CHAPITRE II

LE GOUVERNEHENf

662. Tandis que la constitution de l'an III confiait au Directoire ** le pouvoir exécutif „» celle de l'an VIII confiait aux Consuls ^ le gouvernement „ (art. 39). C'était à dessein que l'expression le gouvernement avait été substituée à celle de pouvoir exécutif. L'expérience avait condamné la rigoureuse séparation des pouvoirs qui caractérisait le régime tombé le 19 brumaire (1), et montré la nécessité d'étendre les attributions de l'Exécutif. Appelés à partager avec le Tribunat et le Corps législatif l'exercice du pouvoir législatif, ayant seuls l'initiative des lois, les Consuls étaient bien autre chose qu'une simple autorité executive : ils étaient, dans toute la force du terme, chargés du gouvernement de la République.

Dans l'exercice de quelques-unes de leurs attributions, la constitution leur imposait l'intervention du Conseil d*Etat. D'autre part, Tart. 55 de la constitution disait : ** aucun acte du Gouvernement ne peut avoir d'effet s'il n'est signé par Un ministre. „ Les Consuls, le Conseil d'Etat et les Ministres formaient ainsi les trois rouages fondamentaux du pouvoir central. Sauf la création du Conseil privé, il en fut encore ainsi après l'établissement du Consulat à vie. La proclamation de l'Empire entraîna des modifications plus importantes.

§ 1. Les Consuls h — l'organisation des consuls

663. Les trois consuls. Tout en copfiant le gouvernement de la République à trois Consuls, la constitution ne leur attribuait pas des pouvoirs identiques. ** Chacun d'eux, disait

(1) Voir plus haut, n«8 6, 35, 87, 40, 59, 60, etc.

LE CONSULAT ET l'eMPIRE 501

Tart. 39, est élu individuellement, avec la qualité distincte ou de premier, ou de second ou de troisième Consul. ^ Le premier Consul, ajoutait l'art. 40, a des fonctions et des attributions particulières „, et l'art. 41 les énumérait. ^ Dans les autres actes du Gouvernement, disait l'art. 42, le second et le troisième Consuls ont voix consultative : ils signent le registre de ces actes pour constater leur présence ; et, s'ils le veulent, ils y consignent leurs opinions ; après quoi^ la décision du premier Consul suffit. „ ** Par ces huit mots, écrit M. Vandal, le destin de la France s'accomplissait, l'unité de décision rentrait dans le Gouvernement après dix ans d'éclipsé. On sauvait pourtant les apparences, on masquait encore la réalité, on sacrifiait pour la forme à l'une des idées fausses sur lesquelles la Révolution vivait, celle qui faisait consister la République dans la pluralité des chefis de l'Etat. Comme les arrêtés gouvernementaux seraient pris en séance consulaire et porteraient une triple signature, ils paraîtraient l'œuvre d'une collectivité, alors qu'en fait ils émaneraient d'un homme „ (1).

664. Élection des consuls. L'art. 80 de la constitution attribuait au Sénat la nomination des Consuls.

Mais ce mode de nomination ne fut pas suivi pour la première formation du Consulat, en l'an VIILLes Consuls furent alors nommés par la constitution elle-même. *^ La constitua tion, disait l'art. 39, nomme premier consul le citoyen Bonaparte^ ex-consul provisoire ; second consul, le citoyen Camhacérès, ex-ministre de la justice ; et troisième consul, le citoyen Lebrun, ex-membre de la Commission des An- > ciens. „ C'était Bonaparte lui-même qui avait choisi ses collègues. Il était resté étranger, nous l'avons dit (2), à la formation du Corps législatif, du Tribunat et du Sénat, mais au sein des Commissions législatives tout le monde s'était accordé pour lui abandonner le choix du deuxième et du troisième Consuls. *^ Il parut à Bonaparte, dit M. Vandal, que Cambacérès et Lebrun, par le contraste même de leur passé

(1) Vandal, L'avènement de Bonaparte, i I, p. 514.

(2) Voir plus haut, nos 615, 630 et 648.

sot LE GOUVERNEMENT

et de leurs tendances» se compléteraient l'un l'autre. Cambacérès avait marqué dans le vif de la Révolution et donné des gages. ^ Il avait, en effet, voté la mort de Louis XVI, mais avec la restriction qu'il fallait examiner s'il n'y avait pas lieu de surseoir à l'exécution. **' Lebrun, continue M. Vandal, passait pour avoir conservé des préférences et surtout des attaches royalistes. Dans le gouvernement consulaire, il serait bon de placer, à côté d'un républicain assagi, un royaliste rallié. Par Lebrun, qui formerait son aile droite, et Cambacérès, qui formerait son aile gauche, Bonaparte se donnerait prise sur les deux moitiés de l'opinion; il lui serait plus facile de les attirer à soi dans un grand mouvement d'absorption „ (1).

665. Éligibilité. La constitution n'établissait, dans le chef des citoyens français, d'autre condition spéciale d'éligibilité aux fonctions consulaires que l'inscription sur la liste de notabilité nationale (art. 20) (S). Mais les sénateurs étant constitutionnellement et à jamais inéligibles à toute autre fonction (art. 18, C. VIII), le Sénat n'aurait pu élire au Consulat un de ses membres.

666. Renouvellement. En principe les Consuls étaient nommés pour dix ans et indéfiniment rééligibles, mais ^ pour cette fois, disait l'art. 39 de la constitution, le troisième Consul n'est nommé que pour cinq ans „.

667. Fonctionnement. Au point de vue du fonctionnement du Gouvernement, il y avait lieu de distinguer les attributions propres au premier Consul et celles qui appartenaient aux Consuls réunis.

Les Consuls exerçaient en conseil .les attributions qui n'étaient pas particulières au premier Consul. Mais dans ce conseil le second et le troisième Consuls n'avaient, comme nous l'avons dit, que voix consultative.

(1) Vanoal, ouv. eUé, p. 519.

(2) Voir plus haut, no 610.

LE CONSULAT ET l'eMPIRE 503

Un secrétaire d'Etat tenait le procès-verba) des séances (1). Le second et le troisième Consuls signaient le registre des actes du Gouvernement pour constater leur présence ; s'ils le voulaient, ils pouvaient y consigner leurs opinions (art. 42, C. VIII) (2).

Quand il y avait lieu, le premier Consul était momentanément suppléé dans ses fonctions et attributions particulières par un de ses collègues (3).

668. Prérogatives. Traitement. Immunités. Les Consuls étaient logés aux frais de la République et dans un même édifice. Le palais des Tuileries fut mis à leur disposition par la loi du 3 nivôse an Vlll.

^ Le traitement du premier Consul, disait l'art. 43 de la constitution, sera de cinq cent mille francs en l'an VIII. Le traitement de chacun des deux autres Consuls est égal aux trois dixièmes de celui du premier. „ Il s'élevait donc à 150.000 frs.

La loi du 3 nivôse mit à la disposition des Consuls la ** garde actuelle du Corps législatif ^, c'est-à-dire celle qui était à la disposition des Cinq-Cents et des Anciens (4). Les Consuls devaient fournir, en vertu de la même loi, une simple garde d'honneur au Sénat conservateur, au Corps législatif et au Tribu nat (5).

669. Eesponsabilité, La constitution, dans son art. 69, disait en termes formels que les fonctions des Consuls ne

(1) Arrêté du 4 nivôse an VIII nommant secrétaire d*£tat, Maret — le futur duc de Bassano. — Déjà sous le Consulat provisoire, Maret, par un arrêté du 20 brumaire an VIII, avait été nommé " secrétaire général du Consulat „. Cfr. ërnouf, Maret dtic de BasscmOf Paris, JSSi.

(2) M. Aulard a publié le Registre des délibéroHons du Consulat provisoire {90 brumaire-3 nivôse an VIII), Paris, 1894. — Quant au registre des délibérations du Consulat décennal, il n*a pas encore été publié : on peut le consulter aux Archives nationales^ AFAY^i-ib,

(3) Voir dans la Bévolution française, t. XLIH, 1902, p. 528, Tarticle de M. P. M., Camba^rès, son rôle comme remplaçant de Bonaparte.

(4) Voir plus haut, n» 30.

(5) Voir plus haut, nos 619, 634 et 652.

donnaient lieu ** à aucune responsabilité. „. Elle ne s'occupait pas des infractions que les Consuls pouvaient commettre en dehors de l'exercice de leurs fonctions.

670. La constitution de Tan VIII déléguait aux Consuls : 1^ une part importante dans l'exercice du pouvoir législatif. Le Gouvernement formait l'une des branches de ce pouvoir. Seul il avait l'initiative des lois, et si la constitution ne lui accordait pas le droit dé sanction, c'est que cette prérogative eût été sans objet, les autres branches du pouvoir législatif ne jouissant à l'égard des propositions du Gouvernement d'aucun droit d'amendement : le Corps législatif devait les admettre ou les rejeter en bloc ; le Gouvernement pouvait même retirer ses projets en tout état de la discussion (art. ^5, 26 et 34, C.VIII). !2<> Le Gouvernement avait une part importante dans ce que nous avons appelé lepotet;aîr de Za&oier«e,puisque les recettes et les dépenses de l'Etat devaient, aux termes de l'art. 45 de la constitution, faire l'objet d'une loi annuelle» dont le Gouvernement avait seul l'initiative et que les autres branches du pouvoir législatif ne pouvaient amender. Le règlement des comptes n'appartenait ni au pouvoir législatif ni au Gouvernement, mais à une commission de comptabilité nommée par le Sénat (art. 89, C. VIII). 3^ La constitution de Tan VIII déléguait au Gouvernement le pouvoir exécutif tout entier, sans les restrictions dont celle de l'an III avait entouré, en matière financière, l'action du Directoire (art. 44,45,54,56, C. VIll) (1). 4» La constitution attribuait au premier Consul d'importants pouvoirs de nomination dans l'ordre judiciaire. Elle conférait à. un Conseil d'Etat, placé ** sous la direction des Consuls „, la fonction de *" résoudre les difficultés qui s'élevaient en matière administrative „. Et cette prérogative fut interprétée comme attribuant au Gouvernement le droit de statuer en ce Conseil sur le contentieux administratif et sur les conflits d'attribution (art. 41, 52). 5<> La constitution confiait aux Consuls la direction des relations extérieures.

(1) Voir plus haut, no» 5(» et 369-371.

LE CONSULAT ET l'eMPIRE 505

60 En dehors de la session législative^ le Gouvernement pouvait, en cas de révolte à main armée ou de troubles, suspendre provisoirement, dans les lieux et pour le temps qu'il déterminait, l'empire de la constitution (art. 92, C. VIII). Peu à peu le Gouvernement s'attribua même, collectivement avec le Sénat, le pouvoir constituant proprement dit (1). 7° Le Gûu-* vernement, enfin, possédait des attributions diverses, les unes constitutionnelles, comme le droit de convoquer le Corps législatif en session extraordinaire (art. 33), celui de présenter des candidats pour les places de sénateur (art. 16), et celui d'autoriser les poursuites contre ses agents (autres que les ministres) pour faits relatifs à leurs fonctions (art. 75) ; les autres purement légales, comme la présidence du grand Conseil d'administration de la Légion d'honneur, attribuée au premier Consul par la loi du 29 floréal an X ; etc.

671. Nous avons déjà précédemment esquissé les attributions des Consuls en matière législative (2). Il sufiBra, ici, d'étudier de près leurs attributions dans l'ordre exécutif, leurs rapports avec les tribunaux, leurs prérogatives au point de vue des relations internationales ainsi que leurs attributions diverses.

A. AUributians des Consuls se raUcichant à Veoùercice du pouvoir exécutif

672. Dans Tordre exécutif, la constitution de l'an VIII conférait aux Consuls : !<> le droit de faire les règlements nécessaires pour assurer l'exécution des lois (art. 44). 2° Elle leur donnait la mission de pourvoir à la sûreté de l'Etat, avec le droit corrélatif de disposer de la force armée (art. 47). En vue de pourvoir à cette sûreté^ elle conférait même au Gouvernement des pouvoirs exceptionnels d'arrestation (art. 46). analogues à ceux dont avait joui, et même abusé (3), le Directoire. 3* Le Gouvernement avait la direction suprême des administrations locales (art. 59).

(1) Voir plus haut, nos 623 et 661.

(2) Voir plus haut, n» 606.

(3) Voir plus haut, nos 57, 437 et 442.

A ces prérogatives venaient s'ajouter les fonctions et attributions particulières du premier Consul, savoir: !<> la promulgation des lois (art. 41, C. Vllf) ; 2^ la nomination des membres du Conseil d'£tat, des ministres et d'une foule d'agents chargés de l'exécution des lois ou de la surveillance de celte exécution (art. 41, 63, C. VIII).

673. Promulgation et publication des lois. L*art. 37 de la constitution de Tan VIII réglait comme suit la promulga' tion des lois, qu'à l'instar de celle de l'an III (1) elle ne distinguait pas de leur ptiblication : ^ Tout décret du Corps législatif, le dixième jour de son émission, est promulgué par le premier Consul, à moins que, dans ce délai, il n'y ait eu recours au Sénat pour cause d'inconstitutiounalité „ (2).

A la différence de la constitution précédente, celle de Tan VIII ne réglait pas la forme de la promulgation des lois. La matière fut réglée par les arrêtés dn 28 et du S9 nivôse an VIII (3).

674. Mode de publication. La publication des lois continua sous le Consulat et l'Empire à se faire par insertion au Bulletin des lois. Comme jadis, les lois étaient obligatoires à dater du jonr de l'arrivée du Btdletin au chef-lieu du

(1) Voir plus haut, n» 52.

(2) Sous le Consulat et sous TEmpire, la véritable date des lois était celle dn jour de leur émission par le Corps législatif. Cfr. avis du Conseil d^Etat du 5 pluviôse an VIII.— Voir plus haut, p. 56, note 1.

(3) Voici la formule qui fut approuvée par le premier Consul pour la promulgation des lois (Ârr. du 89 nivôse an VIII) :

Au nom du peuple français, Bonaparte, premier Consul, proclame loi de la République le décret suivant, rendu par le Corps

législatif, le , sur la proposition faite par le Gouvernement

le......... communiquée au Tribunat le