Exposé des motifs de la loi fait par le Gouvernement

« L'article 23 de la loi du 10 avril 1841 est ainsi conçu :

« Lorsqu'un chemin entretenu à l'état de viabilité sera habituel- « lement ou temporairement dégradé par des exploitations de tour- « bières, de carrières, de mines ou de toute autre entreprise industrelle, » les propriétaires ou entrepreneurs des exploitations pour lesquelles » les transports se font, pourront être appelés à contribuer à l'entretien w de ces chemins par des subventions spéciales proportionnées aux " dégradations occasionnées par ces exploitations. Il en sera de même « pour les exploitations de forêts en cas de défrichement.

w Ces subventions, lorsqu'il y aura dissentiment, seront, après ♦» expertise contradictoire, réglées par les administrations commu- « nales, sous l'approbation de la Députation permanente du Conseil " provincial.

« En cas d'opposition de la part des dits entrepreneurs ou proprié- ^ taires, les communes pourront, sur l'avis de la Députation permanente « du Conseil provincial, être autorisées par arrêté royal k établir des '» péages. •»'

" Les motifs de cet article ont été expliqués dans les termes suivants par la section centrale qui avait été chargée à la Chambre des Représentants de l'examen du projet de loi:

« Lorsque l'on parcourt une localité où se trouve quelque grande »» exploitation industrielle, telle que mines, carrières, hauts-fourneaux, '' fabriques de sucre de betteraves ou autres semblables, on est frappé » des dégradations que ces établissements occasionnent sur les chemins " vicinaux ; labourés par des voitures nombreuses et pesamment « chargées , ils deviennent impraticables aussitôt qu'arrivent les « premières pluies de l'automne et on ne les répare plus qu'à grands V frais.

» Il n'est pas juste, en ce cas, de charger la commune où le chemin " est établi d'un entretien dispendieux dont les établissements dont il ^ vient d'être parlé profitent presque exclusivement, tandis que les « habitants sont privés de l'usage de ces chemins pendant une partie .»» de l'année et voient la dépense qu'ils ont à supporter croître en « raison de l'utilité qu'ils en retirent.

'» La section centrale, ainsi que l'avaient désiré plusieurs sections,

« propose une disposition qui aura pour but de faire contribuer ces " établissements à l'entretien des chemins qu'ils dégradent au moyen •' d'une subvention qu'ils payeront à la commune. '»

«' Cette proposition, basée sur un principe de justice incontestable, détermina l'adoption de l'article 23 ci-dessus transcrit

» Mais le texte de cet article tel qu'il avait été primitivement formulé par la section centrale, non plus que la rédaction qui a passé dans la loi, ne garantissait pas aux communes les ressources que la subvention l>révue était destinée à leur procurer à titre de dédommagement.

« L'article 23 ne leur offre, en effet, en cas d'opposition au payement d'une subvention spéciale, d'autre moj^en que l'établissement d'un péage pour obliger ceux qui dégradent habituellement les chemins à contribuer aux dépenses de leur entretien.

» Cependant on a soutenu que l'article 23 n'a point cette portée restreinte et qu'il ne s'oppose pas à ce que les communes aient recours, au besoin, aux voies de la contrainte pour assurer le recouvrement des subventions réglées conformément à la loi, sous l'approbation de la Députation permanente du Conseil provincial.

" La question, soumise à la Chambre des Représentants par une pétition en date du 6 mars 1860, relative aux mesures à prendre pour la conservation des chaussées vicinales, fut résolue en faveur des communes par un rapport fait au nom de la Commission des pétitions, le 17 avril 1860.

« Certes, disait l'honorable rapporteur, les premières dispositions de '» l'article 23, qui répondent parfaitement au but que le législateur " avait en vue (la conservation des chemins vicinaux), seraient M complètement illusoires si, comme le pensent les pétitionnaires, le ^ dernier paragraphe créait un mode de sanction exclusif, c'est-à-dire » s'il ne laissait aux communes intéressées que le simple droit d'obtenir '» l'établissement de péages et leur enlevait la faculté d'exiger, par la « voie de la contrainte le payement des subventions spéciales dont il " s'agit. Votre Commission ne saurait reconnaître que tel soit le sens « de cette disposition ; il est repoussé à la fois par les termes employés, " qui ne sont nullement restrictifs, et par l'esprit pratique qui a pré- » sidé à la confection de l'ensemble de la loi. Enfin on ne pourrait l'ad- " mettre sans placer le législateur de 1841 en contradiction avec « lui-même.

« Il paraît donc évident à votre commission que le dernier para- V graphe de l'article 23, laissant entiers tous les moyens d'actions »5 donnés aux administrations communales pour assurer le recouvrement

M des prestations vicinales, ne fait qu'en ajouter un de plus, pour " un cas spécial. L'article 23 ainsi interprété, n'est du reste que la » conséquence logique du grand principe d'équité inscrit dans l'article " 1382 du Code civil, et c'est dans ce sens qu'il est applicable dans " quelques localités. Votre Commission croit qu'il importe infiniment " qu'il en soit de même partout. »

Un jugement pronoQcé le 17 décembre 1859 par le tribunal de Chaiieroi, siégeant en degré d'appel, avait résolu la question dans le même sens par les considérations suivantes :

" Attendu que la loi du 10 avril 1851 repose, entre autres principes » fondamentaux, sur cette idée de justice naturelle, que celui qui use »» et dégrade doit entretenir et réparer ; que cela ressort de toute l'éco- « nomie de la loi, notamment des articles 13 § l®"", 24 et 25 qui » consacrent des applications particulières de cette règle d'équité;

"Attendu que l'article 23 est conçu dans le même esprit; qu'il » assure de nouvelles garanties aux communes pour la réparation et « l'entretien des chemins vicinaux, en ouvrant à leur profit, dans des - cas et moyennant des conditions qu'il détermine, le droit d'obtenir " des subventions spéciales et même celui d'établir des péages ;

♦' Attendu que le premier juge a méconnu le véritable sens de cette ^ disposition quand il a dit, avec l'intimé, que l'opposition de ceux qui M sont appelés à fournir des subventions spéciales enlève aux communes " le droit de les obtenir et ne leur laisse d'autre ressource que de » demander l'autorisation d'établir un péage ; que ce serait là permettre " à un débiteur de s'affranchir par son propre fait de son obligation et " remettre à son entière discrétion le droit du créancier ;

» Attendu que l'établissement d'un péage ne réparerait pas le dom- " mage intérieur éprouvé par la commune, puisque, par nature, ce " droit n'atteint pas le passé, mais s'applique uniquement aux frais de ^ passage et de détérioration posés à partir du moment où il a été " établi. '»

" Mais la Cour de cassation, saisie à son tour de la question soulevée» n'a pas admis ce système, et le jugement du tribunal de Charleroi a été annulé par un arrêt du 13 juin 1861, rendu sur les conclusions conformes de M. le procureur-général Leclercq. {Pasicrisie 1861, partie I,. page 268).

«D'après cet arrêt, l'autorisation d'établir un péage est le seul moyen que la loi accorde aux communes, lorsqu'il y a opposion au payement de la subvention spéciale, pour obtenir l'indemnité qu'ellesréclament.

688 SUB^'ENTIONS INDUSTRIELLES.

w C'est donc aux exploitants d'entreprises industrielles et non aux communes que la loi laisse, en réalité, le choix entre le payement et la subvention prévue et l'établissement éventuel d'un péage.

« Or, le refus de payer la subvention n'est souvent pour les intéressés qu'un moyen de se soustraire à l'obligation de contribuer à la réparation des dégradations causées aux chemins par les transports effectués pour le service de leurs établissements. En effet, aux termes de l'article 7 § 14 de la loi du 18 mars 1833, sont exempts du droit de barrière : « Les chariots, voitures et animaux appartenant à des fermes ou à des " usines activées par le veut, l'eau ou la vapeur, situées à moins de " 2500 mètres de la barrière, lorsqu'ils servent au transport d'objets " nécessaires au service de ces usines ou de ces fermes. » Et le bénéfice de cette disposition est accordé aux transports industriels qui contribuent le plus à la dégradation et à la rapide destruction des chemins empierrés. Ces transports sont ceux qui s'effectuent pour les sucreries et les distilleries agricoles, si nombreuses dans certaines provinces. Ils ont lieu à une époque où les routes, détrempées par les pluies et par le dégel, sont particulièrement exposées à se détériorer, et l'exemption prévue par la loi de 1833 leur est accordée lors même qu'il s'agit d'établissements exploités en association par plusieurs cultivateurs et que ceux-ci effectuent les transports avec des attelages qui ne sont ni logés ni nourris dans les usines.

" Il s'en suit que la garantie offerte aux communes par le § final de l'article 23 de la loi du 10 avril 1841 est tout à fait illusoire.

« Cet article ne répond donc pas à son but. Il laisse les communes désarmées, dans la plupart des cas, contre les résistances que rencontre, dans la pratique, l'application des mesures exceptionnelles qu'il autorise, puisque, comme nous l'avons vu, les exploitants d'entreprises industrielles, ayant le choix entre l'une ou l'autre des obligations alternatives qui résultent de la loi, échappent à l'une par leur opposition et à l'autre par l'exemption du droit de barrière.

" Evidemment, le législateur n'a pas entrevu cette conséquence de l'alternative posée dans l'article 23 de la loi de 1841.

» Son intention manifeste a été de garantir, en tout état de choses, aux communes, soit par la subvention, soit par le péage, le concours ^fiScace de ceux qui dégradent exceptionnellement les chemins par des transports industriels aux dépenses exceptionnelles que nécessite la réparation des dégradations constatées.

M II n'a point prévu que le péage, autorisé à défaut du payement de

la subventioû, pouvait ne pas atteindre ceux qu'il aurait spécialenrient pour objet d'imposer.

« Il est donc indispensable, pour assurer l'application du princi[)e d'égalité inscrit dans l'article 23 de la loi du 10 avril 1841, que le texte de cet article soit modifié de manière à permettre aux communes de contraindre, sous le contrôle de l'autorité provinciale, ceux qui dégradent par des transports industriels les chemins entretenus à l'état de viabilité, à contribuer dans une juste mesure par des subventions spéciales à la réparation des dégradations constatées.

" C'est l'objet du projet de loi que le Roi m'a chargé de soumettre à vos délibérations. D'après ce projet de loi, les §§ 3 et 4 de l'article 23 de la loi du 10 avril 1841 seraient remplacés par une disposition en vertu de laquelle les subventions spéciales prévues par le § 1" du dit article seraient fixées et recouvrées conformément aux règles établies pour les autres impositions destinées à fournir aux dépenses des chemins vicinaux.

»» Le Ministre de l'intérieur, » Alph. VANDENPEEREBOOM. "

3. Rapport fait, au nom de la section centrale [\) de la Chambre des Représentants, par M. Emile Dupont,

Après avoir rappelé la controverse à laquelle a donné lieu l'article 23 de la loi du 10 avril 1841, et le jugement du tribunal de Charleroi qui intervint sur cette controverse (voir page 687), l'honorable rapporteur continue comme suit :

« La Cour de cassation, saisie à son tour du litige, n'a pas partagé l'avis du tribunal de Charleroi, et, sur les conclusions conformes de M. le procureur-général Leclercq, elle a cassé le jugement déféré à sa ■censure. D'après cet arrêt, les communes doivent se mettre d'accord avec les intéressés sur le chiffre de la subvention qu'elles réclament, et, en cas de dissentiment, la loi ne leur laisse qu'une seule arme pour vaincre cette résistance : l'établissement d'un péage avec l'autorisation du Gouvernement.

" Cette doctrine conduit, dans la pratique, à des résultats qu'on ne peut admettre. Le droit des Conseils communaux d'établir un péage se trouve, dit l'exposé des motifs du projet de loi, le plus souvent paralysé

(1) La section centrale, présidée par M. Moreau, était composée de MM. Van Hoorde Dupont, MuUer, Braconier, Dewandre et de Kerchove.

par la loi sur les barrières, du 18 mars 1833, qui accorde des exemptions à ces mêmes industriels qu'il s'agit d'atteindre : de cette manière^ ils échappent tout à la fois et à la subvention et au péage, bien qu'ils soient la cause principale des frais considérables que la commune doit s"i:nposer pour l'entretien de la route.

« Afin de remédier à cet état de choses, le Gouvernement propose de consacrer par la loi le système adopté par le tribunal de Charleroi, et de rendre à l'avenir obligatoire la subvention spécia'e : on veut revenir, en définitive, aux principes inscrits dans la législation française, et dont on s'était écarté en 1841.

•' En effet, l'article 14 de la loi française du 21 mai 1836 porte ce qui suit :

M Toutes les fois qu'un chemin vicinal, entretenu en état de viabilité '• par une commune, sera habituellement ou temporairement dégradé M par les exploitations de mines, de carrières, de forêts ou de toute autre « entreprise industrielle, appartenant à des particuliers, à des établis- « sements publics, à la couronne ou à l'Etat, il pourra y avoir lieu à

V imposer aux entrepreneurs ou propriétaires, suivant que l'exploita-

V tion ou les transports, auront eu lieu pour les uns ou pour les autres,

V des subventions spéciales, dont la quotité sera proportionnée à la « dégradation extraordinaire qui devra être attribuée aux exploi-

V tations.

M Ces subventions pourront, au choix des subventionnaires, être ^' acquittées en argent ou en prestations en nature, et seront exclu- M sivement affectées à ceux des chemins qui y auront donné lieu. Elles M seront réglées annuellement, sur la demande des communes, par les « Conseils de préfecture, après des expertises contradictoires, et recou- '» vrées comme en matière de contributions directes.

V Les experts seront nommés suivant le mode déterminé par l'article" » 17 ci-après.

V Ces subventions pourront être aussi déterminées par abonnement,. M elles seront réglées dans ce cas par le préfet en Conseil de préfecture. ^

4. Comme on le voit, la subvention est obligatoire en France ; l'industriel est tenu de la payer comme toute contribution dont il peut être frappé; il y a, sous ce rapport, assimilation complète. Ce système a produit d'excellents résultats, et nous avons vainement cherché dans les divers auteurs qui ont traité cette matière des plaintes ou des critiques dont il aurait été l'objet.

V Nous pouvons donc admettre qu'il a fait ses preuves, et qu'uneexpérience de trente années a été favorable chez nos voisins.

" Cependant il ne prévalut pas dans notre pays en 1841.

» La discussion, dans la Chambre et dans le Sénat, porta naturellement sur le caractère à donner à la subvention, mais on ne voulut pas la rendre obligatoire : on craignit sans doute d'étendre outre mesure la sphère d'action du pouvoir administratif. '^ La subvention, ^ disait la section centrale, doit être fixée de gré à gré par convention '' entre le propriétaire et la commune, et, à défaut d'entente, la corn- « mune pourra être autorisée à établir des péages. '» Le Ministre de l'intérieur, interpellé sur ce point, faisait la même déclaration : " En » cas de refus de consentir à la taxe, la commune n'aura plus d'autre " ressource que de demander l'établissement d'un péage, ce qui est dans » le droit commun, car, en définitive, le Gouvernement peut accorder V des péages pour les chemins pavés ou empierrés. «

« Aujourd'hui que les vices de ce système ont été révélés d'une manière évidente par la pratique, l'intérêt général exige impérieusement qu'une loi nouvelle vienne consacrer en Belgique le principe abandonné en 1841.

" On ne peut méconnaître, en effet, qu'il repose sur l'équité la plus rigoureuse : le projet est en parfaite harmonie avec la règle générale posée par la section centrale en 1841.

'• Tous les habitants, disait-elle, ayant le droit de se servir des che- '♦ mins vicinaux, doivent contribuer à leur entretien en proportion du '» degré d'utilité qu'ils en retirent. «

» Si donc le chemin n'est dégradé que par les transports ordinaires des habitants, c'est à la commune à le réparer ; lorsque le chemin sert à plusieurs communes, ces dernières devront intervenir dans les frais d'entretien ; enfin si certains particuliers se servent du chemin d'une manière tout exceptionnelle, il est tout juste d'accorder à la commune le droit de les obliger à supporter une partie de la dépense. Or, les péages seront souvent insuffisants pour atteindre ce résultat si désirable.

" Comme le remarque fexposé des motifs, beaucoup d'exploitants sont exempts des droits de barrières en vertu de l'article 7 de la loi du 18 mars 1833. Il est vrai sans doute que cette loi n'est faite que pour les routes de l'Etat et les routes provinciales, et qu'il dépend du Gouvernement et des communes de ne pas appliquer cette exemption aux chaussées vicinales. (Arrêté royal du 26 octobre 1850, loi du 24 mars 1838, arrêts de cassation des 28 mars 1839, 13 février et 17 juillet 1854 ) Mais en procédant ainsi, la commune frapperait par son péage tous les transports industriels, alors même qu'ils n'occasionneraient pas de

dégradations extraordinaires aux chemins ; c'est là un inconvénient grave. Il est d'intérêt général et de stricte équité d'exempter certains industriels dans des situations déterminées.

» Qu'on frappe ceux qui usent du chemin d'une manière exceptionnelle, rien de mieux ; mais pourquoi les autres souffriraient-ils les conséquences d'un état de choses auquel ils sont restés étrangers ? Il reste donc vrai que le moyen le plus pratique et le plus juste dont la commune puisse disposer, c'est la subvention obligatoire. Le péage peut en outre être insuffisant pour réparer le dommage causé ; très souvent un exploitant nuit énormément à une route par la nature de ses transports et par le choix de l'époque à laquelle il les effectue ; il n'y a dans ce cas aucune proportion entre le taux du péage qu'il acquitte et la dégradation qu'il occasionne.

M La subvention présente encore cet avantage, qu'elle peut s'étendre aux dommages causés antérieurement. Souvent les faits qui entraînent la dégradation d'une route sont accidentels et de courte durée, l'établissement d'un péage nécessite des délais, et, lorsque le péage sera enfin réguhèrement établi, les transports auront peut-être cessé : dans tous les cas, l'industriel échappera complètement à la responsabilité du passé ; la subvention, au contraire, sera fixée eu égard à l'intégralité du dommage.

« Pourquoi, enfin, si les finances de la commune lui permettent d'entretenir le chemin sans péage, l'obliger sans utilité et malgré elle, parce qu'un industriel vient dégrader sa route, à établir un péage qui frappera tous ceux qui se servent du chemin et fera supporter par tous la faute d'un seul.

M On encouragerait ainsi indirectement la création de barrières, alors qu'on devrait chercher plutôt à les supprimer.

» Aussi le projet de loi a-t-il reçu dans toutes les sections le plus favorable accueil.

'» Après avoir examiné les procès-verbaux des diverses sections, la section centrale ne tarda pas à se convaincre que le projet de loi, tel qu'il était soumis à la Chambre, présentait plusieurs lacunes qu'il importait de combler, et soulevait des difficultés sérieuses qu'il fallait résoudre, pour empêcher qu'on ne dût encore recourir par la suite au pouvoir législatif.

« En conséquence, elle arrêta une série de questions qui furent adressées à M. le Ministre de l'intérieur. La réponse qu'elle a reçue donna lieu à une nouvelle demande d'explications, et l'on reconnut

bientôt que, pour avoir une loi complète et claire, il était nécessaire de refondre entièrement la rédaction de l'article 23 de la loi de 1841.

M La section centrale décida donc, à l'unanimité, que Ton présenterait à la Chambre un article nouveau destiné à prendre, dans la loi de 1841, la place de l'article 23 supprimé. '»

4. Deuxième rapport fait par M. Emile Dupont, au nom de la section centrale de la Chambre des Représentants (1)

-• Messieurs,

w Le projet de loi qui modiiie l'article 23 de la loi de 1841 sur les chemins vicinaux a fait naître la question de savoir si, le législateur pouvait, sans violer la Constitution, conférer au pouvoir administratif le droit d'imposer à certains exploitants qui dégradent les chemins d'une manière exceptionnelle, une subvention extraordinaire dont le montant serait proportionné à la dégradation occasionnée par eux.

» La Chambre a désiré que la section centrale fit de cette difficulté l'objet d'un examen sérieux. Nous avons été ainsi amenés à rechercher les principes à suivre en cette matière, et nous sommes arrivés à cette conclusion que notre pacte fondamental ne contient rien de contraire au projet de loi qui vous est soumis.

" Ce résultat, nous sommes heureux de le constater : il eût été, en effet, déplorable que les communes eussent dû recourir à la voie judiciaire pour obliger les exploitants à contribuer à la réparation des chemins : la plupart d'entre elles auraient dû renoncer à poursuivre le redressement de leurs griefs légitimes parce qu'elles auraient redouté les frais qu'entraînent toujours après eux les procès. Il faut bien le dire, la loi eût été paralysée dans ses résultats, si dans cette matière l'on n'avait pu avoir recours aux formes simples et rapides tracées par la loi pour l'établissement des taxes communales.

" Pour que les scrupules qui ont surgis soient fondés, il faut que le projet de loi viole l'article 92 de la Constitution, c'est-à-dire qu'il attribue à l'administration la connaissance d'un litige que la Constitution place dans les attributions exclusives du pouvoir judiciaire. Or quelles sont ces attributions ?

î» L'article 92 porte :

« Les contestations qui ont pour objet des droits civils sont exclusivement du ressort des tribunaux. -»

(1) La section centrale, présidée par M. E. Vandenpeereboom, était composée de MM. Van Hoorde, Dupont, Muller, Braconier, Dewandre et de Kerchove.

« Nous n'avons donc qu'une chose à nous demander ? " S'agit-il ici d'un droit civil ?

« S'agit-il d'un délit ou d'un quasi-délit dont la commune sollicite la réparation en vertu de l'article 1382 du Code civil ?

'' Ou bien s'agit-il, au contraire, d'une taxe communale, d'une contribution destinée à subvenir aux frais occasionnés par le soin d'un grand intérêt public ?

" S'agit-il d'un fait parfaitement licite posé par une personne qui use uniquement de son droit et qui, à ce titre, ne peut être soumise à aucune réparation civile basée sur l'article que nous venons de citer ?

»• A notre avis, l'hésitation n'est pas possible entre ces deux solutions. Le projet de loi établit un impôt et il frappe des exploitants contre lesquels la commune ne peut faire valoir les principes ordinaires sur la réparation des fautes.

V En effet, les chemins sont faits pour 3' passer ; chacun a le droit de s'en servir pour son usage personnel et pour les besoins de son commerce ou de son industrie. Les principes veulent que chacun ait le droit d'employer une chose qui fait partie du domaine public conformément à la destination à laquelle elle est affectée. On ne peut soutenir que celui qui fait de la chose commune un usage plus fréquent que tel autre citoj^en pose un acte illicite, se rende coupable d'une faute, et, dès lors, il ne peut être question de lui en demander la réparation : il ne peut s'agir de lui appliquer des textes qui supposent précisément uu dommage causé sans droit.

« Le principe de cette réparation est ailleurs ; il dérive de l'équité et d une loi spéciale qui la consacre. Si l'usage que fait d'une chose commune la généralité des citoyens la dégrade, si cette chose nécessite un entretien constant, il est juste que les frais de la réparation incombent à la communauté ; mais si un seul occasionne la plus grande partie de cette détérioration par un usage exceptionnel, on peut lui demander d'intervenir pour une plus forte part dans l'entretien du chemin et dans la réparation du dommage.

» Les lois d'impôt qui règlent la manière dont l'Etat, la province ou la commune pourvoient aux intérêts publics, et notamment à l'établissement et à l'entretien des chemins, peuvent donc faire intervenir, par des contributions spéciales, les personnes qui profitent plus que d'autres d'un avantage offert à la généralité des citoyens et qui imposent ainsi à l'association, au corps moral, une dépense plus considérable.

" C'est ce qui résulte implicitement des motifs de larrèt de cassation du 13 juin 1861, qui a rendu nécessaire la loi actuelle :

" Attendu que les chemins vicinaux étant publics, chacun peut en -' user librement conformément à leur destination, sans être tenu à « d'autres obligations qu'à celles qui grèvent tous les habitants de la

V commune, et, par suite, sans devoir réparer les dégradations qu'il " cause au chemin par l'usage plus ou moins onéreux du droit qu'il

V exerce, à moins qu'il ne se trouve dans un cas exceptionnel, exprés- « sèment prévu par la loi. »

« Disons donc que si une taxe spéciale frappe l'exploitant, ce n'est pas parce que les actes qu'il a posés ont donné naissance à un droit civil de la commune contre lui ; c'est parce que la commune puise dans le pouvoir, dans la souveraineté dont elle est investie comme autorité publique, le droit justifié ici par une rigoureuse équité, de frapper les citoyens d'un impôt proportionné à l'usage qu'ils font des chemins.

« Comment prétendre qu'il s'agit ici d'un droit civil ? Le Conseil communal, la Députation permanente agissent-ils comme personnes civiles pour la conservation d'intérêts ou de droits qui leur sont propres ?

" Evidemment non ; ils interviennent ici comme émanation des pouvoirs publics, au nom de la nation, et parce qu'ils exercent son autorité souveraine dans les limites de la délégation constitutionnelle qui leur en a été faite. Or, dans toute contestation sur des droits civils, il y a un élément essentiel : deux personnes civiles ou naturelles en conflit sur des intérêts propres à chacune d'elles, et agissant l'une contre l'autre en vertu des droits individuels. Ici, au contraire, il y a, d'un côté, des pouvoirs constitués, agissant comme représentants de l'autorité publique, et, de l'autre, des citoyens qui doivent obéissance à ces pouvoirs dans les limites tracées par la loi.

» Le savant procureur-général près notre Cour de cassation, Thonorable M. Leclercq, dont les réquisitoires ont porté la lumière sur tant de points difficiles de notre droit public et privé, a, lors de l'arrêt rendu le 8 mai 1863 (en cause, l'Association du polder de Schelle contre Wouters, Fasicrisie 1863, I, 312), recherché avec sa sagacité habituelle quels étaient les caractères essentiels de l'impôt. Il devait, en effet, dans cette affaire, se prononcer sur le point de savoir si la rétribution dont les directeurs du polder avaient frappé un propriétaire avait le caractère d'une contravention publique.

« Cette rétribution, disait-il, est évidemment un impôt, de sa nature :

V on ne peut que qualifier de la sorte, quelque dénomination parti- » culière qu'on lui donne, quelque forme qu'elle prenne et quelle que

« soit sa ilestinatioD, une charge pécuDiaire assignée à des parliculiers •• jiar les pouvoirs publics ou par une délégation de ces pouvoirs, « assignée d'autorité, à laquelle ils doivent se soumettre indépen- •' danimeut de toute volonté de leur part ; toutes les circonstances lui '» impriment le caractère essentiel de l'impôt. » (1).

'• Ces paroles ne s'appliquent-elles pas dans toute leur force à la contribution spéciale dont parle le projet de loi ?

« Plus loin, l'honorable magistrat voit une nouvelle preuve de ce caractère d'impôt de la cotisation poldèrienne, dans les fins pour lesquelles elle est établie, l'entretien de polders, c'est-à-dire un grand intérêt public. Dans cet intérêt se trouve mêlé, il est vrai, l'intérêt privé des propriétaires, mais l'intérêt public domine, il imprime à la charge un caractère correspondant au sien, un caractère public, le caractère de l'impùt.

'' Encore une fois, n'est-ce pas également et surtout dans un intérêt général de la plus haute importance, l'établissement et le maintien d'une bonne voirie vicinale, que le projet de loi crée à coté des ressources ordinaires une subvention spéciale dont il détermine équitablement les bases ?

'> Notre Cour de cassation a consacré ces principes par divers considérants de son arrêt du 8 mai 1863. Elle y constate le caractère d'utilité publique, d'intérêt général du travail auquel la rétribution est destinée ; elle indique ensuite les lois qui mettent l'entretien et la garde des travaux des polders à la charge des propriétaires et continue dans les termes suivants :

« Attendu qu'il résulte de ces dispositions que les propriétaires des « polders sont tenus de pourvoir aux frais de réparation, d'entretien ou V de reconstruction, non en vertu d'un contrat ou d'un quasi-contrat, •' mais en vertu de la loi qui leur impose cette charge à titre de M contribution et en les soumettant aux règlements à prendre par '> l'autorité compétente ; que les contestations relatives à la répar- >» tition de cet impôt n'ont donc pas pour objet des droits civils proprets ment dits et doivent, comme toutes les réclamations qui concernent ^> les contributions directes, être portées devant l'autorité adminis- -^ trative. "

'> Elle déclare en conséquence que le pouvoir judiciaire est incompe-

(1) Réquisitoire de M. Leclercq lors de Tarrèt de cassation du 8 mai 1863.

lent pour conurâtre d'une demande de la direction des polders en payement d'une rétribution contre un propriétaire qui prétendait en être affranchi, parce qu'il ne profitait pas des travaux d'assèchement et d'endiguement.

^ La Cour de Bruxelles, après un remarquable réquisitoire de M. le

premier avocat-général Corbisier [Belgique judiciaire, XX, page 401),

s'était prononcée dans le même sens par son arrêt du 12 février 1862.

•' En France, on a été également unanime à reconnaître le caractère

d'impùt à la subvention dont parle le projet de loi.

« Ainsi, antérieurement à la loi du 28 juillet 1824, la jurisprudence reconnaissait que ceux qui parcourent les chemins publics ne peuvent être tenus de réparer les dégradations qu'ils occasionnent, et qu'une telle obligation constituerait un véritable impôt qui ne pourrait être établi que par la loi. (Voir Conseil d'Etat, 14 janvier 1824. Répertoire du Journal du Palais, au mot Chemins vicinaux n^ 577.)

» L'article 7 de la loi du 28 juillet 1824 vint établir cet impôt, mais il ne prescrivait pas que cette subvention fût réglée annuellement. Las Conseils de préfecture avaient cru en conséquence pouvoir imposer les propriétaires d'usines pour plus d'une année; mais le Conseil d'Etat réforma ces arrêts et décida que la loi de 1828 ne permettait d'imposer les subventions que pour une année seulement. « Le Conseil d'Etat, V disait M. d'Haubersart, en proposant d'insérer le mot annuellement » dans l'article 14 de la loi française du 21 mai 1836, s'est fondé à la ^» fois sur l'article 41 de la charte, qui ne permet de voter l'impôt que •' pour une année, et sur co que les dégradations étant un fait iustan- •' tané ne peuvent être appréciées pour plusieurs années. " (Voyez Code vicinal par Ordonnel et Vatout, pages 129 et 130.)

» La Commission et la Chambre adhérèrent à l'amendement présenté par ce député. Tout le monde reconnut que la subvention était un véiitable impôt.

» Du moment qu'il est admis qu'il ne s'agit pas ici d'un droit civil proprement dit, mais d'une charge imposée à un contribuable dans un intérêt public par un pouvoir compétent, la question constitutionnelle soulevée à l'occasion du projet actuel s'évanouit entièrement. C'est en effet un principe certain que l'autorité administrative a conservé, sous fempire de notre Constitution, le droit de statuer sur les litiges qui naissent à l'occasion de la perception et de l'établissement des impôts. Le rapport de l'honorable M. Raikem, en date du 20 janvier 1831, sur le titre III de la Constitution (Huytens, tome IV, page 93), fait connaître de la manière la plus explicite les intentions du Congrès à cet

égard. Le projet de la Commission portait (art. 103 devenu l'art. 92 lors de la revision du texte) : " Toutes les contestations qui ont pour objet " des droits politiques et civils sont du ressort des tribunaux, sauf les » exceptions établies par la loi. ^

♦' Dans la section centrale, dit M. Raikem, on a proposé d'attribuer M exclusivement aux tribunaux les contestations qui ont pour objet des '» droits civils, et de ne permettre d'établir des exceptions que pour les »> contestations relatives aux droits politiques.

» D'un autre côté, on disait pour le maintien de l'article 103 du « projet de la Commission, que si on attribuait exclusivement aux " tribunaux les contestations qui ont pour objet des droits civils, il " était à craindre que le législateur ne pourrait pas faire d'exception à V cette règle, dans le cas de contestations publiques ; que cependant, »» dans certains cas, il est utile de ne pas attribuer aux tribunaux ces « sortes de contestations. »

" On répondait que les contestations auxquelles peut donner lieu la perception des impôts n'ont pas pour objet des droits civils. Aussi, la loi fondamentale de 1815, qui avait placé exclusivement dans les attributions des tribunaux les contestations qui avaient pour objet des droits civils, avait-elle disposé (art. 187) : '^ La loi règle la manière de juger »> les contestations et les contraventions en matière d'impositions. »

« Ainsi, la disposition du projet de la section centrale ne fait pas « obstacle à ce que le législateur ordinaire règle comme il trouvera à « propos le mode de décider les contestations en matière d'impôts. '» Et c'est en ce sens que cette même section a entendu la disposition « de son projet qui attribue exclusivement aux tribunaux le jugement " des contestations qui ont pour objet des droits civils. "

« Il résulte de ce passage que les droits des citoyens en matière d'impositions publiques, générales, provinciales ou communales, sont considérés comme des droits politiques sur lesquels l'autorité administrative peut recevoir et a effectivement reçu du législateur la mission de se prononcer. Il ne faut donc pas croire, comme l'a justement fait remarquer M. Leclercq que, le contentieux administratif ait complètement disparu de notre pays ; l'abrogation qui en a été prononcée ne s'étend qu'aux matières de droit civil. L'article 165 de la loi fondamentale, la loi du 16 juin 1816 et les articles 92 et 93 de la Constitution l'ont maintenu pour toutes les impositions publiques.

V C'est ce qu'enseignent les auteurs le plus justement e^timés. C'est

ce qui a été également reconnu par la jurisprudence de nos Cours d'appel et de notre Cour de cassation (1).

» En résumé, le projet de loi propose l'établissement d'un impôt spécial au profit des communes pour l'entretien de leurs chemins. Cet impôt frappera tous ceux qui les dégradent d'une manière extraordinaire. L'autorité administrative est investie du droit de l'établir d'après les bases fixées par le législateur. Cette base, c'est la détérioration exceptionnelle et normale du chemin. Il faut tenir coaipte à l'exploitant de tous les sacrifices qui lui sont déjà imposés pour l'entretien de la voirie, des péages qu'il acquitte, et si le dommage qu'il cause dépasse dans de notables proportions la part pour laquelle il intervient dans les frais de réparation, une taxe spéciale devra être acquittée par lui. Pour la fixer, on prendra en considération le dommage extraordinaire qu'il occasionne. Tout cela est parfaitement constitutionnel. Afin de mieux caractériser encore la nature de la taxe, la section centrale propose de substituer au mot subventions^ le mot impositions.

" Nous croyons donc qu'il n'y a aucune distinction à faire et que le dommage antérieur à la fixation de subvention peut, sans qu'on viole en rien l'article 92 de la Constitution, donner lieu à une taxe proportionnée à son importance en faveur de la commune. Que la taxe soit imposée à raison d'une dégradation passée ou qu'elle le soit à l'occasion d'une détérioration future et habituelle, dans tous les cas c'est un impôt.

" Dans l'une et dans l'autre hypothèse, c'est une charge publique, imposée d'autorité, dans un intérêt général par un pouvoir constitué qui a été investi de ce droit par la loi ; dans l'un et l'autre cas, il s'agit

(l) Voir: Réquisitoire de M. Leclercq, arrêt du 8 mai 1863 [Pasicrisie 1SÔ3, I, page 315) ; Hoffman, Traité des questions jv^éjiidicielles, nos442 et 583 et la note ; \\°^ô^\,h2)Q\lyE¥ooz, Le droit administratif belge ^ t. II, p. 291; t. IV, p. 127 et 128 ; Thomssen, Constitution belge annotée, articles 92 et 93, n° 334 ; Meulin, Questions, 2iM mot Pouvoir judiciaire, §11; Dalloz, au mot Compétence, article 11; Cour d'appel de Bruxelles, 11 septembre 1821 {Pasicrisie à sa date), et 2 janvier 1836 {^Pasicrisie à sa date) ; Liège, 2 janvier 1837 {Pasicrisie à sa date), et 15 juin 1844 {Pasicrisie 1845, t. II, p. 871), Bruxelles, 19 mai 1817, rendu sur les conclusions conformes de M. Faider {Pasicrisie 1847, t. II, p. 324) ; Liège, 14 août 1848 {Pasicrisie 1849, t. II, p. 407); Bruxelles, 12 février 1862 {Belgique judiciaire, t. XX, p. 401) ; Cassation dans l'intérêt de la loi, 30 novembre 1837 (conclusions conformes de M. Dewandre) ; Cassation belge, 8 mai 1863 {Pasicrisie 1863, t. I, p. 312).

(l'un lait parfaitement licite posé par un citoyen et qui, à ce titre, ne peut le soumettre à aucune réparation judiciaire.

•' Dans la pratique, cette distinction, appliquée d'une manière absolue, enlèverait i\ la loi la plus grande partie de son efficacité. Eu elfet, il peut arriver que la dégradation extraordinaire dont se plaint la commune soit temporaire et non pas habituelle, qu'elle résulte de circonstances tout à fait passagères et exceptionnelles. Lorsque la détérioration se reproduit d'une manière permanente et sensiblement la môme, on comprend que la fixation de la taxe se fasse pour l'avenir comme par le passé ; mais dans l'hypothèse que nous avons indiquée tout à l'heure d'une détérioration passagère, le chemin sera complètement dégradé quand l'attention de l'autorité communale sera éveillée et qu'elle se décidera à frapper l'exploitant d'une subvention. Or, dans ce moment, la cause du dommage sera peut-être sur le point de cesser ; et si la commune ne pouvait frapper que le dommage à venir, elle serait obligée de supporter les frais de réparation de son chemin.

" En France, c'est même la distinction contraire qui a prévalu. L'impôt n'y peut être établi qu'à raison d'une détérioration passée, et il n'est pas permis d'imposer les exploitants pour des frais à venir.

« La subvention, dit M. Dalloz au mot Voirie par terre, n^ 964, doit •' être fixée chaque année, et, par suite, les Conseils de préfecture ne " pourraient, dans la prévision de dégradations éventuelles, imposer '» pour l'avenir des entreprises industrielles à une subvention annuelle •' dont le chiffre serait fixé à l'avance. Les subventions doivent être •» réglées d'après des faits accomplis et non sur de simples prévi- •' sions. " (1).

•» Le même auteur (n^ 969) ajoute que les subventions doivent être '» réclamées dans l'année même qui suit celle ou les dégradations ont été « commises, à peine de déchéance (2) ; cela, dit M. Herman (n° 432} est » fondé en raison, puisqu'il serait souvent impossible de constater des M dégradations qui auraient eu lieu plusieurs années auparavant. »

•' Enfin, la loi française donne comme le projet de loi, à l'exploitant la garantie d'une expertise.

'' M. Dalloz (982), d'accord avec l'instruction ministérielle du 24 juin

(1) Conseil d'Etat, 10 novembre 1S37; Instruction ministérielle du 24 juin 1836 sur l'article 14; Hermax, n<^s 439-464; Bost, page 327, n^ 15.

^2) Conseil d'Etat, 9 février 1850 (Dalloz, Périodique, 1850, 3, 39) ; 26 juillet 1851 et 26 mai 1853 (Dalloz, Périodique, 1855, 5, 475).

1836, enseigne que » l'expertise doit être faite à la fin de l'année, si l'ex- V ploitation est permanente; à la fin de l'exploitation si elle est tempo- » raire. ■>

" Ce système est appliqué en France depuis plus de quarante ans ; il n'y a donné lieu à aucune plainte et personne n'a signalé les inconvénients qu'il présenterait.

•' Nous croyons donc que rien ne s'oppose en droit ou en fait à ce que, lors de l'établissement d'une taxe spéciale, l'administration communale frappe également l'exploitant à raison de la dégradation antérieure. Toutefois, pour donner toute espèce de garantie à l'industriel, nous déclarons attacher au mot annuellement^ cette portée que, dans aucun cas. Von ne pourra étahlir de taxe à Voccaston d'une dégradation remontant à plus d'une année.

M Dans l'exécution de la loi, le Gouvernement devra donc déclarer prescrite toute demande de subvention pour une détérioration extraordinaire qui n'aurait pas été occasionnée dans le cours de l'année antérieure à l'établissement de la taxe.

» Il est même, en général, à désirer que la dégradation existe encore au moment où l'on réclamera une subvention à raison de faits antérieurs. On ne peut toutefois en faire une règle absolue. L'expérience a démontré que les routes devaient être entretenues d'une manière en quelque sorte permanente ; la dégradation doit être réparée dès le lendemain : c'est le système que l'on met aujourd'hui en pratique et il produit d'excellents résultats. Si le dommage extraordinaire à raison duquel la taxe est établie devait subsister complètement au jour de l'établissement de la taxe, la commune serait amenée à laisser pendant assez longtemps en souffrance l'entretien de ses chemins.

'' Enfin, la section centrale croit que le produit de la taxe devra être employé à la réparation du chemin qui y aura donné lieu. Cette disposition est même écrite dans la loi française. Sans en faire l'objet d'une prescription législative, nous estimons que c'est là une règle dont l'administration ne doit se départir que dans des cas exceptionnels.

'» En terminant l'examen de cette question, nous croyons devoir rappeler que la Chambre a eu encore à s'occuper, il y a peu d'années, de l'application de l'article 23 de la loi de 1841.

" En 1860, saisie d'un rapport de la Commission des pétitions sur l'interprétation à donner à cet article, elle a paru adopter l'avis émis par le Rapporteur et le Ministre de l'intérieur que la subvention spéciale à raison du dommage occasionné aux chemins devait être obligatoire. Une circulaire du Ministre de l'intérieur adressée, le 27 avril 1860,

aux gouverneurs des provinces, a porté ce fait à leur connaissance. On n'a donc pas cru que la constitution fût contraire au principe du projet actuel.

" Nous concluons en disant que le projet de loi n'est pas inconstitutionnel en permettant aux communes de frapper d'un impôt particulier, proportionné aux dégradations passées ou futures, les exploitants qui ont drégradé extraordinairement les chemins. Seulement, la section centrale déclare que, dans sa pensée, le Gouvernement ne doit pas permettre aux communes d'imposer une subvention à raison d'un dommage remontant à plus d'une année et dont la réparation n'entraînerait pas pour la commune un sacrifice assez considérable.

•' La section centrale a été saisie d'autres observations faites par différents membres de la Chambre.

'' On a demandé des explications sur la nature et les formalités du recours dont parle le pénultième paragraphe du projet ; on supposait qu'il s'agissait du recours en cassation. Telle n'a pas été l'intention de la section centrale. Elle n'a entendu parler que d'un recours au Roi

" Le projet admet, dans tous les cas, un recours auprès du Gouvernement contre les décisions de la Députation permanente. Cette disposition a été critiquée. Ne se justifie-t-elle pas cependant par cette considération que l'impôt dont il s'agit ici a un caractère tout spécial ? C'est une garantie de plus que l'on a donnée aux exploitants et qui ne peut prêter à des inconvénients sérieux. Elle peut être, au contraire, très avantageuse en maintenant dans les diverses provinces l'unité de jurisprudence sur les questions que l'application de la loi fera naître. N'est-ce pas là une compensation suffisante à un certain défaut d'unité ? La Chambre appréciera.

M Enfin, on a proposé (M. Van Overloop) d'étendre les principes du projet de loi, d'une part, aux polders et wateringues, de l'autre aux routes de l'Etat. »

La proposition n'a pas été accueillie en ce qui concerne les routes de l'Etat.

5. Solution par le Gouvernement de diverses questions. — Circulaire

du 16 mai 1866.

La circulaire du département de l'intérieur du 16 mai 1866, dont nous allons reproduire le texte, après avoir déclaré, conformément à lavis exprimé par la section centrale, que la subvention prévue par la loi est un véritable impôt traite les points suivants :

1° Elle précise les catégories d'exploitants pouvant être atteints par l'imposition ;

2° Elle détermine le dommage dont la réparation est due ;

3° Elle établit dans quel sens l'impôt devra avoir un caractère annuel;

4° Elle décide affirmativement que les auteurs des détériorations existant encore au moment où la loi a paru, peuvent être atteints par l'imposition après la publication ce cette loi ;

5° Elle déclare que la loi nouvelle n'a pas aboli les péages et prévoit les cas où ceux-ci pourront être établis concurremment avec l'impôt prévu par la loi nouvelle ;

6° Elle traite enfin des voies de recours ouvertes aux contribuables.

Voici le texte de cette importante circulaire adressée par M. le Ministre de l'intérieur à MM. les Gouverneurs de province :

'' Bruxelles, le 16 mai 1866.

^ Monsieur le Gouverneur,

'» Une loi récente, en date du 19 mars dernier, a levé les doutes qui existaient sur le point de savoir si les subventions industrielles prévues par l'article 23 de la loi du 10 avril 1841, en matière d'entretien des chemins vicinaux, pouvaient être imposées aux exploitants par les autorités communales, ou si, en cas de refus de payement, l'établissement de péages sur les chemins dégradés était le seul moyen accordé par la loi aux communes pour leur permettre d'atteindre les exploitations dont les transports, par leur circulation fréquente, étaient cause des dégradations.

" La loi nouvelle a écarté toute difficulté sur ce point, en déclarant positivement obligatoire la subvention dont il s'agit, qualifiés d'imposition, et en réglant chacun des points susceptibles de provoquer des conflits, dans une matière aussi délicate, où l'intérêt public et les droits privés sont en présence, et où les bases fixes d'appréciation font plus ou moins défaut.

^' Le premier paragraphe de cette loi est la reproduction presque littérale du § 1^^ de l'article 23 de la loi du 10 avril 1841 ; les légères modifications qui y ont été introduites ne tendent qu'à faire mieux ressortir la portée des dispositions primitives.

M Le sens de ces dernières reste donc fixé selon les principes qui ont dicté l'article 23 de la loi précitée de 1841.

« Il peut être, toutefois, utile de rappeler ici la solution donnée par

la section centrale de la Chambre des Représentants, dans son premier rapport, déposé le 7 décembre 1865, à deux questions importantes.

'' La première de ces questions est celle de savoir quels sont les exploitants qui peuvent être frappés de la subvention.

V Ce point, " dit le rapport, ^ est déjà décidé par la loi de 1841. La " subvention frappe toutes les exploitations qui ont un caractère « industriel, quand même elles sont un accessoire de l'agriculture. On " doit considérer comme tombant dans cette catégorie les distilleries « agricoles et les sucreries.

•' Il est impossible de prévoir toutes les espèces particulières qui

V peuvent se i)réseuter dans la pratique ; toutefois, les principes sui- « vants pourront, en général, être suivis, sauf les exceptions qui résui- « teraient de circonstances spéciales.

" Si la dégradation extraordinaire d'un chemin a pour cause Texis- « tence d'une exploitation, l'entrepreneur ou le propriétaire de cette » exploitation est tenu de la réparer, sans pouvoir prétendre que cette '» obligation ne lui incombe pas, parce qu'il n'effectue pas lui-même " ses transports. Il importe peu que les transports se fassent à ses frais « et sous ses ordres, ou qu'ils se fassent pour le compte des acheteurs

V ou fournisseurs de son usine. Il suffît que le dommage soit la consé- " quence nécessaire de l'existence de l'établissement, de telle sorte que, " si cet établissement n'eût pas existé, les dégradations n'auraient pas » eu lieu. Si l'exploitation se fait pour le compte d'un locataire, d'un " entrepreneur, qui exercent les droits de propriétaire d'une manière -^ permanente, c'est à ceux là, et non au propriétaire, que la commune î' devra s'adresser.

" Si la question de savoir qui doit la subvention s'élevait, non entre « un entrepreneur et un propriétaire, mais entre deux élablissements «passibles l'un et l'autre de la subvention, l'un vendant et l'autre « achetant des produits, il faudra rechercher dans l'intérêt et pour le î> compte duquel de ces étabUssements les transports ont été effectués, " et c'est à charge de celui-ci que l'imposition devra être mise. »

•• La seconde question résolue par la section centrale, dans son rapport précité, est relative au point de savoir quel est le dommage dont la réparation est due.

» La section centrale ", dit à cet égard le rapport de cette Commission, " estime qu'il y a lieu, pour éviter toute équivoque, de le caracté- '' riser nettement dans la loi, en intercalant dans le § 1®^ de l'article 23 '> de la loi de 1841 le mot extraordinaire, empruté à la loi française ; « comme le dit l'un des commentateurs de cette dernière loi, il ne faut

^ pas conclure de l'article qu'aucune exploitation ou entreprise indus- ^ trielle ne pourra se servir des chemins vicinaux sans payer une ^ subvention extraordinaire en outre de celle à laquelle elle aura été ^ imposée comme habitant de la commune; les chemins sont faits pour

V y passer, et ce n'est pas parce qu'on se servira un peu habituellement »» de l'un ou de l'autre de ces chemins que l'on devra être assujetti à ^' payer une subvention spéciale.

r' Il faudra donc que les dégradations soient extraordinaires, c'est- ^ à-dire qu'elles dépassent, dans une notable proportion, celles qui " sont l'effet de l'usage commun et habituel du chemin.

•' La subvention sera fixée d'après le montant de cette dégradation,

V et sans qu'on puisse tenir compte du dommage résultant d'un emploi " ordinaire de la route. »»

« Dans son second rapport, déposé le 9 février 1866, la section centrale déclare, en outre, que, dans sa pensée, " le Gouvernement ne doit •' pas permettre aux communes d'imposer une subvention à raison d'un " dommage dont la réparation n'entraînerait pas, pour la commune, ^ un sacrifice assez considérable. "

M D'une autre part enfin, comme il sera dit plus loin, avant d'imposer un exploitant à raison des dommages plus ou moins considérables et onéreux que ses transports ont occasionnés à un chemin, l'autorité doit s'assurer que le montant des différentes taxes acquittées par cet industriel pour subvenir aux frais d'entretien de la voirie vicinale, ou, spécialement, aux frais d'entretien du chemin dont il s'agit, ne compense pas suffisamment les dépenses qu'exige sa réparation.

» Ainsi, pour que les dégradations puissent donner ouverture à l'imposition, il faut, à la fois, qu'elles proviennent d'un usage excessif de la voie publique, qu'elles soient une cause de dépenses assez considérables, et que l'auteur de ces dégradations n'ait point versé déjà dans la caisse communale, directement ou indirectement, une somme suffisante pour justifier les dégradations commises.

M La subvention prévue par la loi du 19 mars 1866 peut atteindre indistinctement les dommages passés et ceux à venir, en tant que ces derniers soient susceptibles d'être prévus avec certitude, et que leur importance puisse être appréciée assez exactement. Ce point résulte explicitement du deuxième rapport de la section centrale, ainsi que d'une déclaration faite par son honorable rapporteur, dans la séance de la Chambre des Représentants du 24 janvier dernier.

" Le § l®'" de la loi dispose, toutefois, d'une manière positive, que l'imposition aura un caractère annuel : l'on ne pourra donc, dans

aucun cas, établir de taxe à l'occasion d'une dégradation remontant à plus d'une année, et l'on devra considérer comme prescrite toute demande de subvention pour une détérioration extraordinaire qui n'aurait pas été occasionnée dans le cours de Tannée antérieure à l'établissement de la taxe.

r, En général, il est à désirer que le dommage existe encore au moment, où l'on réclamera une subvention à raison de faits antérieurs. On ne peut, toutefois, en faire une règle absolue, car l'expérience a démontré que les routes devraient être entretenues d'une manière en quelque sorte permanente, et si le dommage à raison duquel la taxe est établie devait subsister complètement au jour de l'établissement de cette taxe^ la commune serait amenée à laisser pendant assez longtemps en souffrance l'entretien de ses chemins.

n La question de savoir si les auteurs des détériorations qui existaient encore au moment où la loi nouvelle a paru peuvent être atteints après la publication de celle-ci, doit-ètre résolue affirmativement. Il ne s'agit pas ici, en eff'et, d'une réparation, comme dans le cas prévu par l'article 1382 du Code civil, mais d'un impôt; il ne peut donc être question d'effet rétroactif, mais simplement d'une question d'équité, et, à ce point de vue, l'imposition basée sur le dommage encore existant lorsde la publication de la loi se justifierait parfaitement.

« Le produit de la taxe sera employé à la réparation du chemin qui y aura donné lieu. C'est là une règle dont l'administration ne doit se départir que dans des cas exceptionnels, c'est-à-dire lorsque, par des considérations d'urgence, on a fait réparer les dégradations sans attendre la perception de l'imposition spéciale.

» Il importe de remarquer. Monsieur le Gouverneur, que la loi du 19 mars 1866, en abrogeant l'article 23 de la loi du 10 avril 1841, n'a point enlevé aux communes le droit d'établir, moyennant l'approbation de l'autorité supérieure, des péages destinés à atteindre certainsindustriels dont les transports détériorent les chemins vicinaux ; ce droit, en eff'et, est inscrit à l'article 76, n° 2, de la loi du 30 mars 1836. Rien ne s'opposerait donc, dans certains cas, à ce que les auteurs des dégradations fussent atteints à la fois par un péage et par une imposition spéciale.

« Toutefois, aux termes du § 2 de la loi nouvelle, si des péages existent sur le chemin détérioré, l'imposition ne pourra être établie que si le produit de ces péages ne suffît pas à l'entretien de celui-ci.

» Cette réserve en faveur des industriels est juste, car s'il y a équilibre entre les frais d'entretien et le montant de la taxe, il y a.

SUB^^ENTIONS INDUSTRIELLES. 707

présomption que le chemin n'est pas détérioré d'une manière extraordinaire, et, dés lors, il n'y a pas lieu de recourir à des mesures exceptionnelles.

" Si, au contraire, les péages dont il s'agit ne suffisent pas à l'entretien du chemin dégradé, il y aura lieu à imposition ; mais, aux termes du § 3 de la loi, il sera tenu compte à ceux qui en seront frappés des taxes auxquelles auront été soumis les transports à raison desquels ils sont spécialement imposés. Cette disposition n'est qu'une application particulière du principe général qui a été posé dans la discussion de l'article 23 de la loi du 10 avril 1841, à savoir : qu'avant de soumettre un exploitant à la subvention, il faut lui tenir compte de tous les sacrifices qui lui sont déjà imposés pour l'entretien de la voirie vicinale, tels que prestations, centimes additionnels, taxes de péages et autres, et constater que le dommage qu'il a causé dépasse, dans de notables proportions, la part pour laquelle il intervient dans les frais de réparation.

« Il appartient aux administrations communales, de prescrire les mesures d'exécution propres à faire contrôler le plus exactement possible le montant des sommes annuellement acquittées aux bureaux de perception de péages, par les transports à raison desquels il s'agit d'établir une imposition spéciale à charge de tels ou tels établissements industriels.

« Le § 4 énumère les formalités qui doivent être observées avant que les impositions soient réglées définitivement par l'autorité compétente.

» Ces formalités sont une garantie pour les exploitants ; elles tendent à prévenir, autant que possible, les actes arbitraires.

^ Les observations suivantes indiquent le sens qu'il faut attribuer aux différentes dispositions du paragraphe dont il s'agit :

« A. En chargeant le Conseil communal de fixer d'abord, à titre provisoire, le montant de l'imposition, le législateur a entendu dire que le Conseil, après une première délibération, fixera un rôle, et que ce rôle ne sera que provisoire, attendu qu'il ne deviendra définitif qu'après l'accomplissement des autres formalités légales et après avoir été rendu exécutoire par la Députation permanente.

^ B. L'imposition devra être fixée pour chaque exploitant isolément^ et non en bloc, sauf répartition entre les divers industriels qui ont contribué à la dégradation.

« C. La notification des délibérations par voie administrative est une information donnée à la requête du Collège des bourgmestre et échevins si l'exploitant habite la commune, et à l'intervention du Gouverneur dans le cas contraire.

M B. La simple expertise contradictoire est une expertise administrative, extra-judiciaire, affranchie de toutes les règles du Code de procédure. Comme il s'agit ici non de la réparation d'un dommage mais d'une imposition réglée par l'autorité administrative, l'expertise judiciaire eût été sans objet.

M Aux termes du § 5 de la loi, l'imposition est définitivement réglée par le Conseil communal, lorsque l'exploitation est située dans la commune même sur le territoire de laquelle le chemin se trouve ; par la Députation permanente, quand l'exploitation existe dans une autre commune de la même province ; par le Roi, quand elle est située dans une autre province que celle où les détériorations ont été commises.

M Ces distinctions étaient nécessaires : s'il est juste de maintenir aux communes leur droit d'administration plein et entier, quand il s'agit de questions d'intérêt local susceptibles d'être résolues par l'autorité locale, il était indispensable de prévoir le cas où l'action de cette autorité serait rendue impossible, à raison de son incompétence à atteindre, par voie d'imposition, des particuliers qui ne résident point dans son ressort. Lorsque cette circonstance se présente, l'intervention de l'administration supérieure est nécessaire dans l'intérêt même de la commune, et c'est à ce titre que le législateur l'a requise ici, puisque cette administration ne peut déterminer l'imposition qu'à la demande du Conseil communal de la localité sur le territoire de laquelle les dégradations ont eu lieu.

« Mais s'il s'agit d'un chemin de grande communication, ou si l'on se trouve dans le cas prévu par l'article 25 de la loi du 10 avril 1841, la question n'est plus la même, car, aux termes des articles 24 et 25 de la loi précitée de 1841, c'est alors la Députation permanente ou le Gouvernement qui concentrent entre leurs mains tous les pouvoirs, qui désignent les communes appelées à contribuer aux dépenses d'entretien, ainsi que la proportion dans laquelle chacune d'elles interviendra dans ces frais. — Conformément à ces principes, le § 6 de la loi nouvelle décide que, dans les circonstances indiquées, la Députation permanente ou le Roi, selon les cas, fixeront l'imposition directement, c'est-à-dire sans qu'une demande du ConseU communal intéressé soit nécessaire. Ce paragraphe ajoute, toutefois, que les Conseils communaux et les exploitants seront préalablement entendus ; cette mesure, destinée à éclairer l'autorité supérieure, supplée aux formalités préparatoires prévues par le § 4 de la loi, lesquelles sont ici sans application. " En principe la Députation permanente ne peut pas plus obliger une commune à créer une imposition spéciale du chef de dégradation aux

chemiDs de petite vicinalité, que le Gouvernement ne peut contraindre la Députation permanente à le faire lorsqu'il s'agit de chemins de grande communication.

« Toutefois, lorsque l'autorité compétente a voté une imposition de l'espèce, un recours contre sa décision est ouvert, par le § 7 de la loi, aux exploitants et aux Conseils communaux intéressés, mais à l'exclusion de tous autres.

" De l'ensemble des discussions parlementaires auxquelles ce paragraphe a donné lieu, il résulte ce qui suit :

" 1° Que l'exploitant qui se croit surtaxé par la décision communale peut seul exercer un recours auprès de la Députation permanente ;

V 2» Que les habitants de la localité qui considèrent comme insuffisante la taxe imposée à cet exploitant par la décision communale peuvent uniquement adresser leurs observations à la Députation par voie de pétition ;

•^ 3*^ Que ce Collège est tenu de statuer sur le recours de l'exploitant, soit en supprimant la taxe, soit en la maintenant telle qu'elle a été fixée en premier ressort, soit en la réduisant, mais qu'il ne peut en majorer le montant ;

" 4° Que la Députation permanente n'a point à statuer sur les pétitions dont il est parlé plus haut, mais qu'elle peut, si les observations que ces pétitions renferment lui paraissent fondées, ou bien engager officieusement le Conseil communal à majorer l'imposition, ou bien refuser son exécutoire au rôle de cette imposition, en argumentant de l'insuffisance du montant ;

" 5° Que le recours auprès du Roi contre une décision provinciale rendue en premier ou en deuxième ressort appartient exclusivement à l'exploitant qui se croit surtaxé ou à l'administration communale dont la décision aurait été réformée par la Députation permanente, sans que jamais les habitants puissent être autorisés à appeler au lieu et place de l'autorité locale, leur unique droit étant celui de pétitionner ;

" 6<^ Que le Gouvernement saisi d'un recours régulier doit statuer, tandis que, s'il est simplement saisi d'une pétition, il doit s'abstenir de le faire, sauf à s'adresser, s'il le juge utile, soit au Conseil communal, soit à la Députation, selon le cas, les observations dont il est question ci-dessus, n° 4 ;

'» 7° Que le Gouvernement, en statuant sur l'appel dirigé contre une décision rendue par la Députation, doit ou maintenir cette décision ou la réformer, soit en supprimant la taxe ou en la réduisant (si le recours émane de l'exploitant), soit, au contraire, en la majorant (si le recours

émane de l'administration communale), mais sans pouvoir, dans cette dernière hypothèse, porter le montant de la subvention à un chiffre plus élevé que celui qui aurait été primitivement fixé, en premier ressort, par décision communale.

" Le §7 précité de la loi du 16 mars 1866 admet, dans tous les cas, un recours auprès du Gouvernement contre les décisions des Députations permanentes. Il y a, sans doute, quelque chose d'anormal à voir le Roi statuer après que les Députations provinciales ont déjà eu, en appel, l'occasion de se prononcer sur le quantum de l'imposition et sur le point de savoir s'il y a lieu d'appliquer la loi; mais il ne faut pas perdre de vue qu'il s'agit ici d'un impôt d'une nature toute particulière, dont la perception doit être entourée de garanties exceptionnelles, et que ces garanties ne peuvent prêter à aucun inconvénient sérieux. Elles seront, au contraire, très avantageuses, d'une part, en prévenant l'arbitraire, d'une autre part, en maintenant dans les diverses provinces l'unité de la jurisprudence sur les questions que l'application de la loi fera naître.

« Le § 8 a pour objet d'accélérer la procédure, en fixant le délai endéans lequel le recours devra être exercé, à peine de déchéance, et en disposant que l'appel au Roi ne sera pas suspensif.

» Ce paragraphe et le suivant ne semblent point de nature à soulever des difficultés d'interprétation.

^ Quant au paragraphe final de la loi, il a pour but de lever les doutes qui pourraient exister sur le point de savoir si le Gouvernement peut établir une imposition spéciale à charge de l'exploitant qui dégrade les chemins entretenus par les administrations de polders ou de wateringues, alors que le siège de l'entreprise ne se trouve point placé dans le ressort de ces administrations.

M On ne peut se dissimuler. Monsieur le Gouverneur, que de nombreuses difficultés peuvent s'élever dans l'exécution de la loi du 19 mars 1866, spécialement en ce qui concerne la fixation équitable du montant de chaque imposition, mais j'ai la confiance que les Conseils communaux et la Députation permanente, en usant avec précaution des pouvoirs que cette loi leur attribue, sans trop de rigueur, comme sans faiblesse, préviendront la plupart de ces difficultés.

'» Il est, au surplus, à remarquer que, dans bien des circonstances, la seule crainte de l'imposition engagera les industriels à se montrer traitables. Aussi convient-il, en règle générale, de n'avoir recours aux moyens de rigueur qu'après avoir épuisé les moyens de conciliation.

Il serait superflu, en effet, d'imposer pour une somme déterminée celui qui, en cette matière, consent à verser pareille somme dans la caisse «communale.

" Je vous prie de communiquer la présente circulaire aux administrations communales de votre ressort, par la voie du Mémorial

■administratif.

» Le Ministre de l'intérieur,

" Alp. Vandenpeereboom. »

6. Marche à suivre pour la rédaction des contraintes à décerner en matière d'impositions prévues par la loi du 19 mars 1866.

Une commune de la province de Liège ayant rencontré des difficultés en ce qui concerne le recouvrement des subventions spéciales de la loi du 19 mars 1866, s'était adressée à la Législature, à l'effet de faire régler la marche à suivre pour la rédaction des contraintes en matière d'impositions communales. Voici la réponse qui lui fut donnée par le Département de l'intérieur :

♦* La loi du 19 mars 1866 rend applicable aux impositions qu'elle autorise l'article 137 de la loi communale et l'article 20 de la loi du 10 avril 1841.

^ Or, l'un et l'autre de ces articles prévoient pour toute imposition la formation d'un rôle et l'intervention de l'autorité provinciale pour rendre le rôle exécutoire. En effet, l'article 137 de la loi communale porte : " Les contributions permanentes ou temporaires ne peuvent '» être mises en recouvrement qu'après que les rôles auront été rendus « exécutoires par la Députation permanente du Conseil provincial, » et d'après l'article 20 de la loi de 1841 « les rôles sont exigibles aux « époques fixées par la Députation, etc. ♦♦

♦» La formation d'un rôle rendu exécutoire par la Députation est <lonc indispensable pour que le recouvrement de l'impôt puisse être légalement poursuivi, quelle que soit d'ailleurs l'autorité de qui émane la décision en vertu de laquelle l'impôt a été établi, et il suffit que cette formalité ait été remplie pour lever les difficultés que peut rencontrer le recouvrement, même par la voie de contrainte, des subventions légalement établies ; car ainsi qu'il résulte de la circulaire d'un de mes prédécesseurs, du 5 mars 1869, le visa des rôles par la Députation permanente emporte par lui-même la force de V exécution parée et rend inutile le visa des contraintes.

» Du reste, dans une précédente communication, j'ai émis l'avis, que quand le montant d'une subvention a été définitivement fixé par arrêté royal, il n'y a plus lieu de former un rôle, mais qu'en cas de

contestatioD, les contraintes h décerner par le receveur pour assurer le recouvrement de la subvention, doivent être munies du visa, soit de la Députation, conformément à Tarticle 137 de la loi communale qui exige l'intervention de ce collège, soit du directeur des contributions, conformément à la loi du 24 décembre 1868.

« Je persiste à penser que la validité des contraintes à lancer en matières de subventions spéciales ne peut pas être contestée si l'on a soin de soumettre celles-ci au visa de la Députation permanente.

" Mais la marche la plus rationnelle et la plus conforme à la loi consiste évidemment à former un rôle pour toute subvention régulièrement autorisée, et à le soumettre à la Députation appelée à le rendre exécutoire aux termes de l'article 137 de la loi communale, et à fixer l'époque de l'exigibilité de l'impôt, selon le vœu de l'article 20 de la loi de 1841. » {Mémorial administratif de la province de Liège, année 1873, n^ 2753.)

7. Quand la prescription est-elle acquise en ce qui concerne les

dégradations?

A l'occasion d'un pourvoi dirigé contre une décision de la Députation permanente de la province de Liège déterminant la subvention spéciale à payer par un établissement industriel, pour dégradations causées à un chemin de grande communication, M. le Ministre de l'intérieur, interprétant la circulaire de son département du 16 mai 1866 (1), consacre le principe, que la prescription est acquise, en faveur des dégradations dont parle la loi précitée, lorsque les Conseils communaux appelés à donner leur avis sur le projet d'imposition, laissent expirer le délai d^une année, avant de prendre leur résolution, c'est-à-dire, que d'après l'interprétation ministérielle, les impositions spéciales ne peuvent atteindre que des dégradations commises depuis la date antérieure d'une année à celle de la délibération dans laquelle le Conseil communal émet son avis sur le projet d'imposition.

8. Recommandations du Gouvernement aux Administrations commu. nales et aux agents du service voyer.

Nous croyons utile d'extraire les passages suivants d'une circulaire de M. le Ministre de l'intérieur du 19 octobre 1878 réglant certains cas d'appUcation de la loi qui nous occupe :

" C'est le dommage extraordinaire causé habituellement ou temporairement à un chemin qui donne lieu à l'imposition spéciale et non pas

(1) Voir pages 703 et suivantes.

celui qui résulte de l'usure ordinaire de la route par la circulation de tous. Un chemin se trouve entretenu en bon état, et un industriel vient, par des transports continuels et considérables, y faire des dégradations nécessitant des travaux exceptionnels d'entretien et de réparation. En bonne justice, que doit rembourser cet industriel à la commune pour que, d'une part, les autres contribuables n'aient pas, par une augmentation de leurs impôts, à souffrir d'un dommage qu'ils n'ont pas occasionné, mais, pour que d'autre part, lui-même ne supporte point seul des frais d'entretien ordinaire ou d'amélioration qui incombent à tous, sous prétexte qu'il s'est plus spécialement servi de ce chemin pendant une partie de l'année ? La question à résoudre dans chaque cas d'imposition est là toute entière. Il est évident, par exemple, que si le produit des péages suffît à l'entretien de la route, il n'y a pas lieu de réclamer de subvention spéciale, et que si ce produit ne suffit pas, il doit être tenu compte à l'exploitant de ce qu'il paye de ce chef, comme des autres taxes qu'il acquitte pour le service de la voirie chaque année. Il est clair encore qu'il serait injuste d'exiger l'intervention des industriels dans les dépenses qui touchent à Y amélioration du chemin, soit pour ouvrir des fossés nouveaux, soit pour donner plus d'épaisseur à un empierrement, etc.

M Mais le point sur lequel je désire insister plus particulièrement dans cette circulaire, c'est la constatation de l'état de viabilité du chemin, avant le commencement des transports. Je sais bien que V expertise contradictoire dont parle la loi ne concerne que l'état du chemin après la fin des transports et alors que le Conseil communal a déjà fixé provisoirement le montant de la subvention réclamée, mais je ne vois pas pourquoi une commune refuserait à un industriel qui le désire, de procéder à une première expertise contradictoire ayant pour but d'établir le véritable état de viabilité du chemin à V origine des transports. C'est là bien souvent, j'ai pu le constater par l'examen des recours adressés au Gouvernement, le point de départ des conflits qui s'élèvent entre la commune et l'exploitant appelé à intervenir pour le maintien ou le rétablissement du chemin dans le bon état où il devait se trouver.

'^ Il y a. Monsieur le Gouverneur, pour l'entretien des routes, surtout des chemins empierrés, deux systèmes pratiqués. Il y a d'abord celui de l'entretien incessant dont plusieurs circulaires ministérielles, notamment celles du 16 octobre 1862 et du 18 avril 1872, ont fait ressortir les précieux avantages et qui consiste dans la réparation des moindres dégradations au fur et à mesure qu'elles se produisent. Les industriels sujets à imposition spéciale ont le plus grand intérêt à ce

que ce système soit suivi parce qu'il diminue les frais d'entretien et qu'il rend d'ailleurs plus lacile la détermination de la part qui leur revient spécialement dans le payement de ces frais. Mais c'est principalement lorsque l'autre système, celui des rechargements périodiques, est pratiqué, qu'il peut être utile d'autoriser l'expertise contradictoire préalable, et malheureusement beaucoup trop d'administrations communales y ont encore recours aujourd'hui.

'» Je ne possède pas de moyens de sanction suffisants, Monsieur le Gouverneur, pour forcer les communes à ne pas s'écarter des principes qui sont rappelés ici, mais je suis bien décidé, dans l'examen des réclamations qui me parviendront désormais sous forme de pourvoi, à attacher la plus minutieuse attention à toutes les circonstances quelconques (refus d'enquête contradictoire préalable, mauvais système d'entretien, intervention tardive des décisions fixant le montant de l'imposition, etc.) qui tendraient à faire soupçonner la partialité ou la négligence des communes, et j'ai la confiance que les Députatious permanentes sont dans les mêmes dispositions. ^

9. Défaut d'expertise contradictoire. — Conditions à remplir par les administrations communales pour que la Dèputation permanente puisse approuver les projets de subventions spéciales. (Circulaire du 8 novembre 1879 de M. le Gouverneur de la province de Liège.)

Liège, le 8 novembre 1879.

Aux Administrations communales de la province.

Messieurs,

L'application équitable de la loi du 19 mars 1866, relative aux subventions spéciales pour dégradations extraordinaires à la voirie vicinale, présente, ainsi que le prévoyait la circulaire ministérielle du 16 mai de la même année, certaines difficultés.

y* La principale que la Dèputation permanente du Conseil provincial a rencontrée dans l'examen des dossiers qui lui sont soumis et qui met souvent ce Cofiège dans l'impossibilité d'apprécier le bien-fondé des projets d'impositions qu'il doit sanctionner, provient du système adopté par les communes qui négligent généralement de faire constater par une expertise contradictoire, immédiatement avant les premières dégradations, l'état d'entretien des chemins que les industriels doivent emprunter pour les besoins de leurs exploitations.

'♦ Je ne puis donc, Messieurs, trop vous engager à faire constater.

d'accord avec les intéressés, l'état d'entretien de ces chemins immédiatement avant les premiers transports qui pourraient les détériorer extraordinairement.

»» Cette formalité devient indispensable surtout en présence de la circulaire de M. le Ministre de l'intérieur, en date du IQJoctobre 1878. (Voir le n° 8 de cet article).

V Ed présence des considérations qui précèdent, la Députation permanente a décidé qu'elle ne revêtira plus de son approbation les projets de subventions spéciales, que pour autant qu'ils comprennent un procès-verbal de situation, constatant que les chemins, pour lesquels la taxe est réclamée, se trouvaient en parfait état d'entretien à l'époque où les premiers transports ont été effectués.

^ Cette inspection préalable sera faite par un délégué de l'administration communale, le commissaire-voyer du ressort et le délégué de l'exploitation industrielle intéressée. — Le jour et l'heure de cette opération seront notifiés à la partie intéressée, contre récépissé, par les soins de l'administration communale.

» Si la partie intéressée refuse ou néglige de se faire représenter, l'état des chemins ainsi que les approvisionnements de matériaux sont néanmoins constatés au procès-verbal. Celui-ci mentionne l'absence de la partie intéressée au jour et à l'heure fixés pour l'opération, et dans ce cas, on y annexe l'accusé de réception de la convocation. » {Mémorial administratif de la province de Liège, n** 3142.)