IL -— LE FONCTIOUNEMENT DU TRIBUNAT

632. Permanence. A la différence du Corps législatif, dont les sessions étaient constitutionnellement limitées, le Tribunat était une assemblée permanente. Il pouvait toutefois s'ajourner. ^ Quand le Tribunat s'ajourne, disait l'art. 30 de la constitution, il peut nommer une commission de dix à quinze de ses membres chargée de le convoquer. «

En fait, le Tribunat ne fit pas usage du droit qu'il avait de s'ajourner. Mais en dehors de la session du Corps législatif, il ne tenait que de rares séances : tous les quinze jours, au début, et plus tard, tous les mois.

633. Règlement d'ordre intérieur. Le Tribunat compléta par un règlement d'ordre intérieur, en date du ^1 nivôse an VIK (4), les dispositions constitutionnelles et légales (5) qui avaient trait à son fonctionnement. Résumons rapidement les principales de ces règles.

634. Des séances. Sauf dans le cas où il avait à s'occuper de déclarations de guerre et de traités (6), les séances du Tri- Ci) Sénatus-eonsulte du 22 ventôse et actes du Sénat du 27 ventôse

et du 6 germinal an X, dans la Coll. Hutghe, t VIII, pp. 74 et saiv., lil et suiv.

(2) Thiers, ouv. cité, 1. 1, p. 438.

(3) Voir plus haut, no 615.

(4) H est reproduit dans la Paainomie.

J5) Voir les lois du 3, du 5 et du 19 nivôse an VIII. (6) Art. 50 de la constitution. Voir plus haut, no 619.

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bnnat étfrieot publiques. La eonstHution eUe-mème limitait toutefois à deux cents le Dombre des assistants (art« 85).

Les rapports faits au nom des commissions et les procè»- ¥erbaux des séances étaient imprimés (1). ''Aucun antre écrit ou discours, disait Part. 48 du règrlement, n'est imprimé aux frais du Trésor public, à moins d'une délibération expresse du Tribunat. ,,

Le bureau,nommé tous les mois, comprenait un président et quatre secrétaires, élus au scrutin individuel et à la pluralité relative (2). Il y avait aussi une Commission des inspecteurs du palais du Tribunat, ** nommée,disait l'art. 37 du règlement, au scrutin et à la majorité absolue des voix et composée de cinq membres qui se renouvellent chaque mois au nombre de deux et de trois alternativement „.

Pour éviter la formation de groupes et de partis ainsi que les cabales, les membres du Tribunat n'étaient pas admis à choisir leur place dans la salle de leurs séances. L'art, l®** du règlement s'exprimait à cet égard comme suit : " les sièges sont numérotés, et les places tirées au sort par les membres du Tribunat, ou par le président pour les absents. „

L'assemblée avait le droit de police sur ses membres. Indépendamment du rappel à Tordre par le président, le règlement permettait à l'assemblée de prononcer contre les membres qui troublaient l'ordre *^ l'une des deux peines suivantes, savoir : Tinscription au procès-verbal avec censure, ou les arrêts pour trois jours au plus „.

Le Tribunat exerçait également la police dans la salle de ses séances et dans l'intérieur de tous les b&timents et cours affectés à son service (3). La loi du 5 nivôse lui accordait à cette fin, comme au Corps législatif, ** tant pour l'intérieur que pour l'extérieur de son enceinte „ une garde d'honneur, dont le commandant devait prendre directement les ordres du président du Tribunat (4).

(1) Sur les sources à consulter rdativemeirt aux discussions dn Tribunat, voir plus haut, p. 471, notes 1 et 2.

(2) Loi du 5 nivôse an VIU, art 1, et règlement d'ordre Intérieur art 10.

(3) Loi du 5 nivôse an Vf IT ; règlement, art 24, 38, etc.

(4) Arrêté du 18 nivôse an VIII, art 3. Le Tribunat siégeait au Palais-Egalité (Palais royal).

636. Des votes. Les votes avaient lieu au Tribanat au scrutin ou par assis et levé. ** En tout scrutin, disait i'art. 53 du règlement, qui n'a pas des élections pour objet, ou vote avec des boules blanches ou noires, La boule blancbe exprime ofit, et la boule noire exprime non „ (1). Le vote au scrutin était obligatoire dans toutes les délibérations importantes, comme celles sur les projets de loi, les déclarations de guerre, les vœux d'amélioration ou de réforme, etc. (2).

636. Procédure des délibérations. Comme tout corps constitué, le Tribunat ne pouvait prendre de délibération que dans une séance où les deux tiers de ses membres étaient présents (art. 90, C. VIII). Le règlement se préoccupa en conséquence de prendre des mesures contre l'absentéisme. *^ Durant la session du Corps législatif, disait son art. 4, il n'est accordé aucun congé à un membre du Tribunat, si ce n'est pour des affaires indispensables ou des raisons de santé... Si, dans une circonstance urgente, ajoutait Tart. 5, le Tribunat se trouve en nombre insuffisant pour délibérer, l'absence de ceux qui ne sont pas en congé, en état de maladie, ou employés comme orateurs devant le Corps législatif, est constatée par un appel nominal : une lettre du président, adressée à chacun d'eux, les avertit de se rendre à la première séance ; dans cette première séance, leurs noms sont proclamés, et, à la première assemblée où ils assistent, le président leur dit : ** Hier (ou tel jour), le Tribtmat s'est trouvé en nombre insuffisant pour délibérer, et vous n'étisB pas à votre poste. „

637. La procédure suivie par le Tribunat dans Texamen des lois, des déclarations de guerre ou des traités, se divisait en travail préparatoire et en travail définitif.

Le travail préparatoire était renvoyé à des commissions spéciales, nommées sur la proposition du bureau ou au scrutin par l'assemblée elle-même.

U) Art. 66 du règlement.

(2) Voir plus bas, no» 637 et suiv.

LE CONSULAT ET l'eMPIRE 483

Le travail définitif se faisait en séance plénière. Les orateurs parlaient de la tribune. Ou entendait allernativement un partisan et un adversaire de la proposition en délibération.

Si le Tribunal se ralliait à Tavis de la commission concernant l'adoption ou le rejet d'un projet de loi» le rapporteur de la commission devenait de droit l'un des trois orateurs du Tribunat auprès du Corps législatif; les deux autres étaient choisis au scrutin (1).

La procédure était plus compliquée et les propositions devaient être délibérées en plusieurs lectures, séparées par un intervalle de plusieurs jours» lorsque le Tribunat exprimait son vœu sur les abus à corriger, sur les améliorations à entreprendre dans toutes les parties de l'administration publique, etc. Il en était de même lorsqu'il était question de déférer certains actes au Sénat pour cause d'inconstitutionnalité : sauf urgence reconnue à la majorité absolue des voix, il fallait nécessairement dans ce cas ** trois lectures en trois jours différents „. Enfin, s'il s'agissait de dénoncer un ministre au Corps législatif, ii fallait ** trois lectures et trois discussions à huit jours d'intervalle, si elles sont demandées , (2).

638. Des commissions du Tribunat. Les commissions chargées du travail préparatoire se composaient en règle générale de trois ou de cinq membres, nommés par l'assemblée sur la proposition du bureau. L'article 34 du règlement Invitait tous les membres du Tribunat à s'inscrire sur une liste, ** avec désignation des parties de législation et d'administration, disait-il, qui leur sont plus connues, et sur lesquelles ils désirent d'être emplo3'és de préférence dans le travail préparatoire „. Les commissions devaient en majorité être composées de membres inscrits dans la spécialité correspondant à leur objet. Par exception, lorsqu'il s'agissait de délibérer sur les déclarations de guerre ou sur les traités» la commission devait être composée de cinq membres au

(1) Art 28, 29, 43 du règlement d*ordre du 27 nivôse an Vlil.

(2) Ibid,, art. 44, 45 et 46.

484 Lfe POUVOIR LÉGISLATIF

moins et nommée an scrutin et à la majorité absolue des

YOil.

639. Modifications à la procédure des délibérations en germinal anX,— Sections. Après le renouvellement du premier cinquième en l'an X, le Tribunat, sous l'inspiration du premier Consul, introduisit un changement capital dans l'organisation de son travail préparatoire (l).Un règlement volé en séance du 11 germinal an X (2) décida la division de l'Assemblée en trois sections : section de législation, section de rintérieur et section des finances, formées d'après les listes dont nous venons de parler et sur lesquelles les membres du Tribunat s'étaient inscrits d'après leur compétence personnelle. Tous les ans, après le renouvellement du cinquième, il devait être procédé à la recomposition des sections.

Lorsque le Tribunat était saisi d'un projet de loi, d'une adresse ou d'une pétition exigeant examen, il devait désormais, en principe, en renvoyer l'étude préparatoire à la section compétente. Seuls les déclarations de guerre et les traités de paix et d'alliance devaient continuer à être renvoyés à des commissions spéciales, nommées au scrutin, ou présentées par le bureau au choix du Tribunat. Quant aux projets de loi concernant la guerre, la marine et les colonies et les traités de commerce, ils pouvaient, suivant la décision du Tribunat dans chaque cas particulier, être renvoyés soit à une ou plusieurs sections, soit à des commissions spéciales.

Les sections nommaient leur rapporteur. Une section pouvait demander la réunion de l'une ou des deux autres sections, mais dans ce cas la réunion des sections discutait sans prendre de résolution définitive.

640. En même temps que le Tribunat modifiait ainsi l'organisation do travail préparatoire, un arrêté des Consnls

(1) Thibaudeau, Mémoires sur le Consulat, p. 212 ; Id., Le ConsukU et r Empire, i. I, p. 419; Locré. Législation eiwle, commerciale et crimineUSf etc., 1. 1, p. 34.

(2) On trouvera le texte de ce règlement dans les Archives parlementaires, 2>ne série, t. III, p. 407.

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décida que les projets de loi en élaboration au Conseil d'État pourraient être communiqués oflBcieusement à la secUoD compétente du Tribunal, avant d'être présentés au Corps législatif. Ces projets étaient alors discutés dans cette section en comité privé, puis examinés dans des conférences entre deux ou trois délégués de la section et autant de conseillers d'État, sous la présidence du second ou du troisième Consul. Dans ces conférences, on proposait les objections, on les discutait et on se mettait d'accord, de sorte que les projets n'arrivaient plus au Corps législatif qu'épurés par une série de manipulations préparatoires : leur examen ultérieur par le Tribunat, conformément à la procédure réglée par la constitution (1), n'avait plus lieu dès lors que pour la forme. Ce système offrait l'avantage de permettre au Tribunat, par Torgaue de sa section compétente, d'exposer ses vues sur les projets qui lui étaient soumis, à une phase de la procédure où les amendements étaient encore recevables. Il offrait, par contre, l'inconvénient d'enlever à la discussion au sein du Corps législatif son caractère contradictoire (!£). ^ On n'y entendra que des apologies „, remarque justement Thibaudeau, qui ajoute: ** Dès lors s'évanouirent l'ombre du gouvernement représentatif que la constitution avait conservé dans le Tribunat, et les dernières traces du caractère essentiel de ce gouvernement, la discussion libre et publique des lois ; elle sera bientôt, pour la plus grande partie, transportée de la tribune dans le salon d'un Consul... Ce mode de discus* sion était convenable, dit-on, pour amortir l'effervescence nationale et diriger notre jeunesse en fait de liberté politique (3). Sans doute ce procédé aura des avantages. Il en aura beaucoup pour la discussion des projets de loi du Code civil. On éloignera ainsi, par voie de conciliation, quelques discours inutiles. Souvent on améliorera les projets par des concessions réciproques. Mais, d'un autre côté, le peuple ne saura presque plus rien de la discussion de ses intérêts, et.

(1) Voir plus haut, n» 621.

(2) Voir plus haut, p. 461.

(3) Thibaudeau renvoie ici à Las Cascs, Mémorial de Ste-HéUne, 1. 1, p. 345.

dans ces conférences secrètes, le Tribunal luttera toujours avec désavantage contre Tamour-propre des auteurs des projets de loi, et le poids immense qu'apporteront dans la discussion les conseillers d*£tat. D'ailleurs, il n'y aura plus de discussion contradictoire devant le Corps législatif. Les orateurs du Gouvernement et du Tribunal n'y viendront qu'après s'être mis d'accord, et pour plaider en faveur du projet de loi, les uns comme les autres. Le jury n'entendra donc pas le débat ; il n'aura point à prononcer sur un procès. Il ne s'agira plus pour lui que de donner ou de refuser son assentiment à une transaction „ (1).

641. Caractères généraux du mandat. Serment. Traitement. Incompatibilités. Immunités. Sauf qu'ils jouissaient d'un traitement plus élevé (2), à raison de la permanence du Tribunat^ les membres de cette assemblée étaient au point de vue du serment, des incompatibilités et des immunités soumis aux mêmes règles et investis des mêmes prérogatives que les membres du Corps législatif (3).

in. — LES attributions DU TRIBUNAT

642. La constitution de l'an Vlll faisait du Tribunat l'une des branches du pouvoir législatif, mais elle ne confinait pas cette assemblée uniquement dans l'exercice de ce pouvoir. D'après ses articles combinés, le Tribunal était appelé à exercer les attributions et fonctions suivantes : 1^ Il concourait à la formation des lois. *" 11 ne sera promulgué de lois nouvelles, disait l'arL 25 de la constitution» que lorsque le projet en aura été proposé par le Gouvernement, communi' que au Tribunat et décrété par le Corps législatif „. 2» 11 participait au pouvoir de la bourse. Le montant des recettes et dépenses de l'État ne pouvait, aux termes de l'art. 45 de

(1) Thibaudeau, Le Consulat et V Empire, t. Il, p. 419.

(2) Le traitement des Tribuns était de 15.000 francs; celui des Législateurs, de 10.000 francs. — Voir plus haut, n9 622.

(3) Art. 36, 69, 70 de la consUtution ; loi du 21 nivôse an Vlll, etc. — Voir plus haut, n® 622.

LE CONSULAT ET l'eMPIRE 487

la constitution, être déterminé que par une loi annuelle : le budget de l'État devait dès lors âtre communiqué au Tribunat et soumis à son vœu d'adoption ou de rejet. S^ Son inter* vention était également requise pour les déclarations de guerre, les traités de paix, d'alliance et de commerce. Ces actes devaient, en effet, aux termes de la constitution, être proposés, discutés, décrétés et promulgués comme des lois (art. 50, C. VIII)- 4^ Le Tribunat participait de même au règlement de toutes les questions d'organisation administrative ou judiciaire pour lesquelles la constitution, à raison de leur importance, exigeait l'intervention de la loi : monnaies, garde nationale, etc. (1). 5*^ Il participait, dans une certaine mesure, au pouvoir constituant. Tout d'abord, la constitution pouvait dans certains cas, comme nous l'avons déjà dit, être suspendue pour un temps déterminé, par une loi : toute suspension de l'espèce devait dès lors être discutée au Tribunat. D'autre part, la constitution chargeait formellement le Tribunat de déférer au Sénat pour cause d'inconstitutionnalité les actes du Gouvernement, les listes d'éligibles et les actes du Corps législatif. 6<> Il exerçait un pouvoir général de contrôle sur les actes du Gouvernement, contrôle dépourvu de sanction positive sans doute, mais dont l'influence morale aurait pu être considérable. 1^ Le Tribunat exerçait, enfin, des attributions diverses. Il présentait au premier Consul un candidat pour chaque place de sénateur devenue vacante (art. 16, C. VIII). Il pouvait seul autoriser les poursuites judiciaires dirigées contre ses membres, à raison de ** délits personnels comportant peine afflictive ou infamante „ (art. 70, C. VIII). L'acte initial dans la mise en accusation des ministres appartenait également au Tribunat : c'était lui qui devait les dénoncer au Corps législatif, chargé de mettre directement en jeu leur responsabilité judiciaire (2).

643.De l'exercice du pouvoir législatif par leTribunat. L'article 28 de la constitution organisait comme suit la participation du Tribunat au pouvoir législatif : *^ Le Tribunat,

(1) Voir plus haut, n» 623, &>.

(2) Voir plus haut, nos 023, in fine et 626.

48B UL piffuvont umslatif

dîsait-îl, discute l«8 projets de loi; il en rote TadoptiMi ou \e rejet. — Il eavoie trois orateurs pris dans son seiii^ par les^ quels les motifs du vœu qu'il a exprimé sur chaeuii de ces projets, sont exposés et défendus devant le Corps législatifl^ Le Tribunat possédait donc le droit d'examen le plus large, mais aucun droit d'initiative ni d'amendement proprement dits (1). Ses discussions n'aboutissaient d'ailleurs qu'à rémission d'un vœu. ^ Comment, se demande Thibeaudeau, le premier Consul qui laissait une pleine liberté d'opinions dans le Conseil d'Etat, ne put-il la supporter dans le Tribnuat ? C'est qu'elle s'y exerçait publiquement, et qu'au Conseil d'Etat la discussion était secrète. II avait dit quel* quefois à des tribuns : " Au lieu de déclamer à la tribune, „ pourquoi ne venez-vous pas discuter avec moi dans mon „ cabinet ? Nous aurions des conversations de famille comme ^ dans mon Conseil d'État,, En habile tacticien il cherchait à les attirer sur un terrain qui lui fût favorable, mais la constitution avait créé un tribunat et une tribune publique (2). „ A la fin du Consulat décennal, toutefois, grâce à la nouvelle organisation donnée au travail préparatoire au sein du Tribunat, le premier Consul parvint à se débarrasser de cette contradiction publique qui l'irritait à un si haut degré (3).

644. Du POUVOIR DE CONTROLE DU TrIBUNAT ET SPÉCIALE- MENT DE SES RAPPORTS AVEC LE GOUVERNEMENT. Si l'unO dCS

Assemblées législatives, le Corps législatif, n'avait aucun droit de contrôle sur la marche du Gouvernement (4), il n'eu était pas de même de l'autre, le Tribunat. La constitution lui conférait à cet égard des attributions très étendues, quoique dépourvues de sanction positive. Aucun acte du Gouvernement, en tant qu'exerçant la puissance executive, n'était soustrait à ce droit de contrôle. *" Le Tribunat, disait l'article 29 de la constitution, exprime son vœu sur les lois

(1) La constitution reconnaissait au Tribunat comme un droit, d'iuiliative indirect : " Le TribLmat, disait son art ^, exprime son vœu sur les lois laites et à faire... „ — Cf. n° 605.

(2) Thibaudeau, Mémoires stir le ConsukU, p. 198.

(3) Vdir plus haut, no 640.

(4) Voir plus haut, no 626.

L« CONSULAT ET L'jSHPiR£ 489

faites et à faire, sur les abus à corriger, sur les améliora* tioiis à entreprendre dans toutes les parties de Tadministration publique, mais jamais sur les affaires civiles ou criminelles portées devant les tribunaux. — Les vœux qu*il manifeste en vertu du présent article, n'ont aucune suite nécessaire, et n'obligent aucune autorité constituée à une délibération. «

La constitution n'avait pas seulement dépourvu ainsi de sanction le droit de contrôle du Tribunat, elle n'en avait pas même organisé l'exercice d'une façon efficace. C'est ainsi qu'elle n^accordait pas au Tribunat la faculté que la constitution de l'an III reconnaissait aux Cinq-Cents et aux Anciens, de demander des éclaircissements au GouTérnement(l). La prérogative conférée au Tribunat de dénoncer les abus trouvait cependant, en théorie, une sanction indirecte dans la responsabilité ministérielle (2). Si les Consuls, déclarés irresponsables par l'art. 69 de la constitution, ne pouvaient, comme les membres du Directoire, être mis en accusation, tous leurs actes devaient cependant être contresignés par un ministre, et les ministres, à défaut de responsabilité politique devant les assemblées législatives, étaient pénalement responsables des infractions qu'ils commettaient dans l'exercice de leurs fonctions. Or, cette responsabilité pénale était mise en jeu par le Tribunat, appelé à dénoncer, et par le Corps législatif, chargé de la mise en accuacUion.

645. En fait, le Tribunat ne fit guère usage de son droit de contrôle et de remontrance. Ces attributions, comme la permanence même du Tribunat (3), ^ s'accordaient mal, dit Thibaudeau, avec l'idée que Bonaparte se faisait du pouvoir du premier Consul. Cependant le Tribunat lui-même parut bientôt embarrassé de cette permanence, et il n'en fit que l'usage le plus bénin et le plus modeste. La plupart des pétitions adressées au Tribunat étaient renvoyées presque sans examefh et sans discussion aux ministres. Plusieurs voix

(1) Voir plus haut, n^ 40.

(2) Vanpa^ ùuv. cité, 1. 1, p. 531.

(3) Voir plus haut, no (SSL

s'étaient élevées contre cette légèreté avec laquelle on traitait un droit constitutionnel des citoyens. Une commission fut chargée de présenter des vues à cet égard... Le Tribunat passa à l'ordre du jour ^ (1).

§ 4. Le Sénat conservateur