CHAPITRE II

§ 1. Les budgets (4)

1199. Prescription constitutionnelle, La constitution du 22 frimaire an VIII prescrivait d'une façon formelle le vote annuel du budget de l'Etat. ** Le Gouvernement, disait son art. 45, dirige les recettes et les dépenses de l'État, conformément à la loi annuelle qui détermine le montant des unes et des autres. ^

1200. Les budgets du consulat et de l'empire. Au début du Consulat, les recettes et les dépenses de l'État firent l'objet de lois séparées. C'est ainsi que les lois du 25 ventôse an VIII, du 21 ventôse an IX et des 13' et 14 floréal an X ordonnèrent respectivement la levée des impôts tant directs qu'indirects et des produits divers pour l'an IX, pour Pan X et pour l'an XI (5). Une loi du 19 nivôse an IX avait de même

(1) Loi du 80 floréal an X ; arrêté du 8 prairial an XI, décret da 40 jour complémentaire an XIII, etc.

(2) Loi du 21 avril 1810 et décret du 6 mai 1811.

(3) Loi du 9 vendémiaire an VI et arrêtés du 17 vendémiaire an VI et du 4 vendémiaire an IX.

(4) Stourm, Les finances du ConstUat; 1d., Le Budget ; Bessoh, Le contrôle des budgets en France etc., pp. 811 et suîv.

(5) La levée des contributions directes, etc., pour Tan VIII avait été décrétée sous le Directoire par la loi du 17 fructidor an VIL — Voir, en outre, les lois du 11 et du 80 frimaire an VIII.

décrété le budget des dépenses pour Tan IX, et une loi du 17 floréal an X celui de Tan X (1).

1201. A partir de Tan XI, il n'y eut plus, en règle générale, chaque année qu'une loi annuelle de finances (2). Cette loi, fort complexe, contenait presque toujours des dispositions relatives aux cinq points suivants : 1^ elle ordonnait la levée des contributions etc. pour Tannée suivante ; 2^ elle réglait le budget des dépenses pour Tannée courante ; 3<^ elle allouait au Gouvernement des crédits provisoires pour l'exercice suivant ; 4° elle décrétait les crédits complémentaires nécessaires pour les exercices antérieurs ; 5^ elle contenait des dispositions relatives aux lois organiques des divers impôts : c'est ainsi, par exemple, que la législation fiscale sur les droits réunis fut en grande partie établie, remaniée et développée par la loi annuelle de finances.

A partir de 1807, il arriva souvent que le Gouvernement vécut sur des crédits provisoires jusque vers la fin de l'exercice financier. C'est ainsi que le budget des dépenses pour 1808 ne fut décrété que le 25 novembre de cette année, que celui de 1809 fut décrété le 15 janvier 1810 et celui de 1812 le 20 mars 1818. Il arriva aussi, dans les dernières années de l'Empire, — j'ai déjà eu l'occasion de signaler le fait — que des impôts furent levés par un simple décret (3).

1202. Comparés aux budgets de l'époque précédente, ceux du Consulat et de T£mpire se distinguent par une

(1) Les dépenses pour l'an Vill avaient, en grande partie, été décrétées sous le régime précédent par des lois particulières à chaque ministère, notamment par celles du 26 fructidor (guerre), du 27 fructidor (justice), du Sme jour complémentaire (police) et du 6me jour complémentaire an VII (intérieur), etc. — Voir, en outre, les lois du 26 brumaire et du 22 ventôse an VIII. — Des crédits provisoires avaient été accordés, pour Tan IX, par la loi du 25 ventôse an VIII, et, pour Fan X, par la loi du 25 ventôse an IX.

(2) Suite des lois annuelles de finances : 4 germinal an XI ; 5 ventôse an XII ; 2 ventôse an XIII ; 24 avril 1806 ; 15 septembre 1807; 25 novembre 1808; 15 janvier 1810; 20 avril 1810; 15 juillet 1811; 20 mars 1813.

(3) Voir plus haut, nos 827, 1173, 1178, 1181, 1185, etc.

82i2 LES BUDGETS ET LES COMPTES

remarquable tendance à réquilibi'e des recettes et des dépenses (1). Pour arriver à cet équilibre, le Consulat, an début surtout, dut recourir à des ressources extraordinaires, telles que ia vente de domaines nationaux, etc. (â). Maïs ces ressources ne constituèrent jamais qu'un appoint pour le budget de l'État, tandis qu'auparavant elles formaient la principale source de recettes.

1203. Les budgets, tels qu'ils étaient décrétés par le Corps législatif, n'étaient guère détaillés par nature de dépenses. Ils mettaient les crédits en bloc à la disposition du Gonverneoient, par ministère. Mais les documents remis aux assemblées législatives à l'appui des propositions du Gouvernement, entraient dans des détails circonstanciés, surtout sous le Consulat (3).

§ 2. Le contrôle des budgets et des comptes (4)

1204. L'exécution du budget et le ministre du trésor. Dans l'exécution des lois de finances, la constitution de Tan VIII restitua au pouvoir exécutif ses prérogatives normales. L'institution des commissaires de la Trésorerie, dont

(1) Il ne saurait être question dlinalyser ici les budgets du Consulat et de TËmpire. On trouvera beaucoup de détails à cet égard dans Stourm, Les finances du Consulat, et dans les Mémoires etc. déjà cités du duc de Gaëte (Gaudin), ministre des finances.

(2) Sur les ressources extraordinaires au moyen desquelles le Consulat équilibra ses budgets, voir Stourm, Les finances du Constdai.

(3) Voir à cet égard, aux Archives parlementaires, les exposés de motifs, discussions, etc. de la loi annuelle de finances. — Il est à remarquer que sous TËmpire, toutes les ressources de TËtat ne figuraient pas au budget décrété par le pouvoir législatif. L'Empereur disposait par décret du domaine extraordinaire, c'est-à-dire ''. des domaines et biens mobiliers et immobiliers que TEmpereur, exerçant le droit de paix et de guerre, acquiert par des conquêtes, ou des traités soit patents soit secrets « (Sénatus-consulte du 30 janvier 1810). Cfr. plus haut, p. 620, note 1.

(4) Besson, Le contrôle des budgets en France et à Vétranger, pp. 192 et suiv. ; Stourai, Le budget, passim ; etc.

LE CONSULAT ET l'eMPIRE 828

rintervention avait donné lieu à de si grosses difficultés st>us le régime précédent, fut abolie, et ses attributions furent dévolues à l'un des ministres (1). *^ L'un des ministres, disait l'art. 56, est spécialement chargé de l'administration du trésor public : il assure les recettes, ordonne les mouvements de fonds et les paiements autorisés par la loi. Il ne peut rien faire payer qu'en vertu, 1» d'une loi, et jusqu'à la concurrence des fonds qu'elle a déterminés pour un genre de dépenses ; 2» d'un arrêté du Gouvernement ; 8® d'un mandat signé par un ministre. „

Le pouvoir exécutif reprenait ainsi la libre gestion du trésor public, et le contrôle préventif de l'ordonnancement des dépenses publiques cessait d'appartenir à une autorité déléguée par les assemblées législatives. Confié d'abord au ministre des finances, le service de la trésorerie fut plus tard confié à un ministre spécial, le ministre du trésor (2).

1205. Le contrôle des comptes. Les commissairer de la comptabilité. La constitution de l'an VIII prescrivait la publicité des comptes de l'État : " Les comptes détaillés de la dépense de chaque ministre, disait l'art. 57, signés et certifiés par lui, sont rendus publics (8). „ D'après la loi du 19 nivôse an IX, le compte général des recettes et des dépenses publiques faites pendant l'année devait être rendu au Gouvernement par le ministre des finances, et présenté au Corps législatif dans le quatrième moisau plus tard de l'année suivante. ^ Le compte des recettes, disait l'art. 3, § 2 et § B

(1) Voir plus haut, nos 367 et suiv.

(2) Voir plus haut, no 700. — Mollien, ministre du trésor, du 27 jan* vier 1806 à la fin de l'Empire, a laissé des mémoires intéressants pour rhistoire des finances ; Mémoires d*un ministre du trésor pubUc, Paris, 1896, 3 vol. — Sur le service du trésor et les fonctions des payeurs généraux et particuliers, voir les arrêtés du 5 germinal an VIII et du 18 frimaire au XIL La Banqtie de France, quoiqu'ayant certains liens avec TEtat, n'était pas, comme ai^ourd'hui la Banque nationale de Belgique, chargée du service du caissier de l'Etat (voir sur la Banque de France, les lois du 24 germinal an XI et du 22 avril 1806, les statuts du 16 janvier 1806, ainsi que Stourm, Les finances du Consulat, pp. 230-243).

(3) Voir l'arrêté d'exécution du 1er nivôse an IX.

de cette loi, comprendra tontes les sommes reçues, et sera divisé en autant de chapitres qu'il y aura de différentes contributions et autres revenus publics. Le compte des dépenses comprendra toutes les sommes payées et sera divisé en autant de chapitres qu'il y a de ministères ; et on y joindra deux chapitres particuliers, Tun des frais de perception, l'autre de ceux du service de la trésorerie. „

Le contrôle des comptes était, comme précédemment, confié à une autorité dont la nomination était indépendante du Gouvernement. ** Une commission de comptabilité nationale, disait l'art. 89 de la constitution, règle et vérifie les comptes des recettes et des dépenses de la République. Cette commission est composée de sept membres choisis par le Sénat dans la liste nationale „ (1). Un arrêté des Consuls du 29 frimaire an IX régla l'organisation et le fonctionnement de cette commission. Elle était tout à la fois chargée de la vérification, du contentieux et du règlement définitif des comptes des comptables. Un recours était ouvert auprès du Gouveruement contre ses décisions. Mais, disait l'art. 7 du règlement, ** les décisions et arrêtés de la commission de comptabilité nationale recevront leur exécution provisoire, sans que le recours au Gouvernement puisse la suspendre „. Le Gouvernement statuait sur ces recours en Conseil d'État. Le décret du 11 juin 1806 vint préciser la compétence du Conseil à cet égard (2).

1206. La cour des comptes. La loi du 16 septembre 1807, complétée par le décret d'exécution du 28 septembre 1807, supprima la comptabilité nationale et la remplaça par une cour des comptes. " La cour des comptes, disait l'art. 2 de cette loi, sera composée d'un premier président, trois présidents, dix-huit maîtres des comptes, de référendaires au nombre qui sera déterminé par le Gouvernement, un procureur général et un greffier en chef. Il sera formé trois

(1) A partir de TEmpire, FEmpereur pourvut aux vacances qui se produisirent dans la comptabilité nationale. Cfr. le décret da 31 août 1806.

(2) Voir plus haut, n*> 893.

chambres, ajoutait l'art. 3, chacune composée d'un président, six maîtres aux comptes : le premier président peut présider chacune des chambres. „ Les référendaires étaient chargés de faire les rapports. Chaque chambre ne pouvait juger qu'à cinq membres au moins.

Les membres de la cour des comptes étaient nommés à vie par l'Empereur, mais ceux qui feraient partie de la première organisation ne devaient recevoir le brevet à vie, qu*après cinq années d'exercice : ** si, d'après cette épreuve, disait le décret du 18 septembre 1807, nous jugeons qu'ils aient justifié nos espérances „. Les présidents pouvaient être changés chaque année.

La cour des comptes prenait rang immédiatement après la cour de cassation et jonissait des mêmes prérogatives (1).

1207. La cour des comptes n'était pas seulement chargée de vérifier, de juger et d'arrêter les comptes des divers comptables de l'État ; elle était également chargée, aux termes de l'art. 11 de la loi, du jugement " des recettes et dépenses des fonds et revenus spécialement affectés aux dépenses des départements et des communes dont les budgets sont arrêtés par l'Empereur „.

" La cour ne pourra en aucun cas, disait l'art. 18, s'attribuer de juridiction sur les ordonnateurs, ni refuser aux paj'eurs l'allocation des paiements par eux faits, sur des ordonnances revêtues des formalités prescrites, et accompagnées des acquits des parties prenantes et des pièces que l'ordonnateur aura prescrit d'y joindre. „ Les référendaires étaient toutefois invités, dans leurs rapports sur les comptes qu'ils vérifiaient, à noter spécialement les observations qui résulteraient à leurs yeux ** de la nature des recettes avec les lois et de la nature des dépenses avec les crédits „ (art. 20). Ces observations faisaient chaque année l'objet d'un rapport spécial à l'Empereur.

( 1) C'est ainsi que le premier président avait un traitement de 90.000.fr., les maîtres de compte de 15.000 fr^ les référendaires de Ire classe de 6000 fr., etc. Décret du 28 septembre 1807.

1208. Les arrêts de la cour des comptes contre les comptables étaient exécutoires ; ils ne pouvaient être déférés au Conseil d'Etat que ** pour violation des formes ou.de la loi ,p (art. 17) (1). Le comptable devait se pourvoir dans les trois mois " pour tout délai „.

Le pourvoi en cassation devant le Conseil d'État pouvait, dans le même délai et pour les mêmes motifs, être intenté par les ministres également.

(1) Voir plus haut, n« 893.

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