CHAPITRE I

§ 1, Organisation du Directoire exécutif

43. NoMmATioN. L'art. 132 de la constitution déléguait le pouvoir exécutif ^ à un directoire de cinq membres, nommé par le Corps législatif, faisant alors les fonctions d'assemblée électorale au nom de la nation „,

*" Cette combinaison, disait Boissy d'Anglas (1), concentre assez la force du gouvernement pour qu'il soit rapide et ferme, et la divise assez pour rendre chimérique toute prétention d'un des directeurs à la tyrannie. „ Elle ne fut cependant pas adoptée, sans .discussion dans la commission chargée de préparer le projet de constitution (2). Les uns voulaient deux magistrats suprêmes, ou consuls biennaux, dont l'un gouvernerait pendant la première année, et l'autre pendant la seconde ; d'autres, un président annuel ; d'autres, un conseil d'au moins trois membres. On finit par en adopter cinq. ** Chacun se décida, écrit Tliibaudeau (8), pour tel ou

(1) Discours préliminaire cité, p. 47.

(2) Adlard, Histoire politique citée, p. 564.

(3) Mémoires sur la Convention et le Directoire, Paris, 1824, 1. 1, p. 183.

tel nombre, suivant qu'il était plus ou moins effrayé de tout ce qui pouvait rappeler la royauté. ^ La Convention ratifia les propositions de sa commission. Dans son immense majorité, elle était encore du sentiment qu'un de ses membres exprimait à sa première séance : ^ Ce n'est pas seulement la royauté qu'il importe d'écarter de notre constitution, c'est toute espèce de puissance individuelle qui tendrait à restreindre les droits du peuple et blesserait les principes de l'égalité.J'ai entendu parler,non sans horreur, de la création d'un triumvirat, d'une dictature, d'un protectorat (1). „

Le mode d'élection fût également très discuté. ** Il n'y avait guère, lit*on encore dans les Mémoires de Thibaudeau, à opter qu'entre deux partis : le choix médiat ou immédiat du peuple, ou celui de la législature. Le dernier l'emporta. Louvet craignait qu'autrement les assemblées primaires, ou leurs délégués pour l'élection, ne nommassent un jour un Bourbon. La majorité se détermina par la crainte que le pouvoir exécutif ne fut trop puissant, s'il sortait de l'élection populaire (2). „

44. Élection. L'élection du Directoire par les Conseils était réglée sur les bases suivantes (3):^ Le Conseil des Cinq-Cents, disait l'art. 183 de la constitution, forme au scrutin secret une liste décuple du nombre des membres du Directoire qui sont à nommer et la présente au Conseil des Anciens qui choisit, aussi au scrutin secret, dans cette liste. „

Dès la première formation du Directoire, le Conseil des Cinq-Cents se réserva en fait le choix des directeurs en n'inscrivant sur ses listes qu'un nombre restreint de candidats sérieux (4). C'était obliger moralement les Anciens à les choisir. ^ Le 8 bruuiaîre (an IV), dît Barras dans ses Mé* moires (5), le Conseil des Cinq- Cents forma une liste de cinquante candidats pour l'élection de cinq membres qui devaient composer le Directoire. Excepté les noms de Siéyèç,

(1) Voir d'autres témoignages encore dans Esmein, ouv, cité, p. 474.

(2) Mémoires cités, 1. 1, p. 183.

(3) La loi du 4 prairial an V réglait les foEmalités de détail.

(4) SciouT, Le Directoire etc., 1. 1, p. 490 ; Esmeiic, omv. cité, p. 486.

(5) T. II, p. 2.

La RevelHère, Le Tourneur, Reubell et Barras» on né voyait sur cette liste que des noms entièrement inconnus. „ Aussi •ces candidat^ furent*ils élus par les Anciens, mais Siéyès, n'ayant pas accepté, fut remplacé, à la suite d'un nouveau scrutin, par Carnot.

Les cinq directeurs étaient tous des anciens conventionnels; tous aussi, ils étaient des régicides, sauf Reubell, absent par commission lors du procès de Louis XVI, mais qui aurait certainement voté sa mort, dit M. Sciout.

45. Éligibilité. L'éligibilité aux fonctions de directeur était réglée par les art. 13 i et suivants de la constitution, aux termes desquels les membres du Directoire devaient être ^gés de quarante ans au moins et ne pouvaient être pris que parmi les citoyens qui avaient été membres du Corps législatif ou ministres (disposition qui ne devait toutefois être observée qu'à partir de l'an IX).

Les membres du Corps législatif ne pouvaient être élus au Directoire, ni pendant la durée de leurs fonclions,ni pendant la première année après l'expiration de ces mêmes fonctions. Cette condition ne devait d'ailleurs entrer en vigueur qu*à partir du premier jour de l'an V (1796-1797). On la perdit de vue le 26 floréal an VI, lors de l'élection de Treilhard. Plus tard, les Conseils s'en souvinrent et une loi du 29 prairial ■an VII prononça l'annulation de l'élection : à l'époque où elle avait eu lieu, il n'y avait pas une année entière (il s'en fallait -de quatre jours) que Treilhard avait cessé d'être membre des Cinq-Cents.

46. Renouvellement (1). Le Directoire se renouvelait par cinquième tous les ans.** Par le renouvellement lent et graduel ^es membres du Directoire, disait Boissy d'Anglas, vous y maintiendrez l'esprit d'ordre et de suite, et vous réunirez les avantages de l'unité sans en avoir les inconvénients (2). „ Conformément à l'article 137 de la constitution, le sort décida.

(1) On trouvera dans AuLARD,Hï^otrd polUique citée, p. 601, le détail des scrutins pour les renouvellements successifs du Directoire.

(2) Discours préUmincUre cité, p. 48. .

pendant les quatre premières années, de la sortie successive de ceux qui avaient été nommés la première fois (1).

Lors de la première sortie, en l'an V, le sort tomba sur Le Tourneur; ayec Caruot, il appartenait à la fraction la plus modérée du Directoire. Les Conseils, en majorité anticonventionnels et modérés, depuis les élections de Tan V, ne purent, dès lors, que remplacer un modéré par un autre (Barthélémy), et la majorité au sein du Directoire continua à appartenir au parti conventionnel réprouvé par le corps électoral. Un conflit aigu entre le Pouvoir législatif et le Pouvoir exécutif en résulta. Il aboutit, comme nous l'avons dit, au coup d'État de fructidor (2).

Un membre sortant du Directoire ne pouvait être' réélu qu'après un intervalle de cinq ans (art. 138, C. III).

£n cas de vacance par mort, démission ou autrement, le Corps législatif devait procéder à l'élection d'un remplaçant " dans dix jours pour tout délai „ {àri. 140, C. III).

Le nouveau membre n'était élu que pour le temps d'exercice quiirestait à celui qu'il remplaçait.

47. Fonctionnement. Le Directoire avait un président. Sa nomination était réglée de manière à n'assurer à aucun des membres une influence prépondérante, durable : ^ Chaque membre du Directoire le présidé à son tour, durant trois mois seulement » (art. 141, C. III). ** Un président de ce Directoire, disait Boissy d'Ânglas, nommé constitutionnellement pourrait usurper sur ses collègues une prépondérance trop forte, et vous devez les en garantir ; ce n'est pas pour eux, mais pour le peuple qu'ils doivent être indépendants et libres, qu'ils doivent être égaux en pouvoir (3). „

Le Directoire ne pouvait délibérer, s'il n'y avait trois membres présents au moins (art. 143, C. III).

Il se choisissait, hors de son sein, un secrétaire qui contresignait les expéditions et rédigeait les délibérations sur

(1) Voir à cet égard les lois du 25 et du 30 floréal an V et celle du 15 ventôse an VI, au BuUetin des Lois ou dans la Collection Hayez» t. IX, pp. 117 et 129, et t. XI, p. 74.

(2) Voir plus haut, no 21.

(3) Discours préliminaire cité, p. 4d.

un registre où chaque membre avait le droit de faire inscrire son avis motivé (1).

Le Directoire pouvait, quand il le jugeait à propos, délibé« rer sans l'assistance de son secrétaire ; en ce cas, les délibérations étaient rédigées, sur un registre particulier, par un des membres du Directoire.

Le Directoire devait résider dans la même commune que le Corps législatif.

48. Prérogatives, traitement^ immunités. Les membres du Directoire étaient logés aux frais de la République et dans un même édifice. Le Palais du Luxembourg fut mis à leur disposition à cet effet.

La constitution leur garantissait à chacun d'eux un traitement annuel de la valeur de cinquante mille myriagrammes de froment (art. 173, C. III), soit un traitement de 120 à 125 mille francs (2).

Le Directoire avait sa garde habituelle, et soldée aux frais de la République, composée de cent vingt hommes à pied et de cent vingt hommes à cheval.

Le Directoire était accompagné de sa garde dans les cérémonies et marches publiques. Il y avait toujours le premier rang (art. 167, C. III), parce que le Corps législatif n'assistait à aucune cérémonie publique et n'y envoyait point de députation (art. 72, C. III).

Les membres du Directoire ne pouvaient paraître dans Texercice de leurs fonctions, soit au dehors, soit dans l'intérieur de leurs maisons, que revêtus du costume qui leur était propre (art. 165, C. III) (3).

Chaque membre du Directoire se faisait accompagner au dehors de deux gardes (art. 168, C. 111).

Tout poste de force armée devait au Directoire et à chacun de ses membres les honneurs militaires supérieurs (art. 169, C. III).

(1) Le registre des procès- verbaux dos séances du Directoire repose aux Archives nationales, à Paris. Cf. Aulard, Histoire pditique citée, p. 603.

(2) Aulard, Histoire politique citée, p. 602.

(3) Voir sur le costume la loi du 3 brumaire an IV.

** Il faut, avait dit Boissy d'Ânglas, que ce Directoire qui représente la force de la République française, qui doit soutenir ses décrets, défendre ses droits et faire respecter sa dignité, soit revêtu d'un état convenable à Timportauce de ses éminentes fonctions. Nous vous proposons de donner à chacun de ses membre» un costume qu'ils ne quittent jamais, des gardes qui les environnent toujours, l'habitation d'un palais, national, et des appointements qui les mettent à portée de recevoir avec décence les ambassadeurs des puissances étrangères. En vous proposant ces vues, nous nous sommes bien attendus aux clameurs de l'inexpérience et même de la mauvaise foi... Ces hommes sombres et farouches, qui ruinaient tout pour tout niveler, vont sans douté nous faire un grand crime d'avoir osé vous faire des propositions si contraires à leur système... Mais, citoyens, nous sommes persuadés qu'il n'est aucun membre de la Convention qui ne soit à présent convaincu de la fausseté, de la folie et du danger de ces principes démagogiques (1). „

Les membres du Directoire jouissaient, enfin, en matière pénale, de privilèges de procédure et de juridiction que nous allons exposer en traitant de leur responsabilité.

49. Responsabilité. La constitution proclamait la responsabilité yiidictatVe des membres du Directoire (art. 158, 112- 128, C. III). Non seulement les directeurs étaient responsables des infractions aux lois pénales qu'ils viendraient à commettre, soit dans l'exercice de leurs fonctions (2), soit en dehors, mais encore ^ de tous faits de trahison, de dilapidation, de manœuvres pour renverser la constitution et d'attentat contre la sûreté intérieure de la République. „

La responsabilité des membres du Directoire était mise en jeu d'après les mêmes règles que celles établies à l'égard des membres des Conseils : le Corps législatif seul pouvait les mettre en accusation, et seule la Haute Cour de justice pouvait les juger. Il appartenait au Conseil des Cinq-Cents de

(1) Discours préliminaire cité, p. 48.

(2) Voir, par exemple, les articles 616 et suivants du Code de brumaire an IV, et las art. 104 et 131 de la constitution.

proposer la mise en jugement et aux Anciens de la décréter. Avant d'être mis en accusation, les prévenus devaient être appelés pour être entendus par les Conseils. Hormis le cas de flagrant délits les directeurs ne pouvaient être arrêtés avant le décret de mise en accusation (art. 158 et 112, 113, C. III). Même après arrestation en cas de flagrant délit, les poursuites ne continuaient qu'après le décret de mise en accusalion (art. 158, 112, C. III).

§2. Les attribtdions du Directoire exécutif

50. La constitution déléguait, en ordre principal, au Directoire le pouvoir exécutif (art. 132). Cette délégation n'était cependant pas complète ; elle comportait, en matière de finances, certaines restrictions que j'expliquerai ailleurs (art. 317, C. III).

Sans reconnaître au Directoire une participation proprement dite à l'exercice du pouvoir législatif, la constitution lui attribuait vis-à-vis du Corps législatif, certaines prérogatives, dont nous avons déjà signalé l'importance pratique.

Très restreinte, au contraire, était, constitutionnellement tout au moins, l'influence du Directoire sur l'exercice du pouvoir judiciaire.

Enfin, la constitution confiait au Directoire la direction des relations extérieures.

A. Attributions du Directoire se rattachant à V exercice du pouvoir exécutif

51. La constitution confiait au directoire, en vue de sa mission executive, les attributions suivantes : i^ la promulgation et la publication des lois (art. 1 18) ; 2^ la confection des proclamations et règlements nécessaires pour assurer l'exécution des lois; 3® la nomination des ministres et d'un certain nombre de fonctionnaires chargés d'exécuter les lois ou de surveiller cette exécution ; 4i^ le droit de disposer de la force arm^e; en cas de complot contre la sûreté intérieure ou extérieure de l'État — à laquelle le Directoire était

spécialement chargé de pourvoir — la consiituiion lui confiait des pouvoirs exceptionnels d'arrestation ; 5^ la direction suprême des administrations locales.

52. Promulgation et publication des lois (1). La constitution de Tan III, qui parait considérer comme synonymes (2) les termes de promulgation et de publication des lois, traçait à cet égard au Directoire les obligations suivantes :

Art. 128. ** Le Directoire fait sceller et publier les lois et les autres actes du Corps législatif, dans les deux jours après leur réception. ^

Art. 129. ** Il fait sceller et promulguer, dans le jour, les lois et les actes du Corps législatif qui sont précédés d'un décret d'urgence. „

Art. 180. '^ La publication de la loi et des actes du Corps législatif est ordonnée en la forme suivante : — Au nom de la République française (loi) ou (acte du Corps législatif),.. Le Directoire ordonne que la loi ou Vacte législatif ci-dessus sera publié, exécuté, et qu'il sera muni du sceau de la République. „

Art. 131. ** Les lois dont le préambule n'atteste pas l'observation des formes prescrites par les articles 77 et 91 (3) ne peuvent être promulguées par le Directoire exécutif, et sa responsabilité à cet égard dure six années.— Sont exceptées les lois pour lesquelles l'acte d'urgence a été approuvé par le Conseil des Anciens. „

(1) Le Directoire n*ayant pas à sanctionner les lois, la véritable date des lois, à cette époque, était celle du jour de leur émission par 1(8 Anciens. Cf. Avis du Conseil d'État du 5 pluviôse an VIII. • Le décret du 5 brumaire an II (26 octobre 1793) avait décidé qu*à Tavenir les décrets et lois ne porteraient qu'une seule date, ** celle du jour où ils auront été achevés ou relus, lorsqu'il y aura lieu à relate. „ Avaut ce décret, on donnait aux lois autant de dates que leur confection, leur sanction et leur promulgation avaient exigé de jours différents.

(2) Cette confusion était ancienne. Cfr. les Pandectes Belges, verbo Loi (acte du pouvoir législatif), nos 94 et suivants, et les lois des l«r et 2 octobre 1793, du 14 frimaire an II, du 12 vendémiaire an IV, etc.

(8) Voir plus haut, nos 32 et 33.

53. Le mode de publicalian des lois et Vépoque de leur entrée en vigueur varièrent plusieurs fois au cours de la Révolution.

En vertu du décret des 2-5 novembre 1790, les lois devaient être envoyées aux tribunaux» aux corps administratifs et aux municipalités : celles-ci les transcrivaient sur leurs registres et les faisaient afficher ; dans les municipalités de campagne, il était, en outre, donné lecture publique des lois à l'issue de la messe paroissiale. Du moment où ces formalités avaient été accomplies, les lois devenaient obligatoires.

Le décret du 14 frimaire an II modifia le système. Il créa le Bulletin des lais de la République, destiné à recueillir ** les lois qui concernent l'intérêt public ou qui sont d'une exécution générale « (art. 1). — Ce Bulletin devait être adressé directement et jour par jour, à toutes les autorités constituées. ^ Dans chaque lieu, disait l'art. 9, lu promulgation de la loi sera faite, dans les vingt- quatre heures de la réception, par une publication à son de trompe ou de tambour ; et la loi deviendra obligatoire à compter du jour de la promulgation.,, Indépendamment de cette proclamation dans chaque commune de la république, les lois devaient être lues aux citoyens dans un lieu public, chaque décade, par les autorités locales (art. 10).

La loi du 12 vendémiaire an IV (1) supprima la publication par affiche, lecture publique ou à son de trompe, sauf le cas où ces formalités seraient expressément ordonnées par une disposition spéciale de la loi. La publication devait désormais résulter uniquement de l'insertion au Bulletin des lots (2), et la loi devenait, dans chaque département, obligatoire à partir du jour où le numéro du Bulletin où elle était contenue était distribué au chef-lieu. Ce jour devait être constaté dans un registre où les administrateurs du département certifiaient l'arrivée de chaque numéro (3).

(1) Sur le moment précis de rentrée en vigueur de cette loi, voir «elle du 24 brumaire an VII.

(2) Une Jol du 15 nivôse an IV décida même qu*il y avait lieu de borner les frais d'impression des lois aux seuls cas où les lois comprennent des intérêts généraux.

(3) Voir à cet égard un arrêté du Directoire en date du 12 prairial an IV.

Le Directoire exécutif et les administrations départementales ou municipales pouvaient d'ailleurs ordonner une publication supplémentaire par affiche, lecture publique, à son de trompe, s'ils le jugeaient convenable (1). Mais ces formalités étaient sans effet sur le- caractère obligatoire de la loi.

54. Bègles spéciales à la Belgique. Dans les années qui suivirent immédiatement le décret d*aniiexion, des règles spéciales régirent l'entrée en vigueur des lois françaises dans les départements réunis. Un arrêté du Directoire exécutif, en date du 18 pluviôse an IV (7 février 1796) (2), fondé sur luie loi du 3 brumaire an IV (3), décida qu'il ne suffisait pas de l'insertion d'une loi au Bulletin des Lois et de l'arrivée de celui-ci au chef-lieu du département pour la rendre obligatoire dans les départements belges. " Il n'y a et il n'y aura, disait l'article l^^* de l'arrêté du Directoire, de lois françaises obligatoires dans les pays réunis à la République française que celles non abrogées qui y ont été ou y seront envoyées pour y être observées, soit en exécution d'un arrêté spécial du Comité de salut public, des représentants du peuple en mission, du Directoire exécutif, ou des commissaires généraux du gouvernement revêtus de ses pouvoirs, soit en exécution d'une disposition spéciale d'un décret, d'une loi, d'un acte émané de la représentation nationale. „ Aux termes de l'article 3 de cet arrêté, les lois envoyées en Belgique en vertu d'un ordre spécial pour y être observées, entraient en vigueur à partir du jour où l'arrêté contenant Tordre spécial et la loi visée par cet ordre étaient parvenus au chef-lieu du département,jour qui devait être également constaté dans un

(1) Exemple : arrêté du Directoire du 7 nivôse an V.

(2) Arrêté complété par celui du 90 germinal an IV.

(3) BuUetin des Luis 203. n* 1217, et Pasinomie, t. VII, p. 138. La . loi du 3 brumaire maintenait en vigueur Tarrêté du Comité de salut public en date du 20 frimaire an III, 10 décembre 1794 — (Pasinomie^ t. VI, p. LXi) " en vertu duquel étaient seuls obligatoires en Belgique les lois, arrêtés ou ordres transmis aux autorités administra* tives par les représentants du peuple en mission.

registre ad hoc tenu par les administrateurs du département (1).

Ce syslème resta en vigueur jusqu'à Tarrèté du Directoire exécutif du 16 frimaire an V--% décembre 1796 (2) — à partir duquel les départements réunis furenl en principe soumis aux mêmes règles que les autres départements, c'est-à-dire que les lois et arrôlés du Directoire y devinrent obligatoires de plein droit, à dater du jour de la distribution du B^Meiin des lais au chef-lieu du département. La nécessité d'un ordre spécial était supprimée. Des exceptions pouvaient d'ailleurs être faites au principe général, à condition d'être prononcées par des arrêtés spéciaux, à l'égard de lois ou arrêtés formellement désignés.

55. Pouvoir réglementaire. Pour assurer l'exécution des lois, le Directoire possédait le pouvoir réglementaire.

Ce pouvoir n'était cependant pas formulé dans la constitution de l'an III avec la précision avec laquelle il fut inscrit au profit du pouvoir exécutif dans la plupart des constitutions ultérieures (3). Mais il y était déjà plus nettement reconnu que dans la constitution de 1791. Celle-ci se bornait à dire : ^ Le pouvoir exécutif ne peut faire aucune loi, même provisoire, mais seulement des proclamations conformes aux lois pour en ordonner ou rappeler l'exécution. „

En ne permettant de proclamations que pour ordonner ou rappeler l'exécution des lois (4), V Assemblée constituante semble avoir voulu conjurer le danger d'empiétements que, sous prétexte de règlements d'exécution,le pouvoir exécutif eût

(1) Un arrêté du Directoire en date du 20 germinal an IV (9 avril 1796) décida qu'il n*y avait pas lieu de réimprimer pour les envoyer dans les départements réunis les lois comprises dans la seconde série du BuUetin des {oi«. Les départements réunis recevant ce BuUetin comme les autres départements» Tordre spécial de publier une loi en Belgique devait se borner à rappeler le numéro du BuUétin dans lequel elle avait été imprimée. Cfr. YlntroduC' tion à la première série de la Pasinomie, p. xxxvii.

(2) Pasinomie, t. VII, p. cvi.

(3) Voir EsMEiN, ouv. cité, p. 510.

(4) Voir cependant la loi du 27 avri1-25 mai 1791 relative à Torganisatlon du ministère, art. 14.

pu se permettre dans le domaine du pouvoir législatif. Aussi voyons-nous V Assemblée constituante faire elle-même, sous le nom d* Instructions détaillées, les règlements nécessaires pour l'exécution des principales lois organiques qu'elle décréta (1).

La constitution de l'an III parait avoir voulu accorder au pouvoir exécutif autre chose que le droit de faire de simples proclamations pour ordonner ou rappeler l'exécution des lois. Dans son art. 144, elle disait : *^ le Directoire peut faire des proclamations conformes aux lois et pour leur exécu" tion ^. Et de fait, dans tout le cours de son existence, le Directoire fit des règlements poiir l'exécution des lois. On trouve cependant encore, à cette époque, pour l'exécution de certaines lois particulièrement importantes, des Instructions détaillées, décrétées par le Corps législatif (2).

56. Droits de nomination. Les droits de nomination aux fonctions publiques conférés par la constitution au Directoire étaient beaucoup plus restreints que ceux accordés en général au pouvoir exécutif dans les constitutions modernes (3). La constitution de l'an III réservait à l'élection populaire la collation d'un grand nombre de fonctions publiques, telles celles de juge dans les divers tribunaux, celles d'accusateur public, celles d'administrateur départemental, municipal ou communal.

£n dehors de la nomination des ministres (art. 148), le Directoire ne pouvait constitutionnellement prétendre qu'à la collation des emplois suivants :

a) Dans V administration des affaires étrangères, à la nomination des agents diplomatiques (art. 331) ;

(1) Voir, par exemple, rinstructton annexée à la loi du 14 décembre 1789 sur la constitution des municipalités, rinstruction du 8 janvier 1790 et celle des 12-20 août 1790, relatives au décret du 22 décembre 1789 sur les assemblées primaires et les assemblées administratives ; rinstruction du 21 janvier 1791, sur la Constitution civile du clergé: rinstruction annexée au décret des 23 novembre (20,22 et) — 1er décembre 1790 sur l'organisation de l'impôt foncier, etc., etc.

(2) Exemple : la loi du 5 ventôse an V relative au régime électoral. Voir plus haut, p. 19, note 2.

(3) EsMEiN, OHv, cité, p. 519.

b) Dans Varmée^ à la iioniinatiou des généraux en chef (art. 146) ; dans la garde nationale, à la nomination du commandant temporaire de département (art. 283) ;

c) Dans V administration départementale et municipale, à la nomination des commissaires près ces administrations (art. 147 et 191) ; dans un cas exceptionnel, lorsque les cinq administrateurs d'un département venaient à être destitués, le Directoire était chargé de pourvoir à leur remplacement jusqu'à l'élection suivante (arL 198) ;

d) Dans V administration des finances, à la nomination du receveur des impositions directes de chaque département, ainsi que des préposés en chef aux régies des contributions indirectes et à l'administration des domaines nationaux (art. 153 et 154), à celle des inspecteurs des qionuaies (art. 313, C); il pouvait aussi, durant l'ajournement du Corps législatif, suspendre et remplacer provisoirement les commissaires de la trésorerie nationale au nombre de deux au plus ;

e) Dans Vordre judiciaire, le Directoire nommait des commissaires près les divers tribunaux (art. 147,216,234,261);

f) Dans les colonies, enfin, excepté dans les départements des Iles de France et de la Réunion, le Directoire pouvait nommer '^ jusqu'à la paix „ tous les fonctionnaires publics. Le Corps législatif pouvait même autoriser le Directoire à envoyer dans toutes les colonies françaises, suivant l'exigence des cas, un ou plusieurs agents particuliers nommés par lui pour un temps limité. Ces agents particuliers devaient exercer les mêmes fonctions que le Directoire et lui être subordonnés (art. 156).

Des lois particulières diverses vinrent d'ailleurs étendre considérablement lès droits de nomination que la constitution reconnaissait au Directoire. Nous aurons l'occasion de les signaler en traitant de l'administration des finances, de l'organisation de la force publique, etc. Dans l'ordre même des fonctions dont la collation était constitutionnellement réservée au corps électoral, comme les tribunaux et les administrations locales, des lois spéciales vinrent, sous des prétextes divers, restreindre les droits des électeurs et attribuer des pouvoirs de nomination tout au moins provisoires au Direc-

toire. ** Quand la constitution de Tan VIII, dit H. Aulard (1), supprima toute élection des fonctionnaires, on ne fut ni surpris ni a£Qigé de perdre un droit dont on n'usait presque plus et il ne parut pas qu'il y eût rien de changé. „

57. Maintien de l'ordre. Chargé de pourvoir ^ d'après les lois, à la sûreté extérieure ou intérieure de la République „ (art. 144, C. III), le Directoire disposait à cette fin de la force armée. C'était d ailleurs l'une des missions constitutionnelles de la force armée que *^ d'assurer au dedans le maintien de l'ordre et l'exécution des lois „ (art. 274, C. III).

Mais la constitution prenait des précautions minutieuses pour que ce droit de disposer de l'armée ne prètÀt pas à des abus (2). En aucun cas, disait l'art. 144, le Directoire collectivement, ni aucun *de ses membres, ne peut la commander, ni pendant le temps de ses fonctions, ni pendant les deux années qui suivent immédiatement l'expiration de ces mêmes fonctions. Chargé de nommer les généraux en chef (art. 146), le Directoire ne pouvait les choisir parmi les plus proches parents ou alliés de ses membres (Art. 148 et 139, C. III).

Quant aux pouvoirs exceptionnels d'arrestation que le Directoire possédait en vue du maintien de la sûreté intérieure ou extérieure de l'État, l'art. 145 de la constitution les réglait comme suit : *^ Si le Directoire est informé qu'il se trame quelque conspiration contre la sûreté extérieure ou intérieure de l'État, il peut décerner des mandats d'amener et des mandats d'arrêt contre ceux qui en sont présumés les auteurs ou les complices ; il peut les interroger ; mais il est obligé, sous les peines portées contre le crime de détention arbitraire, de les renvoyer par devant l'ofiBcier de police, dans le délai de deux jours, pour procéder suivant les lois. „

58. Direction suprême des administrations locales. Dans le système de la constitution de Tan III, les administrations départementales et locales étaient étroitement subordonnées au pouvoir central. ** Nous avons considéré, disait Boissy

(1) Histoire poliiique citée, p. 593.

(2) Esmein, ouv, cité, p. 538.

d'Ânglas^radmiiiistraiioD intérieure de la République comme une émanation directe de la puissance executive. L'administration doit être uniforme, régulière et constante dans sa marche : c*est la bienfaisante chaleur de l'astre du jour qui s'échappe de son sein pour pénétrer doucement dans les lieux les plus retirés de la terre. Jamais aucune partie du gouvernement n'a dû nécessiter un plus parfait ensemble, un accord plus intime, des combinaisons plus régulières. La moindre rivalité dans ses agents, la moindre opposition dans ses mesures, contrarient le bonheur public, attaquent le système général. „ La constitution donnait en conséquence au Directoire le pouvoir d'annuler les actes des autorités locales, lorsque ces actes étaient contraires aux lois ou aux ordres des autorités supérieures.

Elle hii donnait également le droit de suspendre ou de -destituer leurs membres, lorsque ceux-ci avaient contrevenu iiux lois ou aux ordres des autorités* supérieures (art. 193- 197, c. III ).

Des droits analogues appartenaient, sous réserve de confirmation par le Directoire, aux ministres à l'égard des administrations départementales^ et à celles-ci vis-à-vis des ■administrations municipales.

B. AtUres attributions du Directoire

69. Rapports avec le Corps législatif. Je n'ai plus à insister sur les pouvoirs extrêmement restreints du Directoire en matière législative. Son droit d'initiative était tout indirect (1). II n'avait . aucun droit d'approbation ou de rejet des lois votées. Dans les discussions qui précédèrent le vote de la constitution, on avait songé à lui donner ce droit de veto absolu que Mirabeau n'était pas parvenu à faire octroyer par la Constituante au Roi. Un membre de la Convention proposa tout au moins un droit de veto suspensif. Il demanda que *" le Directoire eût le droit de renvoyer une loi au Corps législatif et qu'il ne fût ensuite forcé de la promul-

(1) Voir plus haut, nos 37 et suivants.

guer que si chacun des deux Conseils la votait de nouveau à la majorité des deux tiers. Lanjuinais parla dans le même sens. La Convention murmura ; on rappela l'odieux veto royal, et la question préalable fut votée (1). „

Le Directoire n'avait ni le droit d'ajourner, ni le droit de dissoudre les Conseils.

60. L'indépendance du Directoire à l'égard du Corps législatif était d'ailleurs complète également. ** Le pouvoir chargé d'exécuter les lois, disait fioissy d'Anglas (2), doit être indépendant de la puissance législative, sans Topprimer jamais : il doit être soumis à la loi; parce qu'elle est l'expression présumée de la volonté du peuple, sans jamais

l'être au législateur Il ne peut être mandé ni révoqué

par le Corps législatif... „

Les deux pouvoirs étaient si séparés, si indépendants l'un de l'autre, qu'aucune issue légale n'avait été prévue en cas de conflit entre eux. Leur désaccord ne pouvait se' résoudre, ni par la chute d'un ministère, ni par l'appel au pays. On s'en tira par des coups dTtat. Celui du 18 fructidor fit prévaloir la politique du Directoire sur celle de la majorité des Conseils ; celui du 30 prairial imposa au Directoire la politique des Conseils. " Oh ! lit-on dans les Mémoires de Barras (S), si la constitution de Tan III, qui offre tant de sages prévoyances, n'avait pas négligé l'une des plus importantes, si elle avait pressenti que les deux grands pouvoirs de l'État, exposés à des débats ardents, devaient finir par des combats, lorsqu'il n'y aurait pas une justice supérieure pour les arranger, si elle eût suffisamment armé le Directoire exécutif du droit de dissoudre la Chambre !„ Ce n'est pas le lieu de discuter ici la valeur théorique de cette objection : il convient cependant de remarquer qu'une consultation du corps électoral n'eût guère servi la politique du Directoire ; les coups d'État dont il prit l'initiative ayant toujours été dirigés contre les verdicts du corps électoral (4).

(1) AuLARD» Histoire politigue, p. 565.

(2) Discours préliminaire cité» pp. 46 et 50.

(3) Mémoires de Barras, L II, p. 481 ; cfr. également Thibaudeau, Mémoires sur la Convention et le Directoire, t. II, p. 245.

(4) Voir plus haut, n'« 21, 22 et 26.

le dihectoibe 65

61. Rapports du directoire avec le pouvoir judiciaire. Là part prise par le Directoire à radministration de la justice et son influence sur Tordre judiciaire avaient été mesurées de la façon la plus restreinte par la constitution. Les juges, nous l'avons déjà dit, tenaient leur mandat d^une élection populaire. Des lois particulières, peu en harmonie avec l'esprit du pacte fondamental, accordèrent toutefois au pouvoir exécutif des droits de nomination provisoire, dans l'intervalle des élections.

D'autre part, s'il y avait près des tribunaux des commissaires du Directoire, ces fonctionnaires n'étaient pas, comme aujourd'hui, chargés de l'exercice de l'action publique pour la poursuite des crimes et des délits. L'accusateur public près les tribunaux criminels tenait également son mandat ^e l'élection populaire.

62. Conflits d'attributions. La loi du 21 fructidor an III (7 septembre 1795) attribuait au Directoire la connaissance des conflits d'attributions entre les autorités judiciaires et administratives. *^ En cas de conflits d'attributions entre les autorités judiciaires et administratives, disait l'article 27 de <;ette loi,il sera sursis jusqu'à décision du ministre, confirmée par le Directoire exécutif, qui en référera, s'il est besoin, au Corps législatif. Le Directoire exécutif est tenu, en ce cas, 4e prononcer dans le mois. „

63. Droit de grâce. La constitution de l'an III était muette au sujet du droit de gr&cé. Celle de 1791 n'en parlait pas non plus. La Constituante, toutefois, après des débats mémorables, avait refusé au pouvoir exécutif cette préro* galive que les constitutions plus récentes s'accordent gênéralement à lui reconnaître. Le droit de grâce, dans le chef du pouvoir exécutif, paraissait une atteinte au principe de la séparation des pouvoirs (1).

64. Les relations extérieures. Les attributions du Directoire en cette matière étaient extrêmement importantes.

(1) EsMEiN, ouv. cité, pp. 348, 529 et suivantes.

Une certaine influence y était cependant réservée au Corps législatif. Il convient d'examiner séparément les pouvoirs clu Directoire dans Tétat de paix et quant à la conclusion des traités, puis dans Tétat de guerre et quant aux déclarations de guerre (1).

65. Conclusion des traités. Le Directoire était seul chargé de l'action diplomatique. ^ Le Directoire seul, disait l'article 3S9 de la constitution, peut entretenir des relations politiques au dehors, conduire les négociations. „

** Il arrête, ajoutait l'article 331, signe ou fait signer avec les puissances étrangères, tous les traités de paix, d'alliance, de neutralité, de commerce, et autres conventions qu'il juge nécessaires au bien de l'État» — Ces traités et conventions sont négociés au nom de la République fi*ançaise par des agents diplomatiques, nommés par le Directoire exécutif et chargés de ses instructions. „

Toutefois la ratification des traités appartenait au Corps législatif : ** Les traités ne sont valables, disait l'article 338, qu'après avoir été examinés et ratifiés par le Corps législatif. „ Cette règle avait déjà prévalu dans la constitution de 1791 : *" Les traités, disait Pétion à l'Assemblée constituante, de quelque nature qu'ils soient, d'alliance ou de commerce, ne sont autre chose que des lois de nation à nation. Or, s'il n'appartient pas au pouvoir exécutif de faire lés lois les plus simples, comment pourrait-on lui donner le droit d'en conclure d'aussi importantes ? (2) „

A ce principe, il y avait des exceptions. Le Directoire était autorisé à faire les stipulations préliminaires, telles que des armistices, des neutralisations (art. 383, C. III).

Il pouvait également arrêter des conventions secrètes. ** Les conditions secrètes, disait l'article 330 de la constitution, peuvent recevoir provisoirement leur exécution dès l'instant même où elles sont arrêtées par le Directoire. „ Cependant les dispositions secrètes d'un traité ne pouvaient être destructives des articles patents, ni contenir aucune aliénation du territoire de la République.

(1) EsMBiN, OHV. cUé, p. 506.

(2)lD.,t&td^p.569.

66. DéclaraUan de giierre. Les pouvoirs du Directoii'e» quoiqu'importants dans l'état de guerre et quant aux déclarations de guerre» étaient limités ici encore par lés prérogatives du Corps législatif. ** La guerre, disait l'art. 326 de la constitution, ne peut être décidée que par un décret du Corps législatif, sur la proposition formelle et nécessaire du Directoire exécutif. „

La direction de la guerre appartenait sans partage au* Directoire : ^ le Directoire seul peut distribuer les forces de terre et de mer, ainsi qu'il le juge convenable, et en régler la direction en cas de guerre „ (art. 329, C. III). Il ne devait même pas attendre une déclaration formelle pour être en droit de prendre les premières mesures que comportaient les circonstances. ** En cas d'hostilités imminentes ou commencées, disait Tart. 328, de menaces ou de préparatifs de guerre contre la République française, le Directoire exécutif est tenu d'employer pour la défense de l'État, les moyens mis à sa disposition, à la charge d'en prévenir sans délai le Corps législatif. Il peut même indiquer en ce cas les augmentations de. force et les nouvelles dispositions législatives que les -circonstances pourraient exiger. «

En vertu d'une très sagç disposition, l'un et l'autre Conseils législatifs ne pouvaient délibérer sur la guerre ni sur la paix qu'en ** comité général « (art. 334, C. III), c'est-à-dire secret.