De la participation du conseil d'état au pouvoir

LÉGISLATIF ET AU POUVOIR RÉGLEMENTAIRE. Le CoiîSeîl d'État

participait, sous la direction des Consuls, au pouvoir législatif par l'exercice d'une double attribution : il était chargé d'abord de la rédaction des projets de loi dont le Gouvernement se proposait de saisir le Corps législatif ; il lui appartenait ensuite d'interpréter authentiquement les lois.

Le Conseil d'État tenait formellement la première de ces attributions de la constitution même : ** Sous la direction des Consuls, disait l'article 5S, un Conseil d'État est chargé de rédiger les projets de loi „. L'article ajoutait : " et de résoudre les difficultés qui s'élèvent en matière administrative „. C'est en se fondant sur ces mots que les Consuls avaient cru pouvoir attribuer au Conseil le pouvoir interprétatif : ** Le Conseil d'État, disait l'art. 11 du règlement organique du 5 nivôse an VIII, développe le sens des lois sur le renvoi qui lui est fait par les Consuls des questions qui leur ont été présentées. „ Rationnellement, l'interprétation des lois appartient à la puissance législative elle-même et non à l'une de ses branches. En fait, cependant, le Conseil d'État ayant compétence exclusive pour rédiger les projets de loi et le Tribunat et le Corps législatif n'ayant aucun droit d'amendement, l'attribution au Conseil d'État du droit d'interpréter les lois s'expliquait dans une certaine mesure.

Le Conseil d'État participait au pouvoir réglementaire du Gouvernement en rédigeant sous sa direction les règlements d'administration publique (art. 5!i, C. VIII).

696. De la rédaction des lois et des règlements par le Conseil d'État. La proposition d'une loi ou d'un règlement d'administration publique, devait, aux termes de l'art. 8 de l'arrêté du 5 nivôse, être provoquée par les ministres, chacun dans l'étendue de ses attributions. L'initiative émanait quelquefois directement du premier Consul.

Si les Consuls adoptaient les propositions ministérielles, ils renvoyaient le projet à la section compétente, pour rédiger la loi ou le règlement. Aussitôt le travail achevé, le président de la section se transportait auprès des Consuls pour les en informer. Le premier Consul convoquait alors l'assemblée

LE CONSULAT ET l'eHPIRE 521

générale du Conseil d'État. Le projet y était discuté sur le rapport de la section qui Tavaît rédigé. Le Conseil d'État transmettait son avis motivé aux Consuls. ^ La délibération du Conseil ne liait point le Gouvernement, écrit Locré (1). n était libre de présenter le projet ou de ne point le présenter, de le présenter tel qu'il était ou de le changer. C'était assez que le Conseil d'État eût été entendu. „

Si les Consuls approuvaient la rédaction, ils arrêtaient définitivement le règlement, ou, s'il s'agissait d'une loi, ils arrêtaient qu'elle serait proposée au Corps législatif. Dans le dernier cas, le premier Consul nommait, parmi les conseillers d'£tat, un ou plusieurs orateurs, qu'il chargeait de présenter le projet de loi et d'en soutenir la discussion. D'après l'article 53 de la constitution, ces orateurs n'étaient ^ jamais au nombre de plus de trois pour la défense d'un même projet de loi „. Les orateurs en présentant les projets de loi développaient les motifs de la proposition du Gouvernement. Après l'examen du projet par le Tribunat, ils le défendaient devant le Corps législatif (2).

Le Gouvernement pouvait toujours retirer un projet de loi, soumis aux délibérations du Conseil (3). Il pouvait également le retirer, en tout état de l'examen au Tribunat et au Corps législatif (art. 26, C. VIII).

On n'a pas oublié le message fameux de nivôse an X, par lequel le premier Consul, irrité de l'opposition que le projet de Code civil soulevait au sein du Tribunat et du Corps législatif, le retira en termes blessants pour ces assemblées : * Le temps n'était pas venu, disait-il, où l'çn porterait dans ces grandes discussions le calme et l'unité d'intention qu'elles demandent „ (4).

697. Le contentieux administratif. En chargeant le Conseil d'État de prononcer, d'après le renvoi des Consuls, ^ sur les affaires contentieuses dont la décision était précé-

(1) Locré, Législation civile, crimineUe etc., 1 1, p. 59.

(2) Voir plus haut, no 621.

(3) Règlement du 5 nivôse, art. 10.

(4) Thibaudeau, Le Consulat et V Empire, t. II, p. 339.

52S LB GOUVERNEMEKT

déminent remise aux ministres ,,ranrèté da 5 nivôse an VIII investissait le Conseil d'État, en matière de juridiction administrative, d*nne triple attribution (1). Il Térigeait d'abord en juridiction d'appel à l'égard des juridictions administratives statuant en premier ressort, comme les conseils de préfecture. Les ministres ne perdaient d'ailleurs pas toute juridiction en maUère de contentieux ; ils restaient, comme jadis, les juges de droit commun, mais ils n'exerçaient plus leur juridiction qu'à charge d'appel devant le Conseil d'État. A l'égard des juridictions administratives qui statuaient en dernier ressort, le Conseil d'État formait la juridiction de cassation. Enfin, les décisions de l'administration active, ayant le caractère d'actes de commandement et de puissance publique, pouvaient, pour excès de pouvoir, être déférées au Conseil d'État, qui pouvait les annuler.

698. Les conflits d'attribution. C'était en Conseil d'État également que le Gouvernement prononçait sur les conflits d'attribution. Un arrêté du 13 brumaire an X régla la procédure à suivre pour élever le conflit, lorsqu'une question attribuée par la loi à l'autorité administrative avait été portée devant un tribunal. Le commissaire du Gouvernement près le tribunal devait demander le renvoi devant l'autorité compétente, et, en cas de refus, le préfet du département devait prendre un arrêté élevant le conflit. Le préfet pouvait même agir d'ofiSce.

§ 3, Les Ministres

699. La mission des ministres. ^ Le prince, disait fionnin (2), ne pourrait se livrer directement au détail des afiaires publiques : les ministres sont alors les agents d'exécution dans le gouvernement de l'État comme le Conseil d'État en est la pensée. Celui-ci dirige le prince, éclaire sa justice, prépare, élabore les moyens d'exécution, moyens que

(1) Cfr. Laferrière, Traité de la juridiction administraiive, Paris, 1887, 1. 1, pp. 10 et suiv., 180 et sulv.

(2) Bonnin, ouv. cité, 1 1, p. 60.

les ministres sont chargés de mettre en pratique. Ils sont le premier anneau qui lie le Gouvernement à toutes les parties de l'administration, étant les premiers agents administratifs.,, Plus encore sous le Consulat que sous le Directoire (1), les ministres se trouvèrent en effet réduits au rôle d'agents d'exécution (2). Si déjà, sous le régime précédent, ils ne formaient pas un Conseil, du moins il n'y avait pas d'autorité intermédiaire entre eux et le Directoire. Sous le Consulat, au contraire, le Conseil d'État est là qui délibère sur leurs propositions d'ordre législatif ou réglementaire, et qui statue en appel des décisions qu'ils rendent comme juges du conten* tieux (3) ; ce sont des conseillers d'État et non les ministres qui sont chargés de défendre les projets du Gouvernement devant le Corps législatif; certaines branches d'administration générale sont môme détachées de leurs attributions pour Ôtre confiées {*" quant à l'instruction seulement n W il est vrai) à des conseillers d'État.