CHAPITRE I

605. Complexité du pouvoir législatif. Dans la constitution de Tan VIII, le pouvoir législatif s'exerçait — sous le haut contrôle du Sénat — coUectivenient par le Gouvernemenif assisté du Conseil d'Etat, par le Tribunat et par le Corpslégislaiif.Ces divers corps participaient d'ailleurs d'une manière fort inégale à l'exercice du pouvoir législatif. Le Gouvernement proposait les lois, dont le projet était rédigé sous sa direction par le Conseil d'Etal. Le Tribunat les examinait et émettait un vœu d'adoption ou de rejet. Le Corps législatif les décrétait après avoir entendu les orateurs du Tribunat et du Conseil d'Etat. Le Sénat, enfin, maintenait ou annulait tout acte qui lui était déféré comme inconstitutionnel. Cette institution ne tarda pas d'ailleurs à s'écarter de sa mission de contrôle pour s'attribuer, collectivement avec le Gouvernement, le pouvoir constituant lui-même. Pendant le Consulat à vie et sous l'Empire, le rôle du Sénat en matière législative grandit encore.

Le trait caractéristique de l'organisation du pouvoir législatif telle que nous venons de l'esquisser, c'est la séparation

' et la répartition entre des corps distincts des diverses attri butions qui^ dans le régime représentatif, appartiennent naturellement aux diverses branches de ce pouvoir. Celte combinaison était due à l'influence de Siéyès. A la Convention déjà, le â thermidor an III, lors de la discussion de la constitution de Tan ill, Siéyès avait exposé ses idées à cet égard dans un discours détaillé qui ne recueillit d^ailleurs pas l'adhésion de l'assemblée. Partisan décidé de la séparation des pouvoirs, Siéyès ne la concevait pas sous la forme classique réalisée en Angleterre. Il n'admettait pas notamment que le pouvoir législatif s'exerçât collectivement par le Gouvernement et deux chambres, même homogènes. La contrariété de décisions qui pouvait s'élever entre lès deux chambres devait aboutir, selon lui, à la prédominance du Gouvernement. ^ En fait de gouvernement, disait-il (1) à la Convention, et plus généralement en fait de constitution politique, unité toute seule est despotisme, division toute seule est anarchie : division avec unité donpe la garantie sociale sans laquelle toute liberté n'est que précaire... Le système de l'équilibre, fût-il composé avec des contrepoids homogènes (2), n'en vaut pas mieux, et peut-être vaut moins relativement au but du législateur. Si les deux procurations chargées du môme pouvoir restent indépendantes, il n'y a plus de certitude dans la marche des affaires; les deux chambres resteront en contre- action^ et si le mouvement reprend c'est parce que le système s'altère... On en fait une juste comparaison, en disant que ce sont deux chevauï attelés à la même voiture que l'on veut faire tirer en sens contraire ; ils demeureront sur la même place, malgré leurs coups de collier et leurs trépignements, si le cocher royal ne monte sur le siège pour les mettre d'accord ; mais nous ne voulons pas de cocher royal... L'autre système de divii^knk ne consiste pas à employer plusieurs corps de représentants à la construction ou plutôt à la reconstruction du même

<1) Afonitotcr dn 7 vendémiaire an IV, — Cfir. Aulard, omv. eitê^ p. 561 ; EsMEiif, Droit constitutionnel frcMçais et comparé, Paris, 1903, p. 141.

(2) Par exempU, deux chambres législatives d*orlgîne populaire Tune et l'autre.

LE CONSULAT ET l'eMPIRE 461

ouvrage ; mais il en confie à divers représentants des parties différentes, de manière que le résultat de tous les travaux produit avec certitude l'ensemble demandé... ,, Siéyès avait en CQuséquence proposé qu'au lieu d'avoir chacune le droit d'initiative, d'examen et de décision, les diverses branches du pouvoir législatif fussent limitées à l'une ou l'autre de ces prérogatives. Il voulait qu'une première assemblée, le tribunal du peuple français, eût pour mission de faire ** retentir à l'oreille du législateur „ les demandes du peuple, d'exposer ses besoins, de découvrir les moyens d'y pourvoir, de les discuter, de les présenter au législateur ** avec tout le poids d'une opinion publique éclairée „. A côté de ce premier ** atelier de propositions „, Siéyès en plaçait un second : le Gouvernement. Lui aussi devait pouvoir faire entendre dans les sphères législatives les besoiiis du Gouvernement : "Est-ce que les besoins du Gouvernement ne sont pas les besoins des gouvernés? Est-ce que le peuple ne souffrira pas si le Gouvernement n'a pas tous les moyens nécessaires pour procurer partout l'exécution de la loi ? „ Siéyès voulait ensuite " une législature unique, c'est-à-dire un seul corps de représentants chargés de voter la loi, siégeant dans une seule chambre. Après avoir mis en représentation, disait-il, d'un côté la demande des besoins des gouvernés, de l'autre, la demande des besoins des gouvernés et du Gouvernement, il fallait prononcer et par conséquent faire représenter le jugement national par un corps qui seul sera la législature. J'y vois, à proprement parler, un tribunal suprême chargé de faire droit aux propositions, de part ou d'autre débattues, défendues, contredites ou convenues, suivant qu'elles sont utiles ou non au peuple, dont il représente le jugement. Un dernier corps de représentants enfin, un jury de constitution, ** ou, disait Siéyès, pour franciser un peu plus le mot de jury, et le distinguer de celui de juré, unejurie constitutionnaire „ aurait pour ** mission spéciale de juger les réclamations contre toute atteinte qui serait portée à la constitution „.

Battu en l'an III, Siéyès était revenu à la charge en Tan VIII et, sous la réserve d'une atténuation des droits d'initiative du Tribunal, il avait réussi à faire prévaloir dans la constitution de l'an VllI son système d'organisation du pouvoir législatif.

46f LE POUVOIR LÉGISLATIF

§ 1. La participaiion du Gouvernement au pouvoir législatif

606. Le Gouvernement possédait en matière législative une prérogative capitale : il était seul et exclusivement investi du droit dHniticUive. " Le Gouvernement, expliquait un contemporain (1), a l'initiative dans la confection des lois, parce que, chargé de leur exécution journalière, et en rapport direct et journalier avec les citoyens, il connaît mieux leurs besoins, la nature et retendue de ces besoins^ ce quMls sont et les temps propres à les régler. „ " Cette prérogative du Gouvernement, disait de son côté le secrétaire du Conseil d*Etat Locré (2), est une des principales garanties de la stabilité et de la sagesse des lois et de la tranquillité publique, et cette garantie se retrouve surtout dans la manière dont les lois sont proposées. Le Gouvernement, par la nature de son institution «et de ses attributions, peut seul recueillir partout les connaissances nécessaires, appeler de tous côtés les lumières, méditer les idées utiles dans le Conseil d'Etat, et y faire dresser ainsi des projets de lois sages et utiles... «

Le Tribunat et le Corps législatif n'ayant aucun droit d'amendement, la constitution de l'an VIII n^avait pas cru devoir réserver au Gouvernement, après le vote de la loi, un droit spécial de sanction. Le Gouvernement pouvait d'ailleurs toujours, avant la décision du Corps législatif, retirer un projet de loi.

§ 2. Le Corps législatif