CHAPITRE II

67. Le Directoire exécutif remplissait, par l'intermédiaire* de ministres responsables, les fonctions que la constitution lui attribuait. *" C'est entre les mains du Directoire, disait Boissy d'.AngIas^ que vous remettrez la pensée du gouvernement, le dépôt sacré de sa direction. Un seul esprit embrassera toutes les parties sous leur rapport général ; mais il n'eiv saisira que l'ensemble ; les détails de l'administration seront

confiés SOUS ses ordres à des ministres nommés par lui et révocables à sa volonté « (1).

§ 1. L'organisation des ministres

68. Nombre des ministres. Conformément à un système introduit dès T Assemblée constituante, par réaction contre l'ancien régime où tant d'oflSces avaient été créés sans motifs sérieux (S), il appartenait, aux termes de la constitution, au Corps législatif de déterminer les attributions et le nombre des ministres. **" Ce nombre, disait Tart. 150, est de six au moins et de huit au plus. „

La loi du 10 vendémiaire an IV (2 octobre 1795) créa six ministères et répartit entre eux les diverses branches de l'administration. Ce furent les ministères de la Justice, de l'Intérieur, des Finances, de la Guerre, de la Marine et des Colonies, des Relations extérieures. La loi du 12 nivôse an IV (2 janvier 1796) créa un septième ministère, celui de la Police générale. Les Cinq-Cents rejetèrent une proposition tendant à la création d'un ministère des Travaux publics et des Domaines nationaux»

69. Nomination.- C'était le Directoire qui nommait les ministres (3). '^ Il nomme hors de son sein les ministres, et les révoque, lorsqu'il le juge convenable „, disait l'article 148 de la constitution, qui ajoutait : *" Il ne peut les choisir au-dessous de T&ge de trente ans. ni parmi les parents ou alliés de ses membres aux degrés énoncés dans l'art. 139 , (4). Le choix du Directoire était encore limité à un autre point de vue. A compter du premier jour de l'an V de la République, les membres du Corps législatif ne pouvaient être

(i) BiscoHrs préliminaire cité, p. 48.

(2) Esmein, ottv. cité, p. 602.

(8) Voir la composition des ministères sous le Directoire, dans AuLARD, Histoire politique, p. 603.

(4) L*art 139 visait les ascendants et descendants en ligne directe, les frères, ronde et le neveu, les cousins au premier degré et les alliés à ces divers degrés.

élus membres du Directoire, ni ministres, soit pendant la durée de leurs fonctions législatives, soit pendant la première année après l'expiration de ces mêmes fonctions (art. 136, C. III).

70. TRArrEMENTs, ETC. La loi du 10 vendémiaire an IV, qui oi^anisa, comme nous l'avons dît, les ministères, fixait le traitement des ministres à la moitié de celui des directeurs (art. 16), c'est-à-dire, à 25000 myriagrammes de froment, soit en fait une soixantaine de mille francs (1). Le traitement du ministre des relations extérieures était augmenté d'un quart en plus. Les' ministres étaient, en outre, logés et meublés aux frais de la République (art. 17).

71. Responsabilité ministérielle (2). Responsahilité poUtique. Sans rapports constitutionnels avec les Conseils législatifs, où ils n'avaient pas même entrée (8), les ministres n'avaient aucune responsabilité politique vis-à-vis d'eux. Ils gardaient leurs fonctions aussi longtemps qu'ils jouissaient de la confiance du Directoire. Le Directoire n'admit pas que le Corps législatif exerçât même une influence indirecte sur la nomination ou la révocation des ministres. Après les élections de l'an V, Carnot avait proposé le renvoi de quatre ministres, ** fondé sur ce que, selon lui, tel lui parait être le vœu de la majorité du Corps législatif „. Reubell s'écria : *^ que si par malheur il pouvait exister une majorité du Corps législatif qui voulût se mêler du renvoi et de la nomination des ministres, la République serait par cela même dans une véritable anarchie „ (4), et la majorité du Directoire suivit son opinion. Dans la suite, les députés s'efforcèrent encore de faire prévaloir leurs vœux quant à la composition du ministère. Le principe que les ministres doivent jouir non seulement de la confiance du Pouvoir exécutif, mais encore de celle des Conseils législatifs, tendait à s'imposer dans les

(1) Voir plus haut, n* 47.

(2) Cfr. EsMEiN, ouv, cité, pp. 619 et suivantes.

(3) Voir plus haut, nos 37 et 99.

(4) Procès-verbal officiel de la séance du Directoire du 28 messidor an V, cité par M. Aulard, Histoire poUtiqm, pp. 604 et 657.

faits, comme le moyen approprié pour maintenir la confiance entre les divers organes de la souveraineté nationale (1).

72. Les changements ministériels furent assez fréquents à l'époque directoriale (2). Quelques-uns n'eurent aucun caractère politique; il en fut autrement de ceux qui précédèrent le coup d'État de fructidor et de ceux qui suivirent celui de prairial. La politique triomphante voulut s'assurer dans les raiuistères de dociles instruments pour faire prévaloir ses vues ; elle imposa aux ministres en qui elle n'avait pas confiance, leur démission (3).

78. Besponsàbilité pénale. De nombreux textes consacraient le principe de la responsabilité pénale des ministres, aussi bien pour faits de leurs fonctions que pour infractions de droit commun. Ceux qui s'occupaient de la responsabilité des ministres dans l'exercice de leurs fonctions appartenaient les uns à la constitution même, les autres à la loi organique des ministères (4).

^ Les ministres sont respectivement responsables, disait l'art. 152 de la constitution, tant de l'inexécution des lois que de l'inexécution des arrêtés du Directoire. „

"' Les ministres, disait de son côté la loi du 10 vendémiaire an IV, sont responsables : l** de tous délits par eux commis contre la sûreté générale et la constitution ; 2® de tout attentat à la liberté et à la propriété individuelle ; 3** de tout emploi de fonds publics sans un décret du Corps législatif et une décision du Directoire exécutif, et de toutes dissipations de deniers publics qu'ils auraient faites ou favorisées.,,

Pour la qualification de ces divers délits et pour les peines à y appliquer, la loi organique des ministères renvoyait au Code pénal (5).

(1) Mémoires de Barras, t II et t ITT, passim, spécialement t. Tl, pp. 438439, 413, 471, 474, et t. III, pp. 166 et 474.

(2) Cfr. AuLARD, Histoire politiqi$e, p. 603, et Mémoires de Barras,

t III, p. XXI.

(3) Mémoires de Barras, t II, pp. 471, 475 ; t III, pp. 166, 474.

(4) Loi du 10 vendémiaire an iV.

(5) Voir le Code des délits et des peines du 3 brumaire an IV, art. 618 et sulv. et 6i0.

Aucun ministre en fonctions ou hors de fonctions, ajoutait l'art. 12 de la loi organique, ne peut pour fait de son administration être traduit en justice, en matière criminelle^ que sur la dénonciation du Directoire exécutif. A part la nécessité de cette dénonciation, les ministres étaient soumis aux règles ordinaires, tant au point de vue de la poursuite de leurs délits que de la juridiction appelée à en connaître. '^ Pour eux, dit M. Dupriez, point de mise en accusation par le Corps législatif, point d'intervention de la Haute Cour de justice. C'est là une procédure réservée aux membres du Directoire et des Conseils (1). „

Lorsqu'il s'agissait d'infractions étrangères à leurs fonctions, les ministres étaient entièrement soumis au droit commun.

74. BesponsdbUité civile. Les ministres étaient également responsables civilement. " Tout ministre, disait l'art. 13 de la loi organique, contre lequel il est intervenu un acte d'accusation sur une dénonciation du Directoire exécutif, peut être poursuivi en dommages-intérêts par les citoyens qui ont éprouvé une lésion résultant des faits qui ont donné lieu à l'acte d'accusation. „

75. Causes de justification. L'art. 640 du Code de bnimaire admettait les ministres mis en accusation ^ à, prouver que leur signature a été surprise ; et, en conséquence, disaitil, les auteurs de la surprise seront poursuivis ; et s'ils sont convaincus, ils seront condamnés aux peines que le ministre aurait encourues „.

§ 2. Les attributions des ministres

76. Les ministres étaient les principaux agents du Directoire exécutif pour l'exécution des lois et l'administration des intérêts généraux. Sous les ordres de celui-ci, ils avaient la direction immédiate des services publics compris dans leur

(1) Dupriez, Les Ministres^ etc., 1. 1, p. SSi.

72 LBS MINISTRES

département. Nous n'avons pas à décrire ici les branches d'administration qui se rattachaient à chacun des ministères : la répartition en fut faite, comme nous l'avons déjà dit (1), par la loi du 10 vendémiaire an IV, modiBée par diverses lois subséquentes. En vue de raccompiissemeut de leur mission, les ministres possédaient, à l'égard de leurs subordonnés, des pouvoirs, d'ailleurs restreints, de nominatianf et des pouvoirs plus étendus de direction et de contrôle, dont il importe d'esquisser les traits essentiels. Ils n'avaient pas à l'égard des citoyens le pouvoir réglementaire proprement dît. Mais ils étaient les représentants de l'État pour les actes qu'entraîne la gestion des services publics, et ils avaient dans leurs attributions le contentieux administratif.

77. Droits de nomination. Les droits de nomination des ministres étaient assez restreints. Bon nombre d'agents du pouvoir exécutif, en effet, étaient élus, notamment ceux chargés de l'administration des intérêts généraux dans les subdivisions du territoire. Quant à ceux qui étaient à la nomination du pouvoir exécutif, le Directoire nommait et révoquait luimême les principaux d'entre eux, tels les commissaires du Directoire près les administrations départementales et municipales, etc. Les prérogatives ministérielles, en celte matière, se bornaient à un droit de présentation. Mais les ministres nommaient les employés de leurs bureaux. Ils pouvaient révoquer les employés qu'ils nommaient.

Ils pouvaient, d'après l'art. 194 de la constitution, suspendre les administrations de département : pour que la suspension devînt définitive, il fallait la confirmation formelle du Directoire {^),

78. Pouvoirs de direction et de contrôle. Les ministres avaient à l'égard de leurs subordonnés des pouvoirs de direction et de contrôle. ^ Les ministres, disait l'art. 149, correspondent immédiatement avec les autorités qui leur sont

(1) On peut consulter à cet égard VAlmanach nationcU.

(2) Voir plus haut, no 57.

subordouuées. ^ Us leur adressaient les instructions et les ordres nécessaires pour l'exécution des lois et arrêtés.

Us avaient également un droit de contrôle sur les actes de leurs subordonnés, et ils pouvaient réformer ces actes, soit d'office, soit sur la réclamation des particuliers./ Les ministres peuvent annuler, chacun dans sa partie, disait Tart. 19H de la constitution, les actes des administrations de département ^ ; aucune annulation ne devenait définitive, toutefois, que par la confirmation formelle du Directoire. La décision du ministre était exécutoire provisoirement (1).

79. Actes de gestion. Vis-à-vis des particuliers, les ministres étaient les représentants de l'État pour les actes qu'entraîne la gestion des services publics. En cette qualité, ils passaient les marchés qui engageaient l'État; quelquefois ces marchés étaient passés par des autorités inférieures, sauf l'approbation des ministres. Les ministres faisaient acquitter les dépenses résultant des engagements de l'Était. Mais leurs ordonnances devaient être revêtues de l'approbation des commissaires de la Trésorerie nationale,

80. Pouvoir réglementaire. Les ministres n'avaient pas le droit de faire des règlements obligatoires pour les citoyens, sauf en vertu d'une délégation émanée du Corps législatif ou du Directoire (2). Mais ils faisaient certains règlements d'administration intérieure pour les bureaux ou pour les services placés sous leurs ordres.

81. Contentieux administratif. L'Assemblée constituante avait supprimé successivement les diverses juridictions administratives de l'ancien régime ; son intention n'avait jamais été cependant d'attribuer au pouvoir judiciaire, dont elle se défiait, la connaissance du contentieux de l'adminis-

(1) Arrêté du 17 messidor au V.

(2) M. Moreau, Le Riglement adminisiralif, Paris, 1902, p. 78, cite comme exemples les arrêtés du 5 messidor an IV, art. 6, du 27 messidor an V, du 1er jour complémentaire an V, art. 20, ainsi qne la loi du 19 vendémiaire an VI, article 30.

tration. ^ Cette matière était considérée, dit H. Dareste (1), comme une dépendance de Fadministration, et le principe de la séparation des pouvoirs, énergiquement proclamé par la loi même sur l'organisation judiciaire (i), prenait un sens que Montesquieu n'avait peut-être pas prévu. Il ne s'agissait plus de confier à deux personnes différentes les fonctions d'administrateur et celles de juge, mais bien de laisser l'administration seule juge en sa propre cause pour ne pas la subordonner aux tribunaux. „ La loi du 7 septembre 1790, d'abord, d'autres lois, ensuite, accordèrent en conséquence aux corps administratifs la connaissance d'un grand nombre de litiges où l'administration était en cause, et la loi des 27 avril-25 mai 1791, sur l'organisation du ministère, attribua, d'une façon générale, aux ministres réunis en Conseil d'État sous la présidence du Roi ^l'examen des difiBcultés et la discussion des affaires dont la connaissance appartient au pouvoir exécutif, tant à l'égard des objets dont les corps administratifs et municipaux sont chargés sous l'autorité du Roi, que sur toutes les autres parties de l'administration générale „ (art. 17, n» 1).

Sous les régimes qui suivirent, le contentieux de l'administration continua à appartenir au pouvoir exécutif et à ses organes. L'article 203 de la constitution de l'an III renouvela la défense, déjà faite aux juges par la constitution de 1791 (3), de citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions, et la loi du 16 fructidor an III (2 septembre 1795) déclara à son tour : ^ Défenses itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes d'administration de quelque espèce qu'ils soient. „

Les ministres restèrent ainsi les juges de droit commun en matière de contentieux administratif (4). Seulement, comme

(1) Dareste, La Justice administrative en France, 2e édition, Paris, 1896, p. 156.

(2) Loi des 16-24 août 1790, article 3 : " Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions. „

(3) Article 3 du chapitre V.

(4) La question de savoir si le ministre, quand il prononce en matière cpntentleuse, est un véritable juge est depuis un certain

la constitution décidait qne les ministres ne formeraient point un Conseil (1), ils exerçaient leurs attributions conten* tieuses à titre individuel, chacun pour les affaires ressortissant à son département (2).

82. De l'exercice de leurs fonctions par les ministres. Dans l'organisation que la constitution et la loi du 10 vendémiaire an IV donnaient aux ministres, la Convention avait été principalement inspirée par une idée que Thibaudeau (3) avait formulée comme suit : ^ La constitution a toujours distingué deux choses dans le pouvoir chargé de l'exécution des lois : la pensée et l'action, le gouvernement et l'administration. Cette distinction n'était pas nouvelle peut-être, mais on ne la trouvait nulle part assez fortement exprimée... C'est dans le Directoire que résident la pensée, la délibération et l'ensemble du gouvernement. C'est à ce foyer que doivent se former les divers rayons qui y aboutissent, les grandes conceptions qui embrassent à la fois tous les besoins des gouvernés et toutes les parties de l'État. En sortant du Directoire, tout se divise naturellement entre les ministres, suivant la nature de leurs fonctions : c'est là que la délibération finit, et que l'action commence à se communiquer rapidement à tous les degrés de Téchelle administrative. „ Delà l'article 151 de la constitution : ^ Les ministres ne forment point un Conseil. „ ** Si, ajoutait Thibaudeau, le Directoire, après avoir délibéré en commun, veut agir ensuite par ses membres dans chaque département du niinistère,rinstitution est dénaturée... le ministère devient inutile, puisque les ministres ne sont

nombre d'années controversée en France et résolue négativement par la jurisprudence la plus récente. "* Mais, dit M. Hauriou (Précis de droit administratif et de droit public général^ 5e édition, Paris, 1903, p. 812), la doctrine du ministre-juge a été régnante pendant presque tout le xix« siècle. „ Voir sur cette controverse, les traités de droit administratif d'Aucoc, de Ducrocq, de Batbie, de Berthélemy, etc., et les sources auxquelles ils renvoient, ainsi que Lâfer- RiÈRE, Traité de la juridiction administrative, 2e édition, t. I, pp. 12 et suivantes.

(2) Sur les conflits d'attributions, voir plus haut, no 62.

(3) Discours du 26 fructidor an III, dans ses Mémoires, 1. 1, p. 389.

plus que de simples commis et deviennent bientôt des esclaves. ^

Dans la réalité des choses, cette distinction entre le gouvernement et l'administration ne fut guère observée. Le Dirt^ctoire s*atlribua la haute main sur l'administration. Dans l'application de la constitution de Tan III, observe justement M. Aulard, le Directoire exécutif remplit plutôt les fonctions du Conseil actuel des ministres que celles du Président actuel de la République. Les rapports des ministres avec lui furent ceux de la plus étroite subordination (1) : il les réduisait le plus souvent au rôle de chefs de bureau (2). Tantôt on voit le Directoire prendre des décisions importantes en matière de nominations ou autres sans demander même l'avis des ministres (3) ; tantôt on le voit, dans des arrêtés proprement dits comme dans les ordres directs qu'il donne aux ministres, s'occuper des détails les plus infimes de l'administration (4). Barras, dans ses Mémoires, se plaint à diverses reprises de cette tendance : *" suivant l'institution, qui est expliquée par son étymologîe même, comme les droits sont tracés par la constitution, le Directoire, dit-il, doit diriger et non administrer ^ (5). En l'an V, on semble avoir voulu faire un effort pour rentrer dans la règle : ^ Le Directoire, écrit Barras sous la date du 29 messidor (6), dans l'ardeur de beaucoup faire au moment de son organisation avait peut-être accepté trop de détails et plus administré que gouverné. Nous reconnaissons le besoin de renvoyer cette surcharge de

(1) AvLAf(D,Hi8toire politique citée, p. 604 ; Dupriez. ouv. cité, p. 284.

(2) Voir, comme exemple, l'arrêté du 1 f vendémiaire an VI, concernant la transmission et Texécution par les ministres des arrêtés du Directoire. On trouvera cet arrêté, qui n'a pas été reproduit dans la Pasinomie, dans la collection Huyghe, t. XVI, p. 116, au BuUetin des lois (2« série, 150, n» 1465), et dans Aulard, Histoire politique citée, p. 604.

(3) Masson, Le département des affaires étrangères pendant la Bévolution, Paris, 1877, p. 429 (nomination d'un ambassadeur).

(4) Voir de nombreux exemples dans Masson, ouv. cité, pp. 379, 380, 416, 417, 4ia 419, 421, etc.

(5) Mémoires de Barras, t. Il, p. 433. Cfr. ibid,, pp. 245, 274, 281» 88,350.

(6) JWd., t. II, pp. 479480.

détails, qui embarrassent la pensée et peuvent retirer aux ministres la responsabilité qui est notre seule garantie. La Reveliière fait la proposition de dissoudre les bureaux établis près du Directoire et d'en renvoyer toutes les pièces aux divers ministres qu'elles compétent. Carnot l'appuie. „ Ce ne fut qu'une velléité. Après le 18 fructidor, le Directoire se préoccupa au contraire de rendre beaucoup plus stricte et plus étroite encore l'obéissance qu'il attendait de ses ministres (1).

§ 3. Les bureaux des ministères

83. Dans chaque ministère il y avait des bureaux, hiérarctiiquement organisés (2), qui préparaient au ministre les éléments de leurs décisions.

Le Directofre s'ingéra fréquemment dans le détail de leurs travaux et de leur discipline (3), soit par des arrêtés en règle, soit par des ordres formels donnés aux ministres d'avoir à prendre telle ou telle mesure, à réaliser telle ou telle réforme, à faire telle ou telle révocation (4).

84. L'une des préoccupations principales du Directoire fut de s'assurer du civisme et du républicanisme des commis du ministère. 11 réclamait, par exemple, avec instance des états généraux du personnel,indiquantceque chaque employé avait fait pour la République, avant et depuis le 18 vendémiaire. 11 voulait une pièce de la main de chaque employé; il exigeait le serment écrit et signé : ^ d'être sincèrement attaché à la République et de vouer une haine éternelle à la royauté. „ Le 24 messidor an IV, il attirait l'attention des ministres sur les employés qui affectaient de substituer le mot monsieur à celui de citoyen. *" Que ceux qui veulent monsieuriser

(i) Voir à cet égard rarrêté du 11 vendémiaire an VI dont nous avons parle plus haut, p. 76, note 2.

(2) Sur leur traitement, voir les arrêtés du Directoire du 29 germinal an IV, du 29 vendémiaire an V et du 5 vendémiaire an VII.

(3) Exemples : arrêtés du 9 nivôse an VI, du .5 vendémiaire an VIL

(4) Voir Masson, ouv, cUé, pp. 356 et suivantes.

78 l'administration régionale des intérêts généraux

rentrent dans les coteries qui admettent ce langage, mais ces messieurs doivent renoncer à être employés par la Repu* blique « (1).

Après le 18 fructidor, le Directoire ordonna à ses minisires une nouvelle épuration d'employés dans les bureaux. ^ Le Directoire vous charge, écrivait-il au ministre des Relations extérieures, de vous faire rendre un compte exact de la moralité et du civisme de chacun de vos employés., d'expulser avec une inflexible sévérité tous ceux d'entre eux qui, sous ce double rapport, ne pourront soutenir un examen rigoureux, et de les remplacer par des citoyens qui joignent aux lumières et à la probité un patriotisme prouvé et irréprochable... Ordonnez, citoyen ministre, que le titre de citoyen soit exclusivement employé dans vos bureaux, et regardez comme indignes de travailler avec vous tous les messieurs qui dédaigneraient de s'en servir. La République ne devrait compter en France que des amis. Mais du moins qu'elle ne salarie pas ses ennemis „ (2).