CHAPITRE II

86. La constitution* confiait aux Conseils, sans partage aucun avec les organes du pouvoir exécutif, la plénitude du pouvoir législatif. Elle ne les confinait toutefois pas à la mission exclusive de faire les lois. Elle leur confiait encore d'autres fonctions. Elle leur déléguait, en effet, les pouvoirs et fonctions suivants : !<> de proposer et décréter les lois (1)^ c'est-à-dire les régies de droit d'intérêt commun et d'une portée générale ; 2<> le pouvoir de la bourse, comme l'appellent les Anglais (potoer of the purse) : ** Les contributions publiques, disait l'art. 302 de la constitution, sont délibérées et fixées chaque année par le Corps législatif. A lui seul appartient d'en établir. Elles ne peuvent subsister au-delà ' d'un an, si elles ne sont expressément renouvelées. ^ C'était au Corps législatif également qu'il appartenait de consentir les dépenses publiques (art. 317-318, C. III). 3^ Les Conseils déclaraient la guerre, ratifiaient les traités de paix, d'alliance et de commerce, autorisaient Vintrodudion d^une troupe étrangère sur le territoire français (art 826, 333, 255, C.III). 4® La constitution réservait au Corps législatif le droit de régler certaines questions d'ordre administratif particulièrement importantes : telles la fixation des limites des départements, des cantons et des communes (art. 4, 5, 7, C. III), le nombre et les attributions des ministres (art. 150, C. III), les règles et le mode des fonctions des administrations départementales et municipales en matière de finances et d'administration intérieure (art. 190, C. III), Torgaiiisation et la

manière dont devaient être reçues les dépositions des membres du Corps législatif cités en témoignage devant des tribanaax autres que ceux qui siégeaient dans la commune où ils exerçaient leurs fonctions.

(1) Nous entendons ici le mot loi dans son sens réel. Cfr. Esmein, OHvrfzge ciié, pp. 15, 93 et 774.

discipline de la garde nationale sédentaire (art. 278, C. III), le mode de recrutement de l'armée (art. 386, C. III) ; l'approbation des emprunts des départements ou des municipalités ; L'organisation de la garde du Corps législatif (art. 70, C. III) ; la fabrication, rémission de toute espèce de monnaies, la fixation de leur poids et de leur valeur et la détermination de leur type (art. 312, G. III).

Les résolutions du Conseil des Cinq-Cents sur ces divers objets, adoptées par le Conseil des Anciens, s'appelaient lois (art. 92, C. III) (1).

50 Les Conseils exerçaient, enfin, des attributions diverses: ils élisaient le Directoire, ainsi que les commissaires de la trésorerie et de la comptabilité ; seuls ils pouvaient mettre les membres du Directoire ou ceux des Conseils en accusation; il leur appartenait également de mettre en accusation les juges coupables de forfaiture (art. 263, C. III) et d'autoriser la prise à partie contre les membres du Tribunal de ' cassation ou de la Haute Cour de justice (2) ; ils statuaient sur l'opportunité d'une revision de la constitution.

37. De l'exercice du pouvoir législatif par le Corps LÉGISLATIF. Les CoRsoils exerçaient sans partage le pouvoir législatif. Le Directoire n'avait, en principe, aucune part à l'élaboration de la loi. Il n'avait, notamment, aucune initiative proprement dite, sauf en matière de déclaration de guerre : pour que le Corps législatif pût la déclarer,il fallait " la proposition formelle et nécessaire du Directoire „ (art. 326, C. III). II n'avait aucun droit d'examen ou d'amendement^ aucun droit d'approbation ou de rejet.

La constitution reconnaissait cependant au Directoire, à l'égard des Conseils, certaines facultés qui lui donnaient comme un droit d'initiative indirect. Le Directoire devait, en effet, chaque année, présenter par écrit à l'un et l'autre Conseir le projet des dépenses qu'il croyait convenable d'établir. Il devait également indiquer aux Conseils les abus qui étaient à sa connaissance (art. 162, C. III). Le Directoire

(1) Le mot loi est pris ici dans sou sens formel.

(2) Code de brumaire, art. 566.

pouvait, en toute matière, inviter, par écrit, le Conseil des Cinq-Cents à prendre un objet en considération. Il pouvait même ^ lui proposer des mesures, mais non des projets rédigés en formé de loi „ (art. 163, C. III).

En fait, de très nombreuses mesures furent prises par le Corps législatif et des lois modifiées ou décrétées par lui à la suite d*un message du Directoire (1). -

Ni les directeurs, ni les ministres n'avaient cependant entrée aux Conseils. " Le Directoire, disait Tarticle 170 de la constitution, a quatre messagers d'État. Us portent aux deux Conseils législatifs les lettres et les mémoires du Directoire ; ils ont entrée à cet effet dans le lieu des séances des Conseils législatifs. Ils marchent précédés de deux huissiers. , Les Conseils avaient également leurs messagers d*Etat chargés de porter au Directoire les lois et actes du Corps législatif (art. 125-126, C. III).

38. Dans l'élaboration de la loi une part inégale était faite aux deux Conseils. '^ La proposition des lois, disait l'article 76 de la constitution, appartient exclusivement au Conseil deà Cinq- Cents. „

Chaque membre du Conseil des Cinq-Cents pouvait prendre, l'initiative d'une proposition, mais aucune *" motion „ ne pouvait être discutée,si elle n'était appuyée par quatre membres et préalablement déposée sur le bureau (2).

Sans droit d'initiative (3),les Anciens n'avaient aucun droit d'amendement. " La proposition de la loi, faite par le Conseil des Cinq-Cents, disait l'article 95 de la constitution,

(1) Cf. les histoires du Directoire et spécialement une publication faite à Paris. Imprimerie nationale, vendémiaire an VII, par les soins de la Commission des inspecteurs du Conseil des Cinq-Cents et intitulée : TaMe cUphàbétique des matières contenues dans les messages adressés par le Diredkoire exéeuHf au Conseil des Cinq' Cents, depuis le 13 brumaire an IV jusqu'au 1^^ prairial an V/, un vol. in-8", de 431 pages.

(2) Loi du 28 fructidor an III portant règlement d'ordre intérieur des Conseils (voir plus haut, no 29) : articles 1 et 2 du titre consacré aux motions.

(3) Sauf en matière de revision de la constitution. Voir plus bas, no 42.

s'entend de tous les articles d*un même projet : le Conseil des Anciens doit les rejeter tous, ou les approuver dans leur ensemble.^ Indirectement toutefois, et grftce aux dispositions des articles 99-100, le Conseil des Anciens pouvait, dans une certaine mesure, faire prévaloir ses vues quant à la nécessité d'un amendement. L'article 99 disait, en effet, qu'en cas de rejet par les 'Anciens d'un projet de loi, ce projet ne pouvait plus être présenté par le Conseil des Cinq-Cents qu'après une année révolue. Mais, ajoutait l'article 100, le Conseil des Cinq-Cents peut néanmoins présenter, à quelque époque que ce soit, un projet de loi qui contienne des articles faisant partie d'un projet qui a été rejeté.

Cette répartition de fonctions était justifiée comme suit par Boissy d'Anglas : ^ Le Conseil des Cinq-Cents étant composé de membres plus jeunes, proposera les décrets qu'il croira utiles ; il sera la pensée, et, pour ainsi dire, l'imagination de la République ; le Conseil des Anciens en sera la raison : il n'aura d'autre emploi que d'examiner avec sagesse quelles seront les lois à admettre ou les lois à rcgeter, sans pouvoir en proposer jamais. Le contraire eût été dangereux ; rien n'eût empêché qu'une faction, s'établissant dans le Conseil des Anciens, ne voulût conquérir l'opinion populaire par des propositions exagérées, et ne rivalisât d'extravagance avec le Conseil qu'il doit contenir (1). „

39. Interdiction au Corps légialaiif de déléguer ses pouvoirs. L'article 45 de la constitution déclarait qu'en aucun cas, le Corps législatif ne pouvait déléguer à un ou plusieurs de ses membres, ni à qui que ce soit, aucune des fonctions qui lui étaient attribuées par la constitution. Il n'y aurait plus désormais de représentants du peuple en mission.

40. Rapports avec le pouvoir exécutif. Tout en confiant aux Conseils l'élection des membres du Directoire exécutif, la constitution ne considérait pas néanmoins ceux-ci comme les délégués du Corps législatif pour l'exercice du pouvoir «xécutif. C'est la nation qui déléguait le pouvoir exécutif au

(1) Discours préliminaire cité, pp. 4142.

Directoire, le Corps législatif faisant siniplemeiit, aux ternies de l'art. 132, *" les fonctions d'assemblée électorale, au nom de la nation ,.

La constitution proclamait d'ailleurs en ternies fort nets la séparation et l'indépendance du pouvoir exécutif à l'égard du pouvoir législatif: ^ Le Corps législatif, disait l'article 46, ne peut exercer par lui-même, ni par des délégués, le pouvoir exécutif, ni le pouvoir judiciaire. „ ". Il faut, expliquait Boissy d'Ànglas, que les lois se fassent avec lenteur et s'exécutent avec promptitude, et le contraire existe nécessairement, si le pouvoir de faire les lois est confondu avec celui de les faire exécuter ; il faut que les lois soient générales, qu'elles embrassent tous les hommes^ qu'elles soient <;onnues d'avance par tous ceux qui y sont soumis, et le contraire arrive nécessairement, si le législateur peut encore être chargé de l'exécution ; alors vous n'avez plus des lois positives, vous n'avez que des décisions appliquées a des cas particuliers. „

Les Conseils n'exerçaient même pas à l'égard du Directoire et de ses ministres ce droit de contrôle que les Chambres exercent aujourd'hui sur les actes des ministres responsables.

Les ministres n'ayant point entrée aux Conseils, on ne pouvait ni leur poser des questions, ni les interpeller^ Les Conseils ne possédaient même pas le droit d^enquête parlementaire (i). Mais ils avaient le droit de demander par écrit au Directoire des comptes et des éclaircissements, que celui-ci devait lui fournir, par écrit également (art. 161, C. III). Il arriva souvent que les demandes d'éclaircissements visaient la conduite et les agissements des ministres ou des fonctionnaires du Directoire (3).

Les Commissions des Conseils avaient d'ailleurs des conférences fréquentes, soit avec le Directoire, soit avec les ministres (4).

(!) Discoure prétiminaire cité, pp. 45-46.

(2) EsMEiN, OKV. dié, p. 830.

(3) Voir des exemples dans \e^ Mémoires de Barrcts, t. II, pp. 87, 142 ;t III, 254.

(4) Mémoires de Barras, t. II, 161, 186,216, etc.; Mémoires de La BeveUière-Lépeaux, 1 1, p. 368.

41. Si le Directoire et ses ministres n'étaient pas poU*tiguement responsables vis*à-vis des Conseils, c'était cependant le Corps législatif qui mettait en œuvre \sl responsabilité pénale des membres du Directoire. Il possédait à leur égard le droit d'accusation (art. 158, C. III).

42. Re VISION DE LA CONSTITUTION. La constitutiou de Tan III consacrait un titre entier à ce sujet (art. 336 et suiv.).

Elle donnait au Corps législatif le droit de déclarer qu'il y avait lieu à revision. Elle ne lui donnait pas le droit de statuer sur les modifications mêmes à* apporter à l'acte constitutionnel : c'était là l'œuvre d'une assemblée spéciale, dite Assemblée de révision^ dont la constitution réglait l'organisation et la convocation. Les assemblées primaires devaient statuer sur le projet de réforme arrêté par V Assemblée de revision.

La déclaration par le Corps législatif qu'il y avait lieu à re vision était soumise à des solennités spéciales. La proposition de revision ne pouvait émaner que desÂnciens, elle devait être ratifiée par les Cinq-Cents. ** Lorsque, disait l'art. 338 de la constitution, dans un espace de neuf années, la proposition du Conseil des Ânciens,ratifiée par le Conseil des Cinq- Cents, a été faite à trois époques éloignées Tune de l'autre de trois années au moins, une Assemblée de revision est convoquée. „