TEXTE

Soit la présente revêtue du sceau de l'Etat, insérée au BuUetin des Lois, inscrite dans les registres des autorités judiciaires et administratives, et le ministre de la justice chargé d'en surveiller la publication.

A...... le an de la République.

LE CONSULAT ET l'eMPIRE 607

département (i). Mais la loi du 14 ventôse an XI (titre préliminaire du Code Civil) introduisit à cet égard des règles nouvelles. **' Les lois, disait son art. 1«^ seront exécutées dans chaque partie de la République du moment où la promulgation en pourra ôtre connue. „ La loi indiquait ensuite quand la promulgation faite par le premier Consul était " réputée connue « dans le département où siégeait le Gouvernement et dans les autres départements de la République.

675. Pouvoir réglementaire des consuls. La constitution de Tan VIII est la première des constitutions françaises qui ait attribué d'une façon explicite au pouvoir exécutif le pouvoir réglementaire (3). ^ Le Gouvernement, disait son art. 44, propose les lois, et fait les règlements nécessaires pour assurer leur exécution. „

Le Gouvernement exerçait son pouvoir réglementaire en Conseil d'Etat (3). ^ Sous la direction des Consuls, disait l'art. 58 de la constitution, un Conseil d'Etat est chargé de rédiger les projets de lois et les règlements d'administration publique. „

676. Droits de nomination. C'est par l'importance des droits de nomination qu'elle conférait au premier Consul que la constitution de l'an VIII transforma radicalement, en droit, la situation du pouvoir exécutif. On se rappelle que sous le régime de laconstitution.de l'an III les principales autorités publiques, tels les juges, les membres des administrations départementales et locales, etc. étaient élues (4).

En fait cependant les réformes introduites à cet égard par la constitution de l'an VIII furent plus apparentes que réelles. Les droits de nomination du Directoire avaient été dans la suite singulièrement étendus sous des prétextes divers par

(1) Voir plus haut, n« 5a

(2) Voir plus haut, no &5.

(3) Cfr. dans la Revue critique de législation et de jurisprudence, année 1872, une étude de M. Aucoc : Des règlements d'administra- Hon publique et de Vintervention du Conseil d'Etat dans la rédaction de ces règlements.

(4) Voir plus haut, no 56.

des lois particulières (1), et les esprits avaient été ainsi préparés au système nouveau que la Révolution de brumaire consacra. Désormais, la plupart des autorités publiques étaient à la nomination du premier Consul. Sauf les juges, elles étaient même révocables à volonté. " Le premier Consul, disait Tart. 41 de la constitution, nomme et révoque à volonté les membres du Conseil d'état, les ministres, les ambassadeurs et autres agents extérieurs en chef, les officiers de Tarmée de terre et de mer, les membres des administrations locales, et les commissaires du Gouvernement près les tribunaux. Il nomme tous les juges criminels et civils autres que les juges de paix et les juges de cassation, sans pouvoir les révoquer. „

Des lois particulières, comme celle du 27 ventôse an VIII sur l'organisation judiciaire, celle du 18 germinal an X ratifiant le concordat, celle du 1 1 floréal an X sur Tinstruction publique, etc., etc., étendirent encore les droits de nomination du premier Consul.

677. Maintien de l'ordre. Chargé ^ de pourvoir à la sûreté intérieure et à la défense extérieure de l'État „, le Gouvernement, aux termes de l'art. 47 de la constitution, distribuait les forces de terre et de mer et en réglait la direction.

La constitution ne conférait pas au premier Consul le commandement des armées: Elle ne le lui interdisait pas non plus formellement, comme jadis celle de l'an III aux membres du Directoire (2). Cependant, au début, Bonaparte crut, dit Thibaudeau, *" que la magistrature consulaire étant essentiellement civile, le principe de la division des pouvoirs et de la responsabilité des ministres ne le lui permettait pas ; mais que rien ne s'opposait à ce qu'il y fût présent ; distinction plus subtile que fondée et entièrement illusoire. Dans le fait, ce fut le premier Consul qui commanda l'armée de réserve, et Berthier, sous le titre de général en chef, ne fut que ce qu'il avait toujours été, chef de l'état-major général....

(1) Voir plus haut, no» U9, 113, 161, 225, 258. 412, etc.

(2) Voir plus haut, n» 57.

LE CONSULAT ET L'eMPIRE 509

Mais ce respect religieux, exagéré même, du premier Consul pour la constitution fut de courte durée. Bientôt il n'hésita pas à prendre ouvertement le commandement des armées „(1). Quant aux droits d'arrestation exceptionnels que la constitution attribuait au Gouvernement, elle les réglait comme suit : ^ Si le Gouvernement, disait l'art. 46, est informé qu'il se trame quelque conspiration contre l'État, il peut décerner des mandats d'amener et des mandats d'arrêt contre les personnes qui en sont présumées les auteurs ou les complices ; mais si, dans un délai de dix jours après leur arrestation elles ne sont mises en liberté ou en justice réglée, il y a, de la part du ministre signataire du mandat, crime de détention arbitraire. „

678. Direction suprême des administrations locales. La subordination des autorités locales au pouvoir central se trouvait aussi nettement formulée dans la constitution de l'an Vill que dans la précédente : ^ Les administrations locales, disait l'art. 59 de la constitution du 22 frimaire an VIII, établies soit pour chaque arrondissement communal, soit pour des fractions plus étendues du territoire, sont subordonnées aux ministres. „ Remarquons cependant que ce texte ne subordonnait expressément aux ministres que les administrations de département et d'arrondissement. Il ne s'expliquait pas sur la situation hiérarchique des administrations communales.

Les droits de nomination et de révocation que l'art. 41 de la constitution attribuait au premier Consul à l'égard des membres des administrations locales, sans distinction, ofiraient la garantie que la subordination hiérarchique de ces administrations au pouvoir central ne serait plus, comme cela avait été le cas souvent au début de la Révolution, un vain mot (S).

(1) Thibaudeau, Le Consulat et V Empire, 1 1. p. 244. Cfr. Aulard, Histoire pcUtique citée, p. 720.

(2) Voir plus haut, nos 85, 223, 224, etc.

B. ÂtUrea aUribuUans des Consuls

679, Rapports du gouvernement avec les assemblées LÉGISLATIVES. £u delioi'S de la part, capitale d'ailleurs,que le Gouvernement prenait à Texercice du pouvoir constituant et du pouvoir législatif (1), il n'avait avec les assemblées législatives que des rapports restreints. Il pouvait convoquer le Corps législatif en session extraordinaire. Mais il ne pouvait, pendant sa session ordinaire de quatre mois, l'ajourner. 11 ne pouvait, ^n aucun temps, ajourner ni le Sénat, ni le Tribnnat. Il ne pouvait, non plus, dissoudre ces assemblées.

680. Rapports du gouvernement avec le pouvoir judiciaire. La constitution de Tan VIII donnait au Gouvernement une influence beaucoup plus grande sur l'ordre judiciaire que celle de l'an III. J'ai déjà signalé les droits de nomination extrêmement importants que le premier Consul possédait à l'égard des tribunaux: tous les juges civils et criminels, sauf les juges de paix et les juges de cassation, étaient à sa nomination (art. 41, C. VIII).

La constitution de l'an VIII, pas plus que celle de l'an III^ ne confiait à un agent du Gouvernement l'exercice de l'action publique pour la poursuite des crimes et des délits. Mais son arL 63 avait décrété que la fonction d'accusateur public près le tribunal criminel serait désormais remplie par le commissaire du Gouvernement près ce même tribunal. La surveillance de la police judiciaire, et, dans certains cas spéciaux (i)M poursuite même des infractions passaient par conséquent entre les mains d'un agent du Gouvernement. La loi du 7 pluviôse an IX fit un pas de plus dans cette voie : elle plaça près des tribunaux de première instance un substitut du commissaire du Gouvernement près le tribunal criminel et chargea ce fonctionnaire, appelé souvent magistrat de sûreté, de la recherche et de la poursuite des délits et des crimes.

(1) Voir plus haut, nos 606, 627 et 661.

(2) Voir plus haut, nos 149 et 164.

681. ConftUs d*aUributian8 ei contentieux administratif. Le Gouvernement conserva le droit de statuer sur les conflits d'attributions, mais il devait exercer désormais cette prérogative en Conseil d'Étal. Il fut de même investi de la juridiction supérieure en matière de contentieux administratif et il ne l'exerçait également que par l'intermédiaire du Conseil d'État. ^ Sous la direction des Consuls, disait l'art. 52 de la constitution, un Conseil d'État est chargé de résoudre les difficultés qui s'élèvent en matière administrative. ,, " Le Conseil d'État, disait de son côté Tart. 11 du décret organique de cette institution (1), prononce, d'après le renvoi qui lui est fait par les Consuls : 1*> sur les conflits qui peuvent s'élever entre l'administration et les tribunaux ; 2"^ sur les affaires contentieuses dont la décision était précédemment remise aux ministres ^ (2).

682. Droit de grâce. La constitution de l'an VIII était, comme la précédente (8), muette en ce qui concerne le droit de grâce.

683. Les relations extérieures. Les traitée. Quoique rédigées d'une façon plus concise, les dispositions de la constitution de Tan VIII qui s'occupaient des relations extérieures attribuaient au Gouvernement, en cette matière, les mêmes pouvoirs que celle de l'an III (4).

A VéttU de paix, le Gouvernement était seul chargé de l'action diplomatique : '*' Le Gouvernement, disait l'art. 49, entretient des relations politiques au dehors, conduit les négociations, fait les stipulations préliminaires, signe, fait

(1) Arrêté du 5 nivôse an VIII (26 décembre 1799).

(2) Voir plus haut, n^ 62 et 81.

(3) Voir plus haut, no 63. — Un arrêté des Consuls du 7 nivôse an VIII accorda "amnistie entière et absolue aux habitants des départements de Touest pour tous les événements passés... „. Sous le Directoire, le pouvoir exécutif en avait quelquefois fait de même. ** On considérait sans doute ces mesures, dit M. Esmein (Droit eon* stUuHonnélf p. 535), comme des actes accomplis en état de guerre et hors de Tempire de la constitution. .,

(4) Voir plus haut, nos 64 et suiv.

signer et conclut tous les traités de paix, d'alliance, de trêve, de neutralité, de commerce et autres conventions. ^

La ratification des conventions les plus importantes appartenait toutefois au Corps législatif, qui suivait dans leur examen la procédure suivie pour les lois : **' les traités de paix, disait Fart. 50, d'alliance et de commerce sont proposés, discutés, décrétés et promulgués comme des lois. „

La constitution n'exigeait pas la ratification du Corps législatif pour les stipulations préliminaire^, les traités de trêve, de neutralité (1). Le Gouvernement pouvait également arrêter des conventions secrètes. Mais, disait l'art. 51, "les articles secrets d'un traité ne peuvent être destructifs des articles patents „.

684. Ira ^lierre. Les pouvoirs du Gouvernement, quoiqu'importants dans l'état de guerre et quant à la déclaration de guerre, étaient, comme précédemment, limités par les droits du Corps législatif.

Les déclarations de guerre devaient, aux termes de l'art. 50 de la constitution, être proposées, discutées, décrétées et promulguées comme des lois.

La direction de la guerre appartenait sans partage au Gouvernement. ''Le Gouvernement, disait l'art. 47, pourvoit... à la défense extérieure de l'État; il distribué les forces de terre et de mer, et en règle la direction. „

Comme la constitution précédente, celle de l'an VIII voulait que, **' tant dans le Tribunat que dans le Corps législatif,,, les discussions et délibérations sur les traités de paix, d'alliance et de commerce et les déclarations de guerre, eussent lieu ** en comité secret „, si le Gouvernement le demandait (2).

685. La légion d'honneur (3). D'après l'art. 5 de la loi du 29 floréal an X portant création d'une Légion d'honneur,

(1) Arg. art. 49 et 50 comparés.

(2) Voir plus haut, n<* 619 et 634.

(3) SouLAJON, Les cohortes de la Légion d'honneur (1802-1809), Paris, 1890 ; Lievyns, Fastes de la Légion d'honneur, Paris, 1897 ; Thibaudeau, Le Consulat ei VEmpire, t II, pp. 470 et suiv. ; TmEBS, ouv. cité, 1. 1, pp. 454 et suiv., 459 et suiv.

LE CONSULAT ET l'eMPIRE 513

le premier Consul était ^ de droit chef de la Légion et président du grand conseil d'administration „.

Ce n'avait pas été sans peine que le premier Consul avait obtenu l'adhésion des assemblées législatives à son projet de création d'une Légion d'honneur. Une dé(;oration étrangère à tout privilège de naissance n'était pas contraire, sans doute, aux principes de 1789. L'Assemblée constituante avait, en effet, rendu le 19 juillet 1791 un décret ainsi conçu : *" Tout ordre de chevalerie, toute corporation, toute décoration, tout signe extérieur qui suppose des distinctions de naissance sont supprimés en France. L'Assemblée se réserve de statuer s'il y aura une décoration nationale unique qui pourra être accordée aux vertus, aux talents, aux services rendus à l'État, et, néanmoins, en attendant, les militaires pourront continuer de porter et de recevoir la décoration militaire actuellement existante. ^ Ce décret condamnait les ordres de chevalerie comme blessant l'égalité, soit parce qu'ils représentaient un privilège de la noblesse, soit parce que, seuls, les officiers y pouvaient prétendre. Sous la Convention, un décret du 28 brumaire an II décida que les citoyens décorés de la croix de St-Louis, qui ne la déposeraient pas à la municipalité seraient déclarés stispects (i). La Convention admettait cependant que des récompenses fussent décernées aux citoyens qui avaient rendu à la Patrie des services éclatants. Ces récompenses consistèrent surtout en couronnes, motions patriotiques, adresses de félicitations, érections de statues, etc. (S). Sons le Directoire, également, les actions d*éclat des militaires furent plus d'une fois récompensées par la remise d'armes d'honneur (3).

En décrétant dans son art. 87 : ** Il sera décerné des récompenses nationales aux guerriers qui auront rendu des services éclatants en combattant pour la République „, la constitution de l'an VIII n'avait donc pas innové, et les Consuls euxmêmes étaient restés fidèles à la tradition en réglant par

(1) Cfr. le décret du 17 septembre 1793 relatif aux gens suspects.

(2) Voir les décrets des 9-11 novembre 1792, 1er décembre 1792,etc.

(3) Voir par exemple dans Soulajon, ouv. cité, p. 4, Tordre du jour du 16 fructidor an VII (V ?). du général Bonaparte, daté du quartier d'Udine et ordonnant une distribution de sabres d*bonneur.

leur arrêté du 4 nivôse an VIII (25 décembre 1799) le mode et la nature de ces récompenses : les actions d'éclat devaient désormais être récompensées par la remise de fusils, de baguettes, de mousquetons, de trompettes, de sabres d'honneur, etc. Une haute paye ou une double paye était attachée à leur octroi.

La loi du 29 floréal an X, au contraire, en tant qu'elle organisait sous la forme d'un ordre proprement dit les récompenses destinées à reconnaître les services rendus a la patrie, et en admettant les non-militaires à y participer, innovait considérablement sur le système antérieur. Le premier Consul voyait cependant dans Torganisation qu'il voulait donner à la Légion, un moyen puissant de consolider les résultats de la Révolution et une garantie pour ses partisans. *" On peut appeler, disait-il aux opposants, si l'on veut, le projet un ordre : les mots ne font rien à la chose. Mais enfin pendant dix ans on a parlé d'institutions (1). Qu'a-t-on fait? Rien. Le temps n'était pas arrivé. On avait imaginé de réunir les citoyens dans les églises pour geler de froid, à entendre la lecture des lois, les lire et les étudier (2). Ce n*est pas déjà trop amusant pour ceux qui doivent les exécuter. Comment pouvait-on espérer d'attacher le peuple par une semblable institution? Je sais bien que si pour apprécier le projet on se place dans la calotte qui renferme les dix années de la Révolution, on trouvera qu'il ne vaut rien ; mais si l'on se place après une Révolution et dans la nécessité où Ton est d'organiser la nation, on pensera différemment. On a tout détruit, il s'agit de recréer. Il y a un gouvernement, des pouvoirs ; mais tout le reste de la nation, qu'est-ce ? des grains de sable (3). Nous avons au milieu de nous les privilégiés, organisés de principes et d'intérêts et qui savent bien ce qu'ils veulent. Je peux compter nos ennemis. Mais nous, nous sommes épars, sans système, sans réunion, sans contact , (4).

(1) Voir plus haut, no» 561 et suiv., 566.

(2) Voir plus haut, no 566.

(3) C'est ce que la Révolution avait voulu au début Cfr. plus haut, n« 447.

(4) Thibaudeau, Mémoires sur le Consulai, p. 84.

686. La Légion d'honneur (1) se composait d'un grand Conseil d'administration et de quinze cohortes. La circonscription d'une cohorte comprenait un certain nombre de départements. Au chef-lieu de la cohorte, il y eut, jusqu'au décret du 28 février 1809, une résidence pour le grand officier chef de la cohorte. Les départements de la Dyle, de TEscaut, de la Lys, des Deux-Nèthes, de l'Ourthe et de Sambre-et-Meuse formèrent la troisième cohorte dont le chef-lieu, fixé d'abord dans les anciens bâtiments du chapitre St-Martin à Ypres, fut plus tard transféré à l'abbaye de St-Pierre à Gand (ï). Le département de Jemmapes faisait partie de la seconde cohorte, ayant pour chef-lieu Tabbaye de St-Waast, à Arras, et ceux des Forêts et de la Meuse inférieure étaient compris dans la quatrième cohorte ayant pour chef-lieu le château de Brûhl près de Cologne (3).

Chaque cohorte se composait de sept grands officiers, de vingt commandants, de trente officiers et de trois cent cinquante légionnaires. Un traitement était attaché à la qualité de membre de la Légion. Un grand officier recevait cinq mille francs, un commandant deux mille francs, un officier mille francs, un légionnaire deux cent cinquante francs. Pour faire face à ces traitements, chaque cohorte (4) devait recevoir une dotation en biens nationaux produisant deux cent mille francs de rente (6).

Le grand Conseil se composait de sept grands oflSciers, savoir les trois Consuls, un sénateur, un membre du Corps législatif, un tribun et un conseiller d'Etat, respectivement élus par le corps dont ils faisaient partie. Sous le Consulat à vie, il fut décidé que les membres du grand Conseil d'admi-

(1) Loi du 29 floréal an X (19 mai 1802) et arrêtés d'exécution du 13 messidor et du 3 thermidor an X, du 2i ventôse et du 22 messidor an XII et le décret du 11 avril 1809.

(2) Cfr. SodLAJON, ouv, cité, pp. 136 et suiv.

(3) Arrêté du 13 messidor an X.

(4) L*arrêté du 13 messidor an X créa une seizième cohorte pour les départements italiens.

(5) Plus tard, à raison des difficultés d*administratlon, etc., on adopta, partiellement d'abord, et définitivement ensuite un autre mode de dotation. Cfr. surtout à cet égard l'arrêté du 13 messidor an X, la loi du 11 pluviôse an XIII, et dans Soulajon, ouv, cité, pp. 50 et 101, les décrets du 18 septembre 1806 et du 28 février 1809.

516 LE GOUVEfUIEMElfT

nistratioD seraient nommés par le premier Consul. Le Sénat, le Conseil d*Etat, etc., n'eurent plus qu'un droit de présentation (1). Sous l'Empire, enfin, l'administration de la Légion d'honneur fut confiée aux titulaires des grandes dignités de l'Empire (2) (art 36. C. XII).

Le grand Conseil conférait la qualité de membre de la Légion. La loi du 29 floréal au X décréta qu'une fois la première formation faite, il faudrait, en temps de paix, vingtcinq années de services militaires ou civils pour être admis dans l'ordre. Mais les années de campagne comptaient double et quelquefois plus.

§ 2. Le Conseil d'État

687. La constitution de l'an VIII voulait, nous l'avons vu, que les Consuls exerçassent certaines de leurs attributions les plus importantes par l'intermédiaire d'un Conseil d'État, placé sous leur direction immédiate (3). Mais elle ne réglait ni la composition, ni le fonctionnement de cette institution. Ces points furent l'objet d'un arrêté des Consuls, en date du 5 nivôse an VIII.