CHAPITRE IV

Les OCTROIS communaux. La loi du 18 juillet 1860 abolitive des

OCTROIS COMMUNAUX ET CREATRICE DU FONDS COMMUNAL ; LOIS POSTÉRIEURES MODIFIANT LA REPARTITION DE CELUI-CI.

1. Ce qu'il faut entendre par octrois. — 2. Résumé historique du régime des octrois. — 3. Les griefs. Exposé des motifs du

projet de loi présenté par M. Frère-Orban au nom du Gouvernement. — 4. La critique du projet de loi. — 5. Textes de la loi du 18 juillet 1860 et de l'arrêté royal du 2 août 1860 pris pour son exécution. — 6. Lois modifiant la répartition du fonds communal. — 7. L'appréciation de la loi abolitive des octrois, ses effets.

1. On pourrait entendre par octrois les droits protecteurs perçus à l'entrée des communes sur les denrées et produits qu'on y importe.

Toutefois, si Ton admet Texactitude de cette définition, il est nécessaire de déterminer avec précision les droits qui seuls peuvent être considérés comme revenus de l'octroi.

Ces droits sont énumérés limitativement par l'article 2 de l'arrêté royal du 2 août 1860 pris en exécution de la loi du 18 juillet de la même année ; ce sont :

1° Les droits d'entrée ;

2*^ Les droits d'expédition ;

3° Les droits de transit, sous le nom de passe-debout ;

4° Les centimes additionnels aux droits d'octroi ;

5° Les droits d'entrepôt sur les objets soumis à l'octroi ;

6° Les droits d'octrois sur la fabrication ou l'extraction de certains produits dans l'intérieur de la commune ;

7° Les droits de timbre sur les quittances ;

8° La partie des frais d'escorte et des amendes et confiscations attribuée à la caisse communale.

D'un autre côté l'article 3 de l'arrêté royal précité énumère, à titre d'exemples, les rétributions qui ne peuvent être considérées comme des revenus de l'octroi ; ce sont :

1° Les droits d'étalage, de place ou de station aux foires, halles et marchés ;

2° Les droits de jaugeage, de pesage, de balance, de mesurage et d'aunage ;

3° Les droits de quai, de bassin , de port, de carénage et de grue ;

4° Les droits de tonnage ;

5° Les droits de minque, d'abattoir, de boucherie et de languej^eur;

6° Les droits de vidange, boues ou immondices ;

7° Les droits de porte, de pont, d'écluse, de chablage, de barrière, de chausséage et de passage ;

8° Les droits de magasin autres que droits d'entrepôt d'objets soumis à l'octroi ;

9° Les droits de timbre ou d'estampille sur les toiles ou autres marchandises, etc., etc.

Pour reconnaître si une taxe comamnale constitue un droit d'octroi, il s'agit donc d'examiner si elle rentre dans la catégorie des droits énumérés dans l'article 2 de l'arrêté royal du 2 août 1860 ou bien si elle offre de l'analogie avec les droits cités par l'art. 3 du même arrêté royal.

Dans la deuxième partie de ce traité sous l'article Octrois, on trouvera sur cet objet plusieurs décisions de la jurisprudence.

2. La création des octrois remonte, en Belgique, à une époque lointaine.

En France, par un décret des 19-25 février 1791, l'Assemblée nationale supprima les octrois en chargeant un Comité de lui présenter des projets d'impositions ayant pour but de compléter le remplacement des impôts supprimés. Différentes lois ordonnèrent ensuite la perception d'un octroi dans certaines villes ; enfin la loi du 5 ventôse an VIII rétablit les octrois. Cette loi stipulait :

" Art. 1®^. — Il sera établi des octrois municipaux et de bienfaisace sur les objets de consommation locale, dans les villes dont les hospices civils n'ont pas de revenus suffisants pour leurs besoins.

» Art. 2. — Le Conseil municipal de chacune de ces villes sera tenu de présenter dans deux mois, les projets de tarifs et de règlements convenables aux localités; ils seront soumis à l'approbation du Gouvernement, et par lui, s'il y a lieu, définitivement arrêtés. »

En Belgique, les octrois étaient régis par le décret du 17 mai 1809 qui ne permettait d'imposer que les boissons, les comestibles, les combustibles, les fourrages et les matériaux de construction; tandis que les tarifs en vigueur dans les villes où l'octroi se percevait, comprenaient une foule d'autres objets.

3. Dès les premières années de notre émancipation politique, un vif courant d'hostilité se manifesta contre les octrois. En 1845, le Gouvernement constatait l'impossibiUté de trouver dans la législation en vigueur le moyen de remédier aux vices de ce système d'impositions.

Un arrêté royal du 9 novembre 1847, répondant aux vives réclamations du pays, nomma une Commission chargée d'examiner s'il y avait lieu de maintenir ou de modifier les octrois. Cette Commission, adoptant les conclusions d'un de ses membres (M. de Brouckère), se prononça, à l'unanimité, pour leur abolition radicale et proposa

Tabantlon aux commuDes, comme compensation du revenu qui leur serait ainsi supprimé, des produits de la contribution personnelle et du droit de patente. La Commission, à titre transitoire, proposait l'augmentation et la création de divers impôts pour combler le déficit qui pourrait résulter pour l'Etat de l'attribution aux communes de recettes considérables.

Ce projet fut considéré comme n'étant pas réalisable.

« Cependant , dit V Exposé des motifs du projet de loi présenté à la Chambre des Représentants le 10 mars 1860, les travaux de la Commission ne restèrent pas sans fruit : elle avait montré que ce système d'imposition est un dissolvant de l'unité nationale, et elle en avait dépeint les vices nombreux et irrémédiables avec une vigueur et une vérité qui firent une vive impression dans le pays. "

« Dans le cours de la session 1850-1851, poursuit ÏExposé des motifs, la Chambre des Représentants fut même saisie de deux propositions de loi dues à l'initiative parlementaire (1) et, à son tour, elle se livra, dans ses bureaux, à une étude approfondie de la question.

« La Section centrale déposa son rapport dans la séance du 22 janvier 1856 (2). Après avoir exposé les vues divergentes qui s'étaient fait jour, et les motifs qui s'opposaient à ce qu'elle se ralliât aux propositions dont elle était saisie, la Section centrale s'exprimait ainsi :

«' En soumettant ce rapport à la Chambre, la Section centrale '> exprime l'espoir que le résumé de ses délibérations, les renseignements M qui font l'objet de ce travail, et surtout la discussion pubhque, jette- » ront quelque jour sur l'importante question des octrois, si vivement « controversée, et rapprocheront le moment de sa solution définitive.

V Dans l'opinion de la majorité de la Section centrale, le système des '» octrois n'est pas exempt de vices. Cette suppression est désirable » dans l'intérêt des classes laborieuses, dans l'intérêt même des comw munes.

« Mais quels que soient les inconvénients et les vices de ces taxes, « elles ne [peuvent être abolies qu'à la condition expresse d'ouvrir

V préalablement aux communes des sources nouvelles et suffisantes de w revenu.

» L'initiative, dans une matière aussi importante, appartient, d'une

(i) Propositions de M. Jacques et de M. Coomans, nos 258 et 298 des Documents parlementaires.

(2) No 80 des Docwnents parlementaires.

w part, aux communes intéressées, de l'autre au Gouvernement, qui, »> placé dans une sphère supérieure, peut pondérer tous les intérêts , " et dispose de puissants moyens d'actions et d'éléments fçénéraux »' d'application. "

«t Plus de quatre années se sont écoulées depuis lors sans que les communes aient pu se mettre en mesure de réaliser le vœu de la Section centrale, qui est celui de l'immense majorité du pa3's. On a vu, au contraire, les tarifs d'octroi s'aggraver, et ce genre d'impositions s'établir dans les localités où il n'existait point.

" Enfin, en séance du 7 juillet 1858, le Conseil provincial du Brabant a adopté les conclusions d'un rapport élaboré par une Commission formée dans son sein, tendant à ce que les Chambres et le Gouvernement voulussent bien introduire, dans le système général des impôts perçus au profit de l'Etat, des modifications telles, qu'il fût possible d'arriver à l'abolition des octrois communaux.

w Par décision de la Chambre des Représentants, en date du 25 février 1859, ce rapport a été renvoyé au Département des finances, qui, par là, s'est trouvé saisi oflîciellement de la question.

» En présence de ces manifestations réitérées et de l'abstention prolongée des Conseils communaux d'user de l'initiative qui leur avait été laissée, le Gouvernement a cru ne pouvoir différer plus longtemps de rechercher un moyen pratique de résoudre la difl^culté. »

L'Exposé des motifs, œuvre de M. Frère-Orban, ministre des finances, continuait en montrant les raisons d'intérêt public exigeant impérieusement l'abolition immédiate des octrois, l'insufl^isance des idées successivement émises jusqu'à présent pour faire opérer cette suppression, soit par les Conseils communaux, sans intervention de l'Etat, soit par la législature, avec l'intervention de l'Etat, les motifs qui justifiaient la préférence que le Gouvernement a donnée à son projet.

L'Exposé des motifs se terminait par des explications propres à faire apprécier la portée du projet de loi.

Nous regrettons de ne pouvoir donner tout le texte de cet exposé de M. Frère-Orban, cela nous entraînerait hors des limites assignées à ce traité.

Nous croyons toutefois utile de reproduire les raisons d'intérêt public exigeant l'abolition des octrois, et les explications destinées à l'appréciation du projet de loi.

Après avoir énuméré les droits sur lesquels se percevait l'octroi

et lait la description du recouvrement de celui-ci, VExposé des motifs poursuit ainsi :

•* De nos 2538 communes, il en est 78 qui forment ainsi , au sein du pays, autant d'Etats particuliers, des centres, qui au moyen des octrois, se sont créé une existence à part et des intérêts antagonistes au reste du royaume. Une guerre intestine de tarifs, une guerre à l'état latent, mais des plus pernicieuses pour la consolidation de Tunité nationale, existe entre nos communes, et*cette situation naît fatalement du système des octrois ; car, de l'impossibilité, dans la plupart des cas, d'établir sur la même base la taxe à l'importation, résulte celle de pondérer exactement les deux taxes.

« Un des principaux attributs du Gouvernement, celui dont le libre exercice importe le plus à la conservation et au développement de nos débouchés au dehors, c'est de pouvoir régler nos rapports internationaux suivant les nécessités du temps. Ce pouvoir est conféré au Roi par l'art. 68 de la Constitution, mais l'exercice en est gêné par l'existence des octrois communaux. L'intérêt public exige la suppression de cette entrave.

" On a vu le Gouvernement dans la nécessité de faire de grands efforts, de renouveler des stipulations onéreuses au trésor public, pour conserver à nos houilles la position qu'elles avaient sur le marché français, alors que notre débouché intérieur lui-même se trouvait fortement comprimé par des droits d'octroi exorbitants. On a vu encore le pays s'imposer des sacrifices en faveur de la pêche nationale , tandis que les principales de nos villes restreignaient chez elles la consommation du poisson par des taxes et des formalités multipliées.

« Le Gouvernement et les Chambres ont entrepris la réforme de notre tarif des douanes ; ils ont déjà fait beaucoup, et si l'achèvement de l'œuvre rencontre encore des obstacles , ils sont dus principalement à l'existence des octrois. Abaisser nos droits d'entrée sur les produits industriels, c'est donner chez nous un libre accès à la concurrence, étrangère.

'> Combien de fois nos manufacturiers n'ont-ils pas obiecté qu'il est peu raisonnable de vouloir les forcer à lutter contre cette concurrence aussi longtemps que les taxes communales continuent de surélever le prix des choses nécessaires aux fabriques et à l'alimentation des ouvriers !

» Des lois récentes ont déclaré libre à l'entrée la généralité des matières de fabrication , mais les communes à octroi ont maintenu ou étabh des taxes sur le chanvre, le lin, le cuivre, le plomb, le zinc, les

résines, riiuile de térébenthine, le goudron, le plâtre, la craie, la chaux, le sable, les meules , le marbre et les pierres de toute espèce.

»» Les droits d'entrée sur les houilles et sur différents autres articles ont été considérablement réduits; mais les communes ont maintenu ou aggravé leurs impositions sur les mêmes objets.

" Dans l'intérêt de l'alimentation des classes laborieuses, la loi du 5 février 1857 a réduit à 60 centines par 100 kilogrammes le droit d'entrée sur les céréales ; elle a réduit à 1 centime par kilogramme le droit sur les bestiaux, à fr. 1-20 par 100 kilogrammes le droit sur les viandes; mais ces denrées restent soumises à des taxes très élevées dans beaucoup de communes.

'» Il faut donc bien le reconnaître, ce serait prendre des peines inutiles que de vouloir achever la réforme de notre régime économique et de poursuivre la révision du tarif des douanes, si nécessaire cependant, avant d'avoir aboli les octrois communaux.

'» Les taxes d'octrois exercent une influence fâcheuse sur le produit de nos droits de douane et d'accise. En frappant sur des objets déjà imposés au profit de l'Etat , ils en compriment la consommation et mettent ainsi obstacle à l'accroissement du revenu que le Trésor public devrait en tirer. Le mal est d'autant plus grave, que le nombre des articles susceptibles de servir de base à un droit de consommation est fort limité , et qu'il y a une tendance visible dans certaines communes à comprendre dans les tarifs des articles qui n'y figuraient point , ou à augmenter le taux des taxes antérieures. Indépendamment des vins, des bières , des vinaigres , des boissons distillées , que l'on trouve depuis longtemps dans presque tous les tarifs d'octroi , on y voit aussi maintenant les sucres , le café , les tabacs bruts ou fabriqués , le thé , le chocolat, les huiles comestibles, etc. Il est facile de concevoir que si les communes continuaient à puiser de la sorte à la même source que l'Etat , elles finiraient par la tarir et par jeter la perturbation dans notre système financier.

» Et ce ne sont pas les seuls vices dont les octrois sont imprégnés. Il en est un, plus grave peut-être que tous les autres : c'est qu'ils sont onéreux , vexatoires, injustes pour une grande partie des populations qui ne jouissent pas même des avantages qu'ils peuvent procurer. Les droits d'octroi ne sont productifs qu'à la condition d'atteindre les objets de consommation de première nécessité, et, sous ce rapport, les produits agricoles figurent au premier rang. Les droits sur les denrées alimentaires , les céréales , le pain , le beurre , les œufs , les bestiaux ; les droits sur les avoines , les fourrages , et d'autres que l'on

compte parmi ceux qui donnent les plus grands revenus aux villes . ont pour effet de comprimer la consommation au détriment des producteurs. Ce n'est pas assez: lorsque ces derniers se présentent avec leurs denrées, ne fut-ce que pour traverser la commune , ils sont soumis à des formalités ou à des taxes onéreuses, et s'ils veulent les livrer au marché intérieur, ils sont tenus de faire l'avance de l'impôt sans être assurés de le récupérer ultérieurement ; car la concurrence peut les contraindre à prélever sur les bénéfices les plus légitimes une quotité de la taxe qui se confond avec le prix de l'objet vendu. Enfin , ce même campagnard , s'il pénètre dans la ville , qu'il y boive un verre de bière ou de genièvre , qu'il y fasse une consommation quelconque , qu'il y achète un de ces mille objets qu'il ne peut trouver que dans ces grands centres de commerce et d'industrie, qu'il assiste aux foires, aux marchés, aux fêtes, toujours il paj'e un impôt qui profite exclusivement aux villes.

" A tous ces points de vue, les droits d'octroi pèsent lourdement sur les campagnes. lis revêtent vis-à-vis d'elles un caractère d'iniquité qui seul suffirait à les faire condamner.

^» Pour pallier l'existence des octrois, pour la justifier peut-être, on l'a fait remonter à l'institution des communes elles-mêmes. Mais pour ne pas reculer au delà du siècle dernier, la situation de la Belgique était-elle alors ce qu'elle est maintemeut? Quelle était, à cette époque, l'importance de notre population, de notre industrie, de notre commerce ? Quels étaient leurs besoins , leurs ressources ? Tout le pays était soumis à un régime féodal plus ou moins mitigé , et nos centres de population se trouvaient divisés en deux catégories, l'une comprenant les villes érigées en communes par des chartes du souverain ou des grands vassaux, et l'autre, les agglomérations d'habitants qui n'avaient pas eu assez de force, de richesse ou d'influence pour se faire concéder des privilèges municipaux.

-' Ces privilèges de lancien régime ont disparu , et nous n'avons plus que des communes ayant des droits égaux. Si donc les octrois étaient naguère un privilège de certaines villes , de nos jours invoquer ce fait comme un titre en leur faveur , c'est commettre le plus singulier des anachronismes.

•> Sous quelque aspect qu'on l'envisage , il ne peut donc y avoir qu'une opinion dans la Chambre , comme il n'y en a qu'une dans le pays, pour condamner une institution qui affaiblit l'unité nationale par l'antagonisme d'intérêts qu'elle crée fatalement entre les communes à octroi et les autres, qui est un obstacle à l'assiette de nos relations

internationales sur des bases stables, qui forcent quelques-unes de nos principales industries à se procurer péniblement au loin un agrandissement de débouché que l'expansion naturelle de la consommation pourrait lui procurer chez nous, qui s'oppose à l'achèvement de la révision de notre tarif des douanes, qui est injuste et vexatoire pour les campagnes, qui menace de compromettre notre situation financière; une institution, en un mot, qui infecte de ses vices incurables les forcesvives du paj^s. "

Voici comment M. Frère-Orban dans son Exposé des motifs justifiait, son projet et expliquait la portée de celui-ci.