CHAPITRE I

§ 1. Organisation des administraiions départementales (3)

222. Composition. F/article 174 de la constitution créait dans chaque département une administration centrale élue, composée de cinq membres, et l'article 191 plaçait auprès d'elle, sous le nom de commissaire du Directoire exécutif, on agent du gouvernement pour surveiller et requérir l'exécution des lois.

(1) Consulter comme ouvrages généraux, indépendamment des traités de droit administratif d'Aucoc, Batbie, Ducrocq, Barthélémy, Hauriou, etc. : Dupin, Histoire de Vadministratien îoccUe, Paris, 1829; GiRARDOT, Les administrations départementales éledives et coUectives, Paris, t857 ; Flourens, Organisation judiciaire et administrative de la France et de la Belgique (1814-1875), Paris, 1875; Monnet, Histoire de V administration provinciale^ départementale et communalef Paris, 1885 ; Deferron, Institutions municipales et provinciales comparées, Paris, t88* ; etc.

(2) AuLARD, Histoire politique citée, pp. 566 et suiv., 592 et suiv., 606 et suiv.; consulter surtout la remarquable monographie de M. SiGisMOND Lacroix, Le département de Paris et de la Seine pendant la Révolution (février 1791 — ventôse an VI 11), Paris, 1904.

(3) Un arrêté du Comité de salut public, en date du 14 fructidor an m — 31 août 1795 (Pasinomie, t. VII, pp. VI et suiv.) avait divisé

223. Organisation antérieure. Cette organisation différait notablement de celle établie à l'origine par l'Assemblée constituante. Au début de la Révolution, les griefs de l'opinion à l'égard des intendants avaient fait admettre un système qui dépouillait le pouvoir central de tout représentant direct près du département, chargé cependant avant tout de l'administration régionale des intérêts généraux et de l'exécution des lois. La loi du S2 décembre 1789 créa dans chaque département un Conseil de 36 membres, qui tenait une session tous les ans et nommait, pour le remplacer dans l'intervalle, un Directoire de huit membres pris dans le sein du Conseil. En ontre,nn Procureur général syndic,é\u comme le Conseil, assistait avec voix consultative à toutes les séances, suit du Conseil soit du Directoire, et était chargé de la suite des affaires et de l'exécution des décisions prises. L'administration du département était assistée dans sa mis* sion d'agent du pouvoir central, par les administrations de district^ également électives et composées d'un Conseil, d'un Directoire et d'un Procureur syndic.

Sous la Convention, lors de l'établissement du gouverne-

le territoire des Pays-Bas autrichiens et du pays de Liège, etc., en neuf départements : ceux de la Lys, de TEscaut, des Deux-Nèthes, de la Dyle, de la Meuse inférieure, de l'Ourtbe, de Jemmapes, de Sambre-et-Meuse et des Forêts. Cet arrêté contenait également la subdivî&ion des départements en cantons et communes. Divers arrêtés ultérieurs (Coll. Huyghe, t VI, p. 137, t. VII, pp. 384, 391. 395, t. IX, p. 449) modifièrent certains détails de la division. La loi du 23 ventôse an V consacra législativement la division de la Belgique. On sait que la circonscription de nos provinces actuelles correspond dans une très large mesure à la division de cette époque. Notons toutefois que la Flandre Zélandaise, ou pays de FEcluse. Breskens, Terneuzen. etc., fut comprise dans le département de TFscaut (Flandre orientale), en vertu d'un arrêté de Bouteville du 24 pluviôse an IV (Coll. Hutghe, t. VII, p. 384) ; que le département de la Meuse inférieure ne se composait pas seulement du Lîmbourg belge actuel, mais encore du Limbourg hollandais ; que le département de Sarabre-et-Meuse (Namur) comprenait dans son territoire toute la partie occidentale du Luxembourg actuel (Marche,Durbuy,Laroche,Nas6ogne,etc.);que le département des Forêts (Luxembourg) s'étendait sur le reste du Luxembourg belge actuel et sur le Grand-Duché ; etc.

ment révolutionnaire (1) ces roaages avaient été simplifiés, notamment par la suppression des Conseils généroMXj et la subordination des administrations de département et de district au pouvoir central avait été garantie par des droits de nomination et de révocation attribués au Comité de salut public ou aux Représentants du peuple en mission. Prés des administrations de district, — dont les attributions avaient été étendues au détriment de celles de département — il fut même établi des représentants directs du pouvoir central, les agents nationaux (2).

224. Lorsque le décret du 28 germinal an III (17 avril 1795) avait rendu aux départements leurs attributions primitives, les Conseils généraux n'avaient pas été rétablis (3). La Convention ne voulut pas en admettre non plus dans l'organisation définitive qu'elle donna aux départements par la constitution de l'an III. " L'administration suprême de la République est confiée aux mains de cinq hommes, disait Boissy d'Anglas dans son rapport (4), pourquoi l'administration secondaire de chaque département en nécessiterait-elle un plus grand nombre ? Pourquoi surtout, quand l'exécution doit être simple et rapide, organiseriez-vous des corps délibérants, tourmentés du besoin de faire des lois, établissant par leurs arrêtés autant de législations diverses qu'il existe de départements, et s'écartant presque toujours, et du véritable but de leur institution, et de cette unité de principes, si nécessaire à tout gouvernement ? Au lieu des corps administratifs, tels qu'ils ont existé jusqu'ici, nous vous proposons de créer dans chaque département une administration de cinq membres nommés par le peuple, et étant

(1) Décret du 14 frimaire an II (4 décembre 1793) sur le mode de gouvernement provisoire et révolutionnaire. Voir plus haut, n» 1, et AuLARD, Histoire politique citée, pp. 849, 355, 511-512.

(S) Voir sur le fonctionnement du gouvernement révolutionnaire, les documents très importants publiés par M. Aulàro, dans La RjfcvoLDTiON FRANÇAISE, année 1894, t. 27, p. 247.

(3) Sur la portée de ce décret, voir Aularo, Histoire politique citée, p. 511-512 ; S. Lacroix, Le département de Paris et de la Seine cité, p. 289.

(4) BoissT d*Angla8, Discours cité, p. 53.

SOUS la surveillance et l'autorité du pouvoir exécutif. Auprès d'elle sera un commissaire général, chargé de provoquer l'exécution, d'assurer le maintien des lois, et de correspondre directement avec le pouvoir exécutif par lequel il sera nommé. „

225. Nomination. Les administrateurs de département étaient élus par l'assemblée électorale du département (1). Leur mandat était de cinq ans. Ils se renouvelaient par cinquième tous les ans (art. 177, C. III). Le sort devait décider de la sortie partielle des administrateurs nommés lors de la première formation des administrations centrales. Pour les renouvellements ultérieurs, là sortie devait s'opérer par ordre d'ancienneté (2).

Les administrateurs pouvaient être réélus une fois sans intervalle (art. 186, C. III). Celui qui avait été élu deux fois de suite administrateur de département et qui en avait rempli les fonctions en vertu de l'une et de l'autre élection ne pouvait être élu de nouveau qu'après un intervalle de deux années, (art 187, C. III).

Lorsqu'une administration départementale venait à perdre un ou plusieurs de ses membres par mort^ démission ou autrement, les administrateurs restants pouvaient s'adjoindre des administrateurs temporaires qui exerçaient leurs fonctions jusqu'aux élections suivantes (art. 188, III) (3). Dans le cas où les cinq membres de l'administration étaient destitués, c'était, aux termes de Tari. 198 de la constitution, le Directoire qui pourvoyait à leur remplacement.il arriva pins d'une fois que le Directoire prononça la destitution intégrale d'une administration départementale pour s'assurer le moyen d'y installer des administrateurs partisans de sa politique (4).

La constitution n'attribuait au Directoire d'influence sur la nomination des administrations départementales que dans le

(1) Voir plus haut, nos 15-16.

(2) Loi du 21 fructidor an 111, art. 3. Cfr.les lois en forme d'instructions du 5 ventôse an V et du 6 germinal an VI, citées plus haut,no 14.

(3) Cfr. à cet égard la loi du 30 messidor an V, abrogée par celle du 13 vendémiaire an VI.

(4) Aulard, Histoire politique citée, p. ôdl*.

seul cas que je viens d'indiquer. Mais une série de lois furent décrétées par les Conseils qui augmentèrent les droits de nomination du Directoire au point de mettre en quelque sorte à sa discrétion la composition de ces collèges : celle du 25 brumaire an IV lui accorda le droit de nommer provisoirement et jusqu'aux élections suivantes les administrateurs de département, lorsque l'assemblée électorale n'avait pas procédé à la nomination dans les délais fixés par l'article 36 de la constitution (1) ; celle du 22 ventôse an IV lui accorda le même droit au cas où les membres d'une administration seraient tous démissionnaires ; et celle du 13 vendémiaire an VI (2) décida qu*il suffirait que la majorité des places d'une administration départementale fût vacante pour donner ouverture aux droits de nomination du Directoire (8). En procédant à quielqttes destitutions habilement combinées, le Directoire pouvait dès lors assurer facilement aux partisans de sa politique une majorité dans ces collèges.

Le commissaire du Directoire était nommé et révoqué par le Directoire (art. 191, G. III).

226. Stispension. Destitution. JjH constitution permettait aux ministres (4) de suspendre les membres des administrations de département, qui contreviendraient aux lois ou aux ordres de l'autorité supérieure (art. 194). La suspension ne devenait définitive (5) qu'avec la confirmation formelle du Directoire (art. 195, C. III).

Ce dernier pouvait aussi suspendre ou destituer immédiatement les administrateurs de département (art. 196, C. III).

227. Éligibilité. Les conditions d'éligibilité aux fonctions d'administrateur étaient réduites par la constitution (art. 11 et 175) au strict minimum. Il suffisait d'être citoyen français

(1) Voir plus haut, n» 16. — Cfr. sur la loi du 25 brumaire an III S. Lacroix, Histoire du département de Paris citée, pp. '321 et suiv.

(2) Cfr. sur les rétroactes de cette loi, Sigismond Lacroix, Histoire du département de Paris citée, pp. 313-319.

(5) Voir à cet égard un arrêté du 17 messidor an V.

et d'avoir l*âge de viugUeinq ans. 11 convient toutefois de ne pas perdre de vue que des lois inspirées par des mobiles politiques privèrent de la qualité de citoyen français, et par suite de l'éligibilité, un grand nombre de personnes, comme les parents d'émigrés, les ex-nobles, etc. (1).

Lorsqu'après destitution intégrale d*une administration, le Directoire pourvoyait provisoirement à son remplacement, il devait choisir les suppléants provisoires parmi les anciens administrateurs du même département.

Le commissaire du Directoire devait être choisi parmi les citoyens domiciliés depuis un an dans le département, ftgés de vingt-cinq ans au moins (art. 192, C. III).

228. Le8 administrations centrales dans les départe^ ments réunis. Ce ne fut qu'en Tan V que les électeurs furent pour la première fois appelés dans les départements belges à nommer les administrateurs de département (2). Au début, en Tau IV, les nominations furent faites par les commissaires du gouvernement. ^ Partout ou presque partout, dit M. de Lanzac, on choisit en majorité des Français, venus à la suite des armées, en leur adjoignant quelques Belges du parti le plus avancé „ (3). Les élections de l'an V eurent naturellement pour résultat de remplacer presque partout les Français par des indigènes et les avancés par des modérés (4). Mais la violence eut raison du verdict du corps électoral. La loi du 19 fructidor annula les élections des Deux- Nèthes ; et dans les autres départements, le Directoire épura en tout ou en partie les élus (5). A Liège, les mesures de destitution furent inspirées par une adresse du Cerde cansti* tutiannel des défenseurs de la patrie qui reprochait à l'un des administrateurs de s'dtré marié à l'Église I (6).

(1) Voir plus haut, nos 13, 15, 17 et 18.

(2) Loi du 23 ventôse an V, dans la Coll. Hdyghe, t. XII, p. 52. — Voir plus haut, nos 24 et 27.

(3) Lanzac de Laborie, ouv. cité, 1. 1, p. 27.

(4) 16»<i., pp. 113etsuiv.

(5) Voir plus haut, no» 21 et 24, et Lanzac de Laborie, ouv. cUé, pp. 143 et suiv.

(6) Ibid,, p. lis.

Pendant tonte la durée du régime directorial, la composition des administrations centrales dans les départements réunis fut déplorable. *^ Alors qu'il eût fallu, écrit H. de Lanzac, dans un pays récemment conquis et mal assimilé, des fonctionnaires dont la vie publique et privée inspirât le respect, on n'appelait guère au poste important d'administrateur central que des flibustiers pressés de faire fortune, des déclassés qui s'étaient rendus impossibles à l'intérieur, et surtout des jacobins de la plus humble condition, pourvus de quelque bonne recommandation „ (1).

229. Les colonies. L'organisation départementale ne s'étendait pas seulement an territoire cohtinental'de la République, mais encore aux colonies. *^ Les colonies françaises, disait l'article 6 de la constitution de l'an lil, sont parties intégrantes de la République et sont soumises à la même loi constitutionnelle. „ ^ Elles sont divisées en départements, igoutait l'article 7, ainsi qu'il suit : l'Ile de St-Domingue, dont le Corps législatif déterminera la division en quatre départements au moins et en six au plus (2) ; la Guadeloupe, etc. ; la Martinique ; la Guyane française et Galenne ; Ste-Lucie et Tabago ; l'Ile de France, les Seyclielles, Rodrigue, les établissements de Madagascar ; l'Ile de la* Réunion ; les Indes orientales, Pondichéri, etc. „ Ces départeAients étaient représentés (3) aux Cinq-Cents et aux Anciens, et organisés au point de vue judiciaire et administratif comme ceux de la métropole (4). En vertu d'une disposition exceptionnelle, toutefois, celle de l'art. 155 de la constitution, tous les fonctionnaires publics dans les colonies, sauf dans les départements des lies de France et de la Réunion, devaient être

(!) i^HZAC DK Labobie, ouv. cUé, pp. 58, 169, 175^ etc.

(2) Voir à cet égard la loi du 4 brumaire an VI.

(3) Sur le nombre de représentants que les colonies envoyaient aux Conseils, voir les lois indiquées plus haut, p. 14, note 1.— Sur les élections dans les départements coloniaux, voir Kuscinski, Les Léputés au Corps législatif de Van IV à Van VII, pp. 1, 94, 96, etc.

(4) Voir à cet égard la loi du 12 nivôse an VI sur l'organisation constitutionnelle des colonies, et la loi du 26 nivôse an VI fixant les contributions des colonies occidentales pour Tan VI.

nommés par le Directoire jusqu'à la paix. De plus, le Corpsi législatif pouvait autoriser le Directoire à envoyer dans toutesr les colonies françaises, suivant l'exigence des cas, un ou plusieurs agents particuliers nommés par lui pour un temps limité. Ces agents particuliers devaient exercer aux colonies les mêmes fonctions que le Directoire (1) et lui être subordonnés (art. 156, C. III).

§ 2. Attributions des administrations départementales (2)

230. L'art. 190 de la constitution déférait à la loi le soin de déterminer les fonctions des administrations départementales. ** Les administrations de département, décida la loi du 21 fructidor an III (7 septembre 1795), conserveront les attributions qui leur sont faites par les lois aujourd'hui en vigueur, quels que soient les objets qu'elles embrassent.,,

(1) Cfr. la loi du 12 nivôse an VI, art. 7.

(2) Four se rendre compte du rôle et du fonctionnement des administrations départementales, il faudrait pouvoir prendre connaissance de leurs délibérations, arrêtés et correspondances. Malheureusement, les documents qui reposent dans nos archives provinciales, loin d'être publiés, n'ont pas même fait l'objet d'inventaires imprimés. La province d'Anvers (ancien département des Deux-Nèthes) fait exception. Sur la louable initiative de la Députât ion permanente, M. H. Jacobs a entrepris la publication de V Inventaire des archives de V administration provinciale d'Anvers, dont 4 volumes, traitant de la période française, ont paru à Anvers de 1895 à 1906. — On trouvera nu certain nombre de documents et un grand nombre de faits relatifs aux départements de l'Ourthe et de la Meuse inférieure dans Daris, Histoire du diocèse ei de la principauté de Liège (1724-1852). Liège 1868- 18T€t,4 vol. ; pour le dépar* tement des Forêts, il faut recourir à l'ouvrage de M. Lefort, en cours de publication : Histoire du département des Forêts, d'après les archives du gouvernemetU Grand-DuccUt etc., 1. 1, Luxembourg,

£n France, un certain nombre de conseils généraux ont entrepris la publication, par extraits ou par analyse détaillée, des procès-verbaux des séances des administrations départementales, depuis la Révolution jusqu'au Consulat, tout au moins des délibérations qui offrent de l'intérêt pour l'histoire. Je citerai parmi les plus intéressantes de ces publications, celle de M. André, relative au département de la Lozère, Mende, imp. Privât, 1882-1884, 4 vol. ; celles de MM. H.

C'était renvoyer purement et simplement à la loi organique du 2i décembre 1789, et aux diverses dispositions ultérieures qui l'avaient expliquée, modifiée ou complétée dans certains points de détail (1).

D'après ces textes,les fonctions des administrations départementales se rapportaient à quatre objets principaux : 1^ l'exécution des lois et l'administration régionale des intérêts généraux ; ^^ la gestion des intérêts propres aux départements ; 3^ la surveillance des administrations municipales: 4^^ le contentieux administratif, partiellement tout au moins.

231. L'exécution des lois et l'administration régionale DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX. Dans' l'ordre de l'administration générale et au point de vue de l'exécution des lois, les fonctions que. la loi du 22 décembre 1789 attribuait aux administrations départementales çtaient capitales. Elles concernaient tout à la fois les lois de finances, l'instruction publique, la bienfaisance publique, l'agriculture et l'industrie, la police des voies de communication, les travaux publics, la sûreté et la tranquillité publiques, la garde nationale, etc. Au début dé la Révolution et avant la séparation de l'Eglise et de l'État, les administrations départementales avaient été

Lanfant, Le ConseU général de la Seine (1791-1902), Paris, 1903, et BoNNEFOT, Histoire de VadministraUon civile dans le département du Puy de Bôme, Paris, 1895-1900 ; celle de M. Blancard, JTnt'en* taire des archives départementales postérieures à 1789, Bouches du Bhônet t I, Marseille, 1889-1890; celle de M. Molard, continuée successivement par M. Schmidt et par M. Porée, Département de r Yonne, ProcèS'Verbaux de Vadminislration départementale de 1790 à 1800, 1. 1 à V, Auxerre, 189M903 ; celle de M. L. de la Pijardièke. Procès-verbaux des séances de V assemblée administrative du département de VHérauU pendant la Révolution, t. I et II, MontpelUer, 1899-1890. Sauf celles de M. André, de M. Bounefoy et de IL Lanfant, ces diverses publications ne sont pas encore arrivées à l'époque du Directoire.

(1) Un arrêté des Commissaires du gouvernement, en date du 19 frimaire an IV (14 décembre 1795), ordonna la publication dans nos provinces de la loi du 22 décembre 1789 avec les modifications qa'elle avait subies. Cet arrêté avec les lois annexées se trouve dans la Collection Uuyghe, t VI, pp. 75 et suivantes.

chargées de rentretien, de la répari^tion et de la construction des églises, presbytères et antres objets nécessaires au service du culte religieux.

L'instruction du 8 janvier (1), qui donnait le commentaire de la loi du 22 décembre 1789, avait d'ailleurs soin d'ajouter : *^ Il est nécessaire d'observer que Ténumération des différentes fonctions des corps administratifs n'est pas exclusive ni limitative.... Cette énumération n'est que désignative des fonctions principales qui entrent plus spécialement dans l'institution des administrations de département. „ £t de fait, les fonctions des départements^ dans l'ordre de l'administration générale, allèrent en s'étendant avec les années.

232. Eu matière de finances publiques, l'article 190 de la constitution définissait comme suit la fonction capitale des administrateurs de département : ** Ils sont essentiellement chargés, disait-il, de la répartition des contributions directes et de la surveillance (2) des deniers provenant des revenus publics dans leur territoire. „

233. En matière de bienfaisance publique^ les départements prêtaient leur concours à l'administration générale dans ses attributions relatives au soulagement des pauvres et à la police des mendiants et vagabonds. La loi du 22 décembre 1789 leur confiait môme en termes exprès Vinspeciion et V amélioration du régime des hôpitaux, hôtels-dieu, établissements et ateliers de charité, prisons, maisons d'arrêt et de correction (3).

234. En matière A'insiruction publique, la loi du 22 décembre 1789 chargeait les administrations de département de la surveillance de l'éducation publique et de l'enseignement politique et moral, fonction que les lois organiques de

(1) Cette instruction fut complétée par celle des 12-20 août 1790, dont d*lmportants extraits furent publiés en vertu de l'arrêté du 19 frimaire an IV, cité dans la note précédente.

(2) Voir à cet égard par exemple l'article 10 de la loi du 22 brumaire an VI sur l'agence des contributions directes.

(3) Voir plus haut, nos 207 et suiv.

LE DIRfiCTOtRE 1B7

renseignement aux divers degrés, dont nous aurons à parler plus tard, vinrent notablement étendre.

236. Au point de vue du commerce et de Vinduatrie^ la loi du S2 décembre 1789 confiait aux administrations cen* traies la manutention et remploi des fonds destinés, en chaque département, à l'encouragement de l'agriculture, de l'industrie et à toute espèce d'utilité publique.

236. Chargés, dès le début, de la conservation des propriétés publiques, les départements ne tardèrent pas à être mêlés de près à l'administration et à la vente des domaines nationaux (1). . .

La conservation des forêts, rivières, chemins et autres choses communes rentrait également dans leurs attributions. Le décret des 6 et 7 septembre 1790 leur confia l'administration en matière de grande voirie, c'est-à-dire (2), ^ dans toute l'étendue du royaume, l'aliguement des rues, des villes, bourgs et villages qui servent de grandes routes „. La loi des 15-29 septembre 1791 confia aux départements une part importante de l'administration des forêts nationales (3).

237. En matière de travaux publics, les départements avaient*" la direction et confection des travaux pour la confection des routei^, canaux et autres ouvrages publics autorisés dans le département „.

238. La loi du 22 décembre 1789 confiait aux administrations centrales le soin de veiller au maintien de la sàhibrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques. Elles disposaient à cette fin de la force publique.

Aux termes de l'art. 291 de la constitution, l'armée et la garde nationale *" ne pouvaient agir pour le service intérieur de la République que sur la réquisition par écrit de l'autorité civile, dans les formes prescrites par la loi „. — ** La

(1) Voir notamment les lois des 20-22 avril et 14-17 mai 1790.

(2) Décret des 7-14 octobre 1790.

(3) Voir une application dans la Coll. Hâtez, t. IX, p. 215.

force publique ne peut être requise, ajoulait l'art. 292, par les autorités civiles que dans l'étendue de leur territoire; elle ne peut se transporter d'un canton dans un autre, sans y être autorisée par radmiiiistration du département, ni d'un département dans un autre, sans les ordres du Directoire exécutif, n En cas de danger imminent, l'administration municipale d*un canton pouvait requérir la garde nationale des cantons voisins. Mais en ce cas l'administration qui avait requis et les chefs des gardes nationales qui avaient été requises devaient, chacun de leur côté, en rendre compte sans délai a l'administration départementale (art. 294, C. III).

239. Lorsque nous étudierons plus bas l'organisation de la force publique, nous^ aurons l'occasion de développer le concours que l'administration générale trouvait dans le département en matière de garde nationale, de conscription et de gendarmerie.

240. L'administration des intérêts propres au département. A la différence de la loi organique des municipalités, la loi organique des administrations départementales ne mettait pas en relief la distinction entre les fonctions de ces autorités, agissant à titre de délégués du pouvoir central pour la gestion régionale des intérêts généraux, et leurs fonctions relatives aux intérêts particuliers du département. On en a souvent conclu que le législateur de cette époque n'admettait pas qu'il pût y avoir,à côté des intérêts généraux et locaux,des intérêts départementaux proprement dits. Cette conclusion est excessive.

L'Assemblée constituante avait parfaitement admis qu'il pût y avoir dans le département des intérêts propres à celui-ci et distincts de ceux de l'État. Définissant, en effet, les liens hiérarchiques qui devaient unir le département au pouvoir central, elle s'était bornée à soumettre à l'approbation préalable du Roi les délibérations des assemblées admi* nistratives sur les objets qui intéressaient le régime de f administration générale et celles relatives à des entreprises nouvelles et à des travaux extraordinaires, ** Quant à l'expédition de^ affaires particulières, disait l'art. 5,

LE DIRECTOIBE 169

sect. III de la loi du 22 décembre 1789, et de tout ce qui s'exécute en vertu des délibérations déjà approuvées, TautorisatioD spéciale du Roi ne sera pas nécessaire « (1).

L'article 6 de la même loi montre encore que, dans la pensée du législateur, le département pouvait avoir à pourvoir à d*autres intérêts qu'à des intérêts généraux (2). " Les administrations de département, disait-il, ne pourront établir aucun impôt, pour quelque cause et sous quelque dénomination que ce soit, en répartir aucun au-delà des sommes et du temps fixés par le Corps législatif, ni faire aucun emprunt, sans y être autorisées par lui, sauf à pourvoir à Vétahlissement des moyens propres à leur procurer les moyens nécessaires au paiement des dettes et des dépenses locales et aux besoins imprévus et urgents „ (3).

24 J. Quoi qu'il en soit au surplus de la question de principe, les ressources dont disposaient les départements ne leur permirent guère, en fait, de pourvoir aux intérêts dépar* tementaux proprement dits.

Les administrations départementales étaient d'ailleurs, en cette matière comme en toutes autres, étroitement subordonnées au pouvoir central (4).

242. La surveillance des administrations municipales. £n vertu de leur droit de tutelle sur les administrations municipales, les administrations départementales jouissaient constitutionnellement d\me double faculté: 1® elles pouvaient annuler les actes des administrations municipales, lorsque ces

(1) Cfr. aussi rinstructlon du 8 janvier 1790, $ VI, et rinstruction du 12 août 1790. eh. Ili, art. 1er.

(2) Cfr. aussi la loi des 16-19 décembre 1790 sur rétablissement d'ateliers de charité, art 3.

(3) Voir à ce siget dans la Nouvelle Betme historique du droit français et étranger, année 1877, pp. 239 et suiv., un article de M. De Ferron sur r Organisation départementale et la Constituante de 1789; un article de M. Hennequin sur Le Directoire départemental de 1789, dans les Annales de V Ecole libre des Sciences polUiques, année 1893, pp. 650 et suiv. ; un article de M. Le Bretton, La for» maUon du Calvados (1789-1792), dans la Nouvelle Revue historique du droit^français et étranger, année 1893-1891.

(4) Voir plus bas, no 25 t.

actes étaient contraires aux lois ou aux ordres des autorités supérieures (art. 193, C. III) ; i^ elles pouvaient suspendre les membres de ces administrations municipales (art. 194, C. IIÏ). Aucune suspension ni annulation ne devenait définitive sans la confirmation formelle du Directoire exécutif (art. 195, C. HI).

Aux prérogatives que la constitution attribuait ainsi aux administrations centrales à l'égard des municipalités, venaient s'en ajouter d'autres, qui leur étaient conférées par des dispositions particulières de lois, telles que l'approbation des budgets et des comptes municipaux, etc. (1).

243. Le CONTENTIEUX ADMINISTRATIF (2). Parmi les affaires administratives dont le contentieux était attribué aux admi-. nistrations centrales, il faut signaler : les contestations en matière de contributions directes ; les difficultés soulevées par les entrepreneurs de travaux publics relativement à l'interprétation des clauses de leurs marchés; le règlement des indemnités dues aux particuliers à raison des terrains pris ou fouillés par l'administration pour la confection des travaux publics; la suite à donner aux plaintes relatives aux torts et dommages provenant du fait personnel des entrepreneurs (3), etc., etc. Les décisions des administrations centrales, en matière contentieuse, comme en toutes autres matières, étaient en général susceptibles d'un recours aupi*ès des ministres (4).

§ 3. Fonctionnement des administrcUions départementales (6)

244. Présidence. Délibérations. Publicité (6). Les administrations de département élisaient annuellement un président parmi leurs membres.

(1) Voir plus bas, nos 273. 275 et 276.

(2) Sur le contentieux administratif et les conflits d^attributlons, voir plus haut, no« 62 et 81. — Cfr. un arrêté du Directoire en date du 2 germinal an Y.

(3) Loi des 6 et 7 septembre 1790.

(4) Dareste, La justice administrative en France, pp. 159-160.

(5) Loi du 21 fructidor an lïL

(6) Suivant la commune où ils résidaient, les administrateurs de département avaient, en vertu de la loi du 21 fructidor an III,

Nulle délibération ne pouvait être prise qu'à la pluralité des sufiFrages des membres présents et n'était valable que lorsque la moitié plus un des membres de l'administration y avait concouru. Le commissaire du Directoire assistait à toutes les . délibérations ; il ne pouvait être pris aucune délibération avant qu'il n'eût été entendu.

La constitution entourait d'une large publicité les actes des corps administratifs : ^' Tous les actes des corps administratifs, disait l'article SOI, sont rendus publics par le dépôt du registre où ils sont consignés et qui est ouvert à tous les administrés. — Ce registre est clos tous les six mois et n'est déposé que du jour où il a été clos. Le Corps législatif peut proroger, selon les circonstances, le délai fixé pour ce dépôt.„

Indépendamment de la publicité de leurs actes, les admi*. nistrations de département devaient annuellement le compte de leur gestion. ** Ces comptes sont imprimés „,* disait l'article âOO de la constitution.

246. EMPLOYÉS. Secrétaire en chef. Les administrations de département devaient nommer un secrétaire en chef, qui avait la nomination des employés, des bureaux de l'administration centrale, la garde des papiers et la signature des expéditions. Il appartenait toutefois aux administrations elles-mêmes de fixer, d'accord avec l'autorité supérieure (1), le nombre des employés des bureaux.

246. Pouvoir réglementaire. Les administrations de département possédaient, en vue de l'accomplissement de leur mission, un certain pouvoir réglementaire. Leurs actes ne pouvaient cependant, aux termes de la loi des 15-27 mars 1791, être intitulés ni décrets, ni ordonnanceSf ni règlementSf ni proclamations : ils devaient porter le nom â* arrêtés. Ceiie

art 22, un traUement de 1000 ou de 1500 myriagrammes de froment (2500 ou 3750 frs environ). Le traitement du commissaire était d'un tiers en plus. Sur Thistoire du costume des administrateurs, voir S. Lacroix, ouv, cUé, pp. 390 et suiv.

(i) Combinaison de l'article 17 de la loi du 21 fructidor an III (7 septembre 1795) et de Tarticle 13 de la loi du 19 vendémiaire an IV (11 octobre 1795).

disposition avait pour objet de mettre en relief le caractère subordonné de leurs fonctions et de rappeler à ces administrations qu*eiles devaient s'interdire strictement tout empiétement sur le domaine du pouvoir législatif (1).

Aucune loi ne permettait, d'une façon générale, aux départements de sanctionner de peines les prescriptions de leui's arrêtés. Mais elles pouvaient rappeler les dispositions pénales en vigueur relatives aux matières faisant l'objet de leurs arrêtés*

247. Finances départementales. Principes généraux. Les départements ne pouvaient, aux termes de l'article 311 de la constitution, établir aucun impôt, ni faire auciin emprunt sans l'autorisation du Corps législatif. Admis dès le début de la Révolution, ce principe avait eu pour conséquence que les lois de finances annuelles autorisèrent les départements à prélever un certain nombre de sous pour livre aux contributions directes, pour pourvoir à leurs dépenses (2). Ces dépenses étaient d'ailleurs presque toutes des dépenses d'intérêt général qui auraient dû figurer au budget de l'État (3). Divers décrets avaient mis, en effet, à charge des départements, une grande partie des dépenses judiciaires et des dépenses d'administration, dépenses qui absorbaient la presque totalité des ressources des départements.

(1) Cfr. aussi rinstruction des 12-20 août 1790, ch. I, S 1.

(2) Voir les lois des 17 mars* 10 avril 1791, art. 5 (contributions pour 1791) ; des 29 septembre- 14 octobre 1791, art 5 et 13 (contribu* tions pour 1792) ; du 3 août 1798, arL 3, et du 9 frimaire an II, art 8 (contributions pour 1793) ; du 23 nivôse an III, art. 10 (contributions pour 1794, janvier-septembre) ; du 2 thermidor an III (contributions pour Tan III. 1794-1795) ; du 8 messidor an IV (contributions de i*an IV, 1795-1795) ; du 9 germinal et du 18 prairial an V (contributions de Tan V, 1796-1797) ; du 9 vendémiaire an VI (contributions de Fan VI, 1797-1798) ; du 26 fructidor an VI, du 7 brumaire an VII, et la secondé loi (celle qui porte le n» 2220 dans le BtiUetin des lois) du 11 frimaire an VII (contributions de Tan VII, 1798-1799).

(3) Suite des principales lois décrétées, avant le Consulat, relativement aux dépenses mises à charge des départements : lois des 2-11 septembre 1790, art. 8 ; des ^15 mai et des 24 septembre- 2 octobre 1791 : du 19 fructidor an II ; du 28 messidor an IV ; du 15 frimaire an VI et la première loi du 11 frimaire an VII (celle qui porte dans le BuUetin des lais le no 2219).

Il arriva cependant un moment, sous la Convention nationale, où les finances départementales perdirent toute personnalité. La loi du 19 fructidor an If supprima la distinction cpii avait été faite, lors de l'établissement des contributions foncière et mobilière, entre le principal et les sous pour livre additionnels destinés' aux dépenses de département et de district : *" les dits sous pour livre sont réunis au principal, ajoutait-elle, pour ne former qu'une seule niasse, et être versés indistinctement au trésor public. „ Les frais d'administration des départements et des districts et ceux des tribunaux et juges firent dès lors partie des dépenses générales de la République (art. 2). Les directoires de départeitient devaient dresser chaque année Tétat de ces dépenses, lequel, après approbation, était compris dans le tableau général des dépenses publiques (art. 8-6).

L'expérience fit bientôt justice de cette combinaison qui ne fat appliquée qu'aux contributions de l'année 1794 (janvieroctobre), de Pan III et de l'an IV (1). La loi du 28 mes^sidor an IV et surtout les lois du 15 frimaire an VI et du 11 frimaire an VII rendirent, en eflFet, à partir du l*"" vendémiaire an V, une certaine personnalité aux finances départementales. Les départements furent de nouveau autorisés à répartir des sous additionnels pour pourvoir à leurs dépenses (2).

248. Dépenses départementales. Les dépenses mises à charge des départements par la loi du 15 frimaire an VI, modifiée par celle du 11 frimaire an VII, étaient principalement les suivantes : l^* celles des tribunaux civils, criminels, correctionnels et de police; 2^ celles des administrations centrales ; 3® celles des écoles centrales ; 4® l'entretien et la réparation des édifices publics servant à ces établissements et des prisons; etc. La loi du 15 frimaire an VI, pour justifier la mise à la charge des départements de dépenses ayant le caractère de dépenses d'intérêt général, invoquait la néces*

(1) Lois des 23 nivôse an III, 2 thermidor an 111, 8 messidor an IV. ~ Voir plos haut, p. 172, note 2.

(2) Lois du 9 germinal et du 18 prairial an V ; du 9 vendémiaire et éa 15 frimaire an VI ; la seconde loi du 11 frimaire an VH (no 2220, dans le BvUeHn des lois). — Voir plos haut, p. 172, note 2.

site d'établir dans le mode d'imposition et de paiement des dépenses administratives et judiciaires, un ordre qui mette les fonctionnaires publics à l'abri de tout retard, qui débarrasse la Trésorerie nationale de tout travail à cet égard, et qui intéresse les corps administratifs d'une part à mettre la plus grande économie dans leurs dépenses, et de l'autre à activer la rentrée des contributions.

Chaque administration pouvait ajouter à l'état de ses dépenses une somme destinée à pourvoir à des dépenses imprévues, mais cette somme ne pouvait excéder le dixième des dépenses ordinaires indiquées plus haut.

249. Recettes dépariemeniales.Les départements faisaient face à ces dépenses au moyen de sous additionnels aux contributions foncière et personnelle (1). La loi de finances annuelle ou une loi spéciale en fixait le maximum (2).

En sus des centimes additionnels imposés pour pourvoir aux dépenses ordinaires,les départements devaient,au moyen de centimes additionnels spéciaux, constituer un fonds de supplément,Aes{\nék faire face, dans chaque départemeut,au déficit des recettes municipales et des recettes départementales normales, et contribuer à la formation d'un fonds dit fonds commun des départements, qui servait à accorder des suppléments de ressources aux départements en détresse, à payer les frais de l'agence des contributions directes, et à pourvoir aux secours effectifs à accorder pour cause de grêle, gelée, incendies, inondations et autres événements imprévus, ainsi qu'aux remises et modérations accordées pour pertes de revenus.

260. Budgets et comptes. Vétat des dépenses départementales devait, aux termes de la loi du 11 frimaire an VU,

(1) Loi du 11 frimaire an VII (n» 2219 dans le BuUetin des lois) déterminant le mode administratif des recettes et dépenses dépar* tementales, municipales et communales.

(2) Voir les lois du 9 germinal et du 18 prairial an V ; du 9 vendémiaire an VI, art. 6 ; du 26 fructidor an VI, du 7 brumaire et celle du 11 frimaire an VII (n^" 2220 dans le BuUetin des lois) relative à l'acquit des dépenses mises à la charge des communes, cantons et départements pour l'an VII et années antérieures.

sur la proposition des administrations de département, être arrêté par le ministre de la justice pour les dépenses judiciaires, et par le ministre de Tintérieur pour les autres dépenses (1).

L'administration mandatait les dépenses (2).

Son compte annuel devait être approuvé par le Directoire (3).

261. Hiérarchie administrative. Les commissaires du DIRECTOIRE. Lcs administrations départementales ne jouissaient d'aucune autonomie. Les administrations de département, disait l'art. 198 de la constitution, sont subordonqées aux ministres.

La sanction de cette subordination consistait dans les droits de suspension, de destitution et d'annulation dont nous avons parlé.

Il appartenait aux commissaires du Directoire exécutif d'en provoquer l'application. A partir du 18 fructidor, ceux-ci devinrent de vrais préfets anticipés (4).^ Le rôle de ministère public administratif qui devait être le leur, fait place, dit M.deLanzac, à une omnipotence presqu'absolue. Sans doute, ils ne sont officiellement que commissaires près les administrations centrales ; mais c'est sur leur désignation que les membres des administrations ont été nommés par le Directoire^ lors des épurations, puis élus en germinal an VI par des assemblées convenablement stylées. Chaque commissaire est l'arbitre dans son département, non seulement de l'exécution des lois et arrêtés, mais des destitutions qui se succèdent sans trêve : les décisions du gouvernement se prennent le plus souvent sur son initiative, s'appliquent toujours par son intermédiaire (5). „

(1) Loi du 11 frimaire an VII (no 2S19 dans le BuUeUn des lois), art. 26 et suivants.

(2) Ibld., art. 37.

(3) Ibid.. art.«3.

(4) Cfr. AuLARD, Histoire politique citée, p. 606, un arrêté du Directoire du 7 pluvlêse an V, et la eirculaire du ministre de Fintérleur en date du 27 fructidor an VI, dans Fleurigeon, Manuel administratif, Paris, an IX, 1. 1, p. 54.

(5) Lanzag de Laborie, ouv. cité, I, p. 167. Sur les rapports des

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