdit d'entraver le commerce du poisson soit en imposant une expertise préalable à la mise en vente, soit en rendant l'usage de la minque obligatoire, soit en défendant la vente à domicile ou le colportage, soit par toute mesure restrictive. »

Il est adopté à l'unanimité. (1).

A la Chambre et au Sénat la discussion ne porta que sur l'abolition des droits sur le sel, l'abaissement de la taxe sur les lettres simples et l'augmentation des droits sur les eaux-de-vie. On fut muet sur les poissons comme les poissons eux-mêmes.

Dans l'exposé des motifs du projet de loi, nous péchons cette déclaration assez vague :

« Un des principaux obstacles à la suppression souvent réclamée des droits d'entrée sur le poisson a été jusqu'aujourd'hui le maintien des formalités nécessaires pour empêcher la fraude de l'accise sur le sel. Le Gouvernement pense qu'en abolissant cet impôt, le moment est venu de faire disparaître les droits d'entrée dont il s'agit. ^

Malgré ce silence du législateur, la mesure ne se comprend que trop bien ; il est vrai que l'abolition des droits sur le sel se comprenait encore mieux et que le projet sur ce point a donné lieu dans les deux Chambres à une longue discussion.

Les communes ont à retenir qu'elles ne peuvent en aucune façon entraver le commerce du poisson ; qu elles ne peuvent jamais astreindre un marchand ambulant de poissons au payement détaxes sur le colportage, que l'usage des locaux de la minque ne peut jamais être rendu obligatoire. Tel semble être, en ce qui concerne le poisson, l'eflet de la loi du 15 mai 1870.

(1) Documents parlementaires. Chambre des Représentants 1869-1870, page 442.

1. Prescription en matière de recouvrement d'impôts communaux ; distinction entre les impôts directs et les impôts indirects. — 2. La prescription est d'ordre public ; application : arrêt de cassation du 19 mars 1891. — 3. Interruption de la prescription quinquennale, bénéfice de l'obtention de délais. — 4. Droits d'égouts.

1. L'article 7 § 2 de la loi du 29 avril 1819 porte que toute action en recouvrement d'impositions communales se prescrit pour cinq ans.

Cet article n'est applicable qu'aux impositions communales indirectes. (Art. 138 § 3 de la loi communale.)

Si le receveur communal use de la voie parée, la prescription est limitée à un an en vertu de l'article 7 § 1®^ de la loi du 29 avril 1819.

Le recouvrement des impositions communales se fait d'après les règles suivies pour les impôts de l'Etat. Or pour ceux-ci la prescription est prévue par les articles 51 et 52 du règlement général de 1851.

Voici le texte de ces articles :

" Art. 51. — Les receveurs qui n'ont fait aucune poursuite contre un contribuable pendant trois années consécutives, à compter du jour de la réception du rôle, perdent leur recours de toute action contre lui. (Loi du 3 frimaire an VIII, art. 149. Arrêté du 16 thermidor an VIII, art. 17.) »

" Art. 52. — Les receveurs perdent aussi tout recours, et sont déchus de tout droit et action pour les sommes dues et non payées par un contribuable, après trois ans de cessation de poursuite. (Loi du 3 frimaire an VII, art. 150.) "

2. Tout ce qui est relatif aux impôts et à leur recouvrement est d'ordre public.

Spécialement, en matière d'impositions communales, la prescription extinctive pour cinq années peut être suppléée d'office par les tribunaux. (Cassation, 19 mars 1891.) La Bévue communale résume ainsi les faits de la cause : « Le sieur Droesbeke a été poursuivi par la ville de Gand en payement d'une somme de 578 francs qu'il aurait pris l'engagement de payer du chef de la construction de son trottoir, lors de l'autorisation de bâtir obtenue par lui en 1872. Il a opposé à cette action, devant le tribunal de première instance de Gand, la prescription de l'article 2265 du Code civil, prétendant avoir acquis sa libération. Le tribunal

par jugement du 31 juillet 1889, tout en repoussant l'application de l'article 2265, a considéré la somme réclamée comme étant une taxe communale et a déclaré l'action de la ville prescrite, aux termes de l'article 7 § 2 de la loi du 29 avril 1819. ».

Pourvoi de la ville.

La Cour de cassation a rendu l'arrêt suivant :

^ La Cour,

M Sur le premier moyen, violation des articles 1134, 1135, 1317, 1319, 1320 et 1322 du Code civil, en ce que le jugement a méconnu les règles du contrat judiciaire et la foi due à ce contrat, tel qu'il est constaté par les qualités du jugement :

« Attendu que si, d'après ces qualités, les parties s'accordent à reconnaître que le litige porte sur le remboursement du coût de la construction d'un trottoir, il n'est pas permis de conclure de là que le juge du fond aurait méconnu les règles du contrat judiciaire et la fo i due à ce contrat ainsi constaté, pour avoir décidé que la somme réclamée constitue, sous l'apparence d'une restitution, une véritable imposition communale tombant sous l'application de l'article 7 de la loi du 29 avril 1819:

» Attendu qu'il appartenait au juge du fond de constater la véritable nature de l'action intentée, et que son appréciation à cet égard, telle qu'elle se trouve formulée dans le jugement, est souveraine;

" Attendu que le premier moyen manque de base ;

" Sur le second moyen, violation des articles 2219 et 2223 du Code civil, en ce que le tribunal a Suppléé d'office, pour repousser l'action de la demanderesse, le moyen de prescription puisé dans l'article 7, § 2, delà loi du 29 avril 1819 ;

"Attendu que les articles 2219 et 2223 font partie du titre XX, livre III, du Code civil;

« Attendu que les dispositions contenues dans ce titre, loin d'être absolument générales, ne s'appliquent qu'aux matières d'intérêt privé ;

" Attendu que, même dans ce cercle restreint, l'article 2264 réserve expressément les règles spéciales applicables aux objets mentionnés dans d'autres titres ;

" Attendu que le principe consacré par l'article 2223 est étranger, non pas seulement aux poursuites répressives, mais à toutes les contestations, même de nature civile, qui touchent à l'ordre public ; que, dans ces matières, le juge peut et doit même suppléer d'office tous les moyens de droit venant à l'appui de la demande ou de l'exception :

» Attendu qu'il s'agit au cas actuel, non seulement d'une matière de

droit public, régie par la loi du 29 avril 1819 et soumise à des règles spéciales en dehors du droit commun, mais en outre d'une matière louchant à l'ordre public, comme tout ce qui est relatif aux impôts et à leur recouvrement ;

" Attendu qu'à aucun point de vue, l'article 2223 du Code civil ne saurait donc trouver ici son application ; qu'il s'ensuit que le second moyen n'est pas fondé ;

» Par ces motifs, rejette... « (1)

3. La prescription quinquennale établie par l'article 7 § 2 de la loi du 29 avril 1819 pour le recouvrement des impositions communales est susceptible d'interruption.

Elle ne court pas au profit du contribuable qui a obtenu des délais impliquant renonciation à la prescription. (Tribunal d'Anvers, 9 janvier 1886. Revue de V Administration 1887, page 128.)

4. L'action des communes en payement des droits d'égouts se trouve prescrite au bout de cinq ans.

Pareille prescription court à compter du jour où est né pour la commune le droit d'obliger les riverains à se raccorder à l'égout public ou d'exiger le payement de la taxe.

La demande subsidiaire de suppression des ouvrages de raccordement se trouve soumise à la même prescription. (Tribunal de Bruxelles, 19 mars 1887. Même sens, Cassation 24 juin 1886. Bévue de V Administration 1886, paoje 451.) (2)

1. Extension aux communes du privilège de l'Etat ; loi du 11 avril 1895 ; quid de l'hypothèque. — 2. Application de la jurisprudence, — 3. Impositions indirectes. — 4. Privilège : exonération de l'impôt; sens de l'article 112 de la Constitution, applications.

1. La loi du 12 novembre 1808 avait réglé le privilège de l'Etat en matière de contributions directes; suivant cette loi ce privilège s'exerce avant tout autre :

P Pour la contribution foncière de Tannée échue et de l'année

(1) Revue communale 1891, pages 253 et suivantes.

(2) En ce qui concerne le point de départ de la prescription, voir notre article Exigibilité.

courante, sur les récoltes, fruits, loyers et revenus des immeubles soumis à la contribution ;

2*^ Pour l'année échue de l'année courante de la contribution personnelle et du droit de patente, sur tous les meubles et autres effets appartenant aux redevables, en quelque lieu qu'ils se trouvent.

En l'absence d'un texte formel, la question de savoir si le privilège accordé à l'Etat pouvait aussi s'appliquer aux communes pour le recouvrement des taxes locales était fort controversée. Les partisans peu nombreux de l'affirmative tiraient principalement argument de l'article 138 § l®'" de la loi communale combiné avec la loi du 12 novembre 1808. Le premier texte porte que les impositions communales indirectes sont recouvrées conformément aux règles établies pour la perception des impôts de l'Etat.

La plupart des auteurs et la jurisprudence, presque unanimement^ repoussaient cette manière de voir (1).

La loi du 11 avril 1895 est venue mettre fin à cette controverse en décrétant :

Art. 5. — Les dispositions légales qui concernent les privilèges en matière de contributions directes au profit de l'Etat sont rendues applicables aux impositions communales directes.

Ainsi que le fait remarquer la Revue communale, la loi du 11 avril 1895 ne parle pas de l'hypothèque légale, cela ne peut être qu*un oubli de la part du législateur (2).