I. — LES HOSPICES CIVILS

581. Organisation des hospices civils. D'après la loi du 16 vendémiaire an V, il devait être créé dans la circonscription de chaque municipalité (1), une commission administra* tive des hospices civils^ composée de cinq membres résidant dans la circonscription. £n principe, cette commission devait être nommée par l'administration municipale, Mais dans les communes où il y avait plus d'une administration municipale, c'est-à-dire dans les quatre grandes villes de la République (2), c'était l'administration départementale qui procédait à cette nomination. Une loi du 16 messidor an VII subordonna d'ailleurs les nominations faites par les municipalités à l'approbation de l'administration du département, et, en cas de conflit, à celle du ministre de l'intérieur. Ce fonctionnaire avait également à approuver les nominations faites directement par les administrations de département pour la composition des commissions des hospices des quatre grandes villes. Les mêmes principes régissaient la destitution des membres des commissions des hospices.

D'après la loi du 16 messidor encore, les commissions d'hospices devaient se renouveler aux mêmes époques et dans la même proportion que les administrations municipales» c'est-à-dire chaque année par moitié ou par la partie la plus approximative de la moitié (3). Ce renouvellement avait lieu dans la première décade après l'installation des administrations centrales, installation qui se faisait le 15 floréal (4).

(t) Voir plus haut, nos 254 et 393.

(2) Voir plus haut, no 254.

(3) Voir plus haut, no 2.57.

(4) Loi du 28 germinal an V.

432 ' . le régime de la bienfaisance publique

582. Attributions des commissions des hospices civils. ^ Les commissions, disait l'art. 6 de la loi du 16 messidor an \U, sont exclusivement chargées de là gestion des biens, de l'administration intérieure, de l'administration et du renvoi des indigents. „ Des biens appartenant en propre aux établissements charitables et des administrateurs autonomes mais contrôlés : telle est en deux mots l'essence du système nouveau. Un orateur aux Anciens en faisait ressortir les avantages sur la combinaison que la Révolution avait préférée au début et en vertu de laquelle la mission des administrateurs des pauvres se bornait à la répartition et distribution des fond3 alloués par le budget de l'État. *" Assurez aux hôpitaux, disait cet orateur (1), des revenus fixes ; aussitôt tous les avantages d'économie qui se rencontraient dans l'administration disparaîtront. Alors les administrateurs ne s'attacheront plus à économiser, ils ne se feront plus un mérite de pourvoir par une administration sage à de grandes dépenses avec de petits moyens ; ils ne s'occuperont que de tirer avantage du trésor public, afin d'assurer à leurs établissements des secours plus abondants. Alors on tentera inutilement d'intéresser la bienfaisance particulière à accroître les moyens de ces hospices, parce que chacun se dira : je fournis à ces dépenses par mes contributions, puisque c'est le trésor public qui entretient l'établissement. „ .

583. Gestion des biens, La loi du 16 messidor an VII traçait aux commissions certaines règles précises qu'elles avaient à suivre dans la gestion des propriétés des hospices. Les biens-fonds devaient, au vœu de l'art. 15, être affermés publiquement, aux enchères, pour un ternie de trois, six ou neuf années (2). Quant aux maisons non affectées à Texploitation des biens ruraux, elles pouvaient ^ être affermées par baux à longues années ou à vie, et aux enchères en séance publique, après affiches „.

Les hospices civils constituaient des personnes civiles.

(1) Moniteur du 22 vendémiaire relatant la séance du 16, cité d'après Lallemand, ouv, cité, p. 84.

(2) Cfr. le décret des 28 octobre-5 novembre 1790.

capables de posséder des biens immeubles. ^ Les hospices civils, disait Tart. 5 de la loi du 16 vendémiaire an V, sont conservés dans la jouissance de leurs biens et des rentes et des redevances qui leur sont dues par le trésor public ou par des particuliers. „ La même loi décidait, en outre, que les biens des hospices qui avaient été aliénés en vertu de la loi du 23 messidor an 11(1) leur seraient remplacés en biens nationaux du même produit.

La loi du iS messidor an II n'ayant pas été publiée en Belgique, le patrimoine des pauvres en notre pays avait échappé, comme nous l'avons dit (2), à la spoliation qui avait frappé celui de l'ancienne France. Hais le principe de la sécularisation vit notablement étendre, sous le Directoire, le champ de ses applications en notre pays. Après la suppression des ordres religieux par les lois du 15 fructidor an IV et du 5 frimaire an VI (3), l'administration des établis sements hospitaliers qui en dépendaient et leurs biens passèrent dans les attributions des commissions d'hospices civils.

Les commissions d'hospices ne pouvaient vendre, échanger, ni acquérir d'immeubles sans une loi spéciale (4).

584. Administration intérieure. Admission et renvoi des indigents. Les lois traçaient aux commissions des hospices certaines règles au point de vue de la gestion de leurs biens, et leur imposaient certaines obligations précises dans l'administration intérieure des établissements confiés à leurs soins. ^ Tout marché pour fournitures d'aliments ou autres objets nécessaires aux hospices civils, disait l'art. 8 de la loi du 16 messidor an VII, sera adjugé au rabais, dans une séance publique de la commission, en présence de la majorité des membres, après affiches mis(es un mois avant la publication, , à peine de nullité. „

(1) Voir plus haut, n<» 677 et 580.

(î) Voir plus haut« no 580.

(3) Voir plus haut, n« 453.

(4) Cfr. l'arrêté du Directoire du 3 vendémiaire an VIL

La même loi chargeait le Directoire d' *^ introduire dans les hospices des travaux convenables à l'âge et aux infirmités de ceux qui y sont entretenus « (art. 18). Un tiers dti produit du travail devait être remis aux hospitalisés, ^ soit chaque décadi, soit à la sortie ,,, suivant les règlements qui seraient f^itâ par les commissions administratives.

585. Enfants abandonnés. Les lois et les règlements émanés des autorités supérieures se préoccupaient surtout de régler minutieusement les devoirs des hosjïices à Tégard des enfants abandonnés, ^ Les enfants abandonnés nouvellement nés, disait Tart.!®' d'une loi du 27 frimairean V(l),serontreçus gratuitement dans tous les hospices civils. Le trésor natioiml, ajoutait l'art, â, fournira à la dépense de ceux qui seront portés dans des hospices qui n'ont pas de fonds affectés i cet objet. „ La mise à la charge de l'État des enfants abandonnés avait déjà été décrétée sous la Constituante par la loi des 29 novembre- 10 décembre 1790, et la loi des 28 juin* 8 juilletl793(2)avait ordonné qu'ils seraient désormais exclusivement désignés sous la dénomination d*orphêlins, La loi du 27 frimaire an V chargeait le Directoire de faire un règlement sur la manière dont les enfants abandonnés devaient être élevés et instruits. Il s'en acquitta par un arrêté du SOven* tôse an V qui prescrivait aux commissions d'hospices ** de placer les enfants abandonnés chez des nourrices ou autres liabitants des campagnes et de pourvoir, en attendant, à tous leurs besoins ^. Lorsque les orphelins de la patrie aysieni atteint l'ftge de douze ans révolus, ils devaient être, par les soins des mêmes commissions, mis en apprentissage ** chez des cultivateurs, artistes ou manufacturiers „ ou embarqués comme mousses, s'ils manifestaient le désir de s'attacher au service maritime.

586. Fonctionnement des commissions administratives. Gratuité. Présidence. Employés. Service hospitalier. Les

(1) Voir aussi Tarrêté d*exécution du Directoire en date du 90 ventôse ao V, et, dans la Coll. Hâtez, t VII, p. 272, un règlement de radministration de la Dyle.

(2) Voir plus haut, n- 67a

fonctions des membres des commissions des hospices étaient gratuites (1).

D*aprës la loi du 16 vendémiaire an V, les membres de ces commissions élisaient entre eux un président et clioisiss.iient un secrétaire. Ils devaient, aux termes de la môme loi, nommer hors de Jeur sein un receveur, et n'en pouvaient nommer qu'un. "' Les revenus des hôpitaux civils situés dans une même commune ou qui lui sont particulièrement affectés, disait un arrêté du 23 brumaire an V, seront, conformément à la' loi du 16 vendémiaire, perçus par un seul et même receveur, et indistinctement employés à la dépense de ces établissements, de laquelle il sera néanmoins tenu des états distincts et séparés. ,, Tous les trois mois, le receveur devait rendre compte de sa gestion à la commission.

La loi du 16 messidor an VII confiait également aux commissions des hospices la nomination et la révocation de leurs employés. A l'exemple de leurs prédécesseurs immédiats, ces commissions s'efforcèrent, dans la mesure du possible, de confier le service hospitalier proprement dit à des exreligieuses. La loi du 18 août 1792 qui supprimait les ordres religieux (2) avait d'ailleurs invité en termes formels, et sous la sanction de la perte de la moitié dé leurs pensions, les membres des congrégations supprimées à continuer " comme ci-devant le service des pauvres et le soin des malades à titre individuel, sous la surveillance des corps municipaux et administratifs „ jusqu'à l'organisation définitive des secours. A l'époque de la Terreur, sans doute, les ex-religieuses avaient souvent été cruellement persécutées, expulsées des hôpitaux et même jetées dans les prisons, ou condamnées à mort (3). D'autre part, les décrets des 30 octobre 1793 et du 9 nivôse an II, qui astreignaient les hospitalières à la prestation du serment civique, avaient également

(1) Circulaire du ministre de J*inténeur en date du 18 prairial an V, dans la CdIL Hutgue, t XV, p. 437.

(2) Voir plus haut, no 445.

(3) Voir les faits cités par Lallem and, ouv. cité, pp. 122 et suiv. — Avant la suppression des ordres religieux, il y avait déjà eu des expulsions de religieuses provoquées, par exemple, par leur refus de reconnaître les prêtres constitutionnels. Cfr. ibid,, pp. 130 et suiv.

eu pour conséquence dans un grand nombre d'établissements de priver les malheureux de leurs soins. *" Mais, dit M. Lallemand, l'immense majorité des administrateurs locaux, on ne peut trop le répéter, ne chasse les sœurs que sous la pression des clubs ou des représentants du peuple ; dés qu'une éclarrcie apparaît dans l'horizon politique, ces administrateurs entrebâillent la porte de l'hôpital, sollicitant les servantes des pauvres de reprendre leur ancienne place ,, (1). C'est que Texpérience même avait fait voir les résultats lamentables du recours à des hospitalières laïques. Les infirmières patriotes, comme on les appelait souvent, s'étaient montrées difficiles à recruter, exigeantes au point de vue de la rémunération de leurs services, et peu persévérantes dans leur vocation charitable. On avait même pu plus d'une fois leur reprocher, indépendamment de leur incompétence et de leur indiscipline, le manque de probité et le désordre des mœurs. Au début du Consulat, le préfet de l'Orne, après avoir déclaré que ** le renvoi des sœurs avait été une vraie calamité „, caractérisait comme suit la gestion des infirmières laïques : ** L'ignorance, l'infidélité, souvent même une conduite scandaleuse avaient porté le désordre dans toutes les parties : le linge n'a point été ménagé, comme il devait l'être, et en beaucoup d'endroits il a été dilapidé; les ustensiles, les meubles ont été brisés, des abus sans nombre {^'étaient introduits... „ (2). Et M. Lallemand, résumant dans une vue d'ensemble les innombrables documents d'archives dépouillés par lui, conclut en disant (3) : ** Ceci nous paraît la note vraie : après l'expulsion des sœurs, on rencontre des dévouements isolés ; il y a ailleurs des faiblesses lamentables ; la majeure partie des femmes recrutées montre de la bonne volonté sans expérience. Dans bien des localités, ces surveillantes, ces infirmières laïques ont le sentiment de leur insuffisance ; elles agissent comme ces préposées de l'hôpital du Havre dont les administrateurs font cependant l'éloge et qui en

(1) Ouv. cité, p. 147. — Cfr. aussi ibid. les faits relatés pp. 140, 141, 148 et suiv.

(2) Rapport du 16 messidor an IX, cité par Lallemand, p. 144.

(3) Lallemand, ouv. cité, p. 146.

Tan X n'hésitent pas à reconnaître *^ que pour réparer les maux de cet établissement de rhumauité, il convient de rap* peler à leurs fonctions celles qui par leur état étaient vouées au service de ces asiles. ^

Dans les départements belges, après la suppression des couvents en frimaire an VI (1), on profita de Texpérience faite en France et le. recours à des hospitalières laïques fut exceptionnel, spécialement dans les hôpitaux (2). Le Directoire avait d'ailleurs fait publier en Belgique, dès le 7 fructidor an V, les dispositions de la loi du 18 août qui invitaient les membres des congrégations supprimées à continuer, à titre individuel, leurs fonctions de charité et de dévouement. Là, où par exception il fut fait appel à un personnel laïque, on ne tarda pas à se heurter aux mêmes difficultés et aux mêmes abus qu'on avait rencontrés dans le reste de la République (3).

587. Ressources. Btidgets et comptes. Les ressources normales des hospices consistaient dans les revenus de leurs biens, dans le produit des dons particuliers et, à concurrence des deux tiers, dans le produit du travail de leurs indigents. Des lois particulières leur garantirent, en outre, mais à titre exceptionnel, des allocations complémentaires sur le budget de l'Etat ou des municipalités (4). Pour permettre de fixer

(2) Cfr. sur ce point les monographies locales : Van Eveit, Lùuvain dans le passé, etc., p. 647 ; Geqoexs, Le compte moral de Van XIII des hospices civils d* Anvers, Anvers, 1896, p. 158; CoiiiircKX, Malines sous la Réptibliqtie française, Malines, 1893, p. 121 ; etc.

(3) Cfr. par exemple Touvrage intitulé : Conférences de la Société Sart et cThistoire du diocèse de Liège, Liège, 1889, p. 167. (Ce volume est consacré exclusivement à Thistoire de la Révolution au pays de Liège).

(4) Voir notamment la seconde loi du 26 fructidor an VI, et la seconde loi du 11 frimaire an VII. C'était seulement ^ pour l'an VII, et jusqu'à ce qu'il y ait été définitivement pourvu par la suite „, que, d'après la loi du 11 frimaire an VII, les sommes aécessalres pour compléter le fonds d'entretien des hospices civils et des distributions de secours à domicile étaient mises à la charge des municipalités.

la part contributive des municipalités, les commissions des hospices devaient, en vertu de la loi du 11 frimaire an VII. soumettre aux municipalités ou aux bureaux centraux un état de leurs besoins annuels et revenus présumés. £n outre, le compte général et détaillé des recettes et des dépenses de ces établissements devait être rendu à la fin de l'année à l'administration départementale, qui l'arrêtait définitivement après avoir pris l'avis du bureau central ou de l'administralion municipale (art. 18). Avant la loi du 11 frimaire an VII, celle du lt> vendémiaire an V avait déjà prescrit que le compte trimestriel rendu par le receveur des hospices à la commission administrative serait transmis par celle-ci à l'administration municipale, qui devait, dans la décade, l'adresser avec son avis à l'administration centrale du dépar* tement chargée de l'approuver et d'en transmettre un exemplaire au ministre de l'intérieur (1).

588. Malgré la loi réparatrice du 16 vendémiaire au V, les ressources des hospices restèrent pendant toute la durée du gouvernement directorial fort au-dessous de leurs besoins. La restitution de leurs biens, le remplacement de ceux qui avaient été aliénés, et l'octroi de secours provisoires accordés par le gouvernement sur les fonds de TÉtat ne s'opérèrent qu'avec beaucoup de lenteurs et de retards et ne compensèrent jamais, même de loin, l'immensité des pertes subies. Un haut fonctionnaire dû ministère de l'intérieur résumait, comme suit, au début du Consulat, l'étendue de ces pertes : ^ Les hospices civils existent au nombre d'environ deux mille ; ils jouissaient avant la Révolution de près de quarante millions de revenus, y compris seize à dix-sept millions d'octrois. En l'an VI, ils ne possédaient pas plus de huit à neuf millions de revenus „ (2). On s'explique dès lors que même après l'an VI, les commissions administratives et

(1) Voir la forranle du compte trimestriel annexée à une instmctioD du minisfre de Vintérieur en date du là prairial an V. Coll. Hâtez, t. IX, pp. 156 et suiv.

(2) Fledoigeon, Manuel administratif, t. T, verbo Hospices civils, p. 246. Cfr. aussi Lallem and, ouv. cité, pp. 173 et soiv., 181 et suiv., 363, etc.

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les autorités chargées de les surveiller aient continué à assaillir le gouvernement de leurs cris de détresse, de leurs doléances et de leurs demandes de secours. ^ Je vous épargnerai, écrivait le préfet de la Dyle au ministre de l'intérieur, le tableau véritablement affreux de l'état où se trouvent réduits les hospices de Bruxelles et notamment celui des enfants abandonnés où quelques jours avant mon arrivée treize de ces orphelins sont morts d'inanition, faute de nourrices qui voulussent s'en charger. Je me bornerai à vous transmettre la lettre que vient de m'adresser la commission des hospices... Vous y verrez qu'une somme de cinquante mille francs au moins est indispensable pour prévenir les désastres prochains qui menacent ces utiles établissements „ (1).

589. Surveillance et contrôle. ** Les administrations municipales, disait l'art. !<»■' de la loi du 16 vendémiaire an V, auront la surveillance immédiate des hospices civils établis dans leur arrondissement. „ Dans les quatre grandes villes de la République toutefois, cette fonction était dévolue au bureau central (2). Ce pouvoir de surveillance immédiate conférait à l'autorité qui en était revêtue des attributions aussi nombreuses que variées. Elles furent précisées d^abord par des circulaires ministérielles (B) et ensuite, dans -leurs grandes lignes, par la loi. du 16 messidor an VIL C'est ainsi que les marchés de fournitures et les baux conclus par les hospices ne pouvaient avoir d'exécution qu'après l'appro* bation de la municipalité ou du bureau central ; que le compte trimestriel du receveur était soumis à leur avis ; que les commissions elles-mêmes leur devaient, tous les trois mois, un compte de leur gestion; que tout arrêté d'une portée générale pris par elles était, en principe, soumis à leur approbation : seuls les arrêtés des commissions relatifs au service journalier avaient leur exécution provisoire ; etc.

(1) Rapport du 13 floréal an VII I (3 mal 1800), dans Lallemanp, OHV. cité, p. 376.

(2) Arrêté du Directoire en date du 23 brumaire an V.

(3) Cfr. surtout rinstracUon du 18 prairial aii Y, dans la CoU. Haybz, t. IX, p. 149.

A partir du moment où les hospices furent assistés sur les fonds des municipalités, ils durent soumettre à celles-ci leurs budgets et leurs comptes annuels (1).

Quelqu'étendu que fût le droit de surveillance attribué aux municipalités, il ne pouvait cependant, dans Tesprit de la loi, dégénérer en droit d'administration proprement dit ^ La surveillance des administrations municipales, disait une dépêche du ministre de Tintérieur, doit s'étendre sur les opérations des commissions administratives, principalement sur les opérations majeures... On observera que dans toutes les opérations administratives l'initiative appartient toujours aux commissions... La distribution des secours étant des actes intérieurs d'administration appartient aux commissions... Elles ont le droit de choisir les individus qui doivent être admis dans les hospices, et par conséquent de désigner ceux qui doivent participer aux secours qu'on y administre. Ce principe ne peut être contesté. L'administration qui surveille ne peut pas administrer ; l'esprit de la loi en créant les commissions a été de séparer entièrement le pouvoir surveillant du pouvoir qui exécute ; il n'y aurait plus de responsabilité si les deux pouvoirs se confondaient , (2).

Le contrôle supérieur appartenait aux administrations de département et au ministre de l'intérieur (3). ^ Quelques objets, disait encore le ministre de l'intérieur dans la dépêche que nous venons de citer, sont susceptibles d'être soumis aux départements et même au ministre, tels que les constructions ou grosses réparations... „, les réunions ou suppressions d'hospices, les innovations dans leur régime,etc. (4). Le compte trimestriel du receveur et le compte général et détaillé des recettes et des dépenses annuelles des hospices devait être approuvé par les administrations centrales. Un arrêté du Directoire du 7 vendémiaire an VII chargea les

(1) Loi du 11 frimaire on VIL Voir plus haut, no 587.

(2) Dépêche du 18 vendémiaire an VI en réponse à un référé des hospices d'Ârdres (Pas de Calais), cité par M. Lallemand, ouv. cité, pp. 105106.

&) Voir plus haut, n«s 231, 233, 251 et 587.

(4) Cfr. aussi la circulaire du 18 prairial an V. Coll. Hayez, t IX, p. 152, et plus haut, n««.233 et 584.

administrations centrales de surveiller tout spécialement les placements de capitaux par les administrations des hospices et d*en rendre compte au ministre de l'intérieur.

590. Domicile de secours. Le domicile de secours, c'està-dire, aux termes de l'art. 1^' du titre V de la loi du 24 vendémiaire an II (1), ^ le lieu où l'homme nécessiteux a droit aux secours publics ^ continua à être fixé suivant les principes de cette loi. Le lieu de la naissance était le lieu naturel du domicile de secours. Au moyen d'un séjour d'un an dans une autre commune, on pouvait changer de domicile de secours. Mais le délai ne commençait à courir que du jour de l'inscription au grelSe de la municipalité. Aussi longtemps d'ailleurs que le délai exigé pour un nouveau domicile n'était pas échu, on conservait son dernier domicile si l'on avait été exact à se faire inscrire au greffe. Par exception à ces règles, tout vieillard âgé de septante ans, sans avoir acquis de domicile ou reconnu infirme avant cette époque, devait recevoir les secours de stricte nécessité dans l'hospice le plus voisin et de même tout malade domicilié de droit ou non et qui était sans ressources devait être secouru à son domicile de fait ou dans l'hospice le plus voisin.