H. — LES ATTRIBUTIONS DBS MINISTRES

704. Notion générale. La constitution de l'an VIII conservait aux ministres leur caractère général d'agents à la fois principaux et nécessaires du Gouvernement pour l'exécution des lois et l'administration des intérêts généraux. ** Les ministres, disait l'art. 54, procurent l'exécution des lois et des règlements d'administration publique. Aucun acte du Gouvernement, ajoutait l'art. 55, ne peut avoir d'eflfet s'il n'est signé par un ministre. „

Il convient de rappeler ici cependant que par l'arrêté organique du Conseil d'État (2), le Gouvernement avait enlevé aux ministres, mais quant à l'instruction seulement, '' diverses parties d'administration „ pour les attribuer à des conseillers d'État (art. 7). Plus tard, l'administration de certains services publics fut même entièrement confiée à des conseillers d'État : les cultes, par exemple (8).

705. Droits de nomination. Sous le Consulat et plus tard sous r£mpire, l'intervention des ministres dans la nomination des autorités publiques inférieures et des fonctionnaires de toutes catégories prit une grande extension. C'est que les droits de nomination du Gouvernement s'étaient eux-mêmes considérablement accrus, comme nous avons déjà eu l'occa-

(1) Cfr. plus haut, n» 693.

(2) Voir plus haut, n^" 698, et plus bas, nos 708 et suiv.

(3) Arrêté du 15 vendémiaire an X.

LE CONSULAT ET l'eMPIRE 537

sioD de le dire (1). Or, c'était généralement sur la proposition même des ministres que le Gouvernement exerçait ses prérogatives à cet égard. Quant aux droits de nomination qui appartenaient directement aux ministres, ils furent eux aussi étendus par des lois particulières, ou en vertu d'arrêtés du Gouvernement.

706. Pouvoirs de direction et de contrôle. Contentieux, ETC. La constitution de Tan VIII maintenait au profit des ministres leurs pouvoirs traditionnels de direction immédiate et de contrôle à Tégard des autorités locales. ** Les administrations locales, disait Tart. 59, établies soit pour chaque arrondissement communal, soit pour des fractions plus étendues du territoire, sont subordonnées aux ministres „ (S).

En matière de contentieux administratif, les ministres conservèrent également dans une large mesure leurs attributions antérieures, mais leurs décisions pouvaient être déférées au Conseil d'Ëtat (3).

707. De l*exercice de leurs fonctions par les ministres. Ce ne fut pas seulement la création d'un Conseil d'Etat qui avait eu pour effet d'amoindrir le rôle des ministres (4), ce fut encore l'institution des conseils d'administration établie par un arrêté des Consuls en date du 12 nivôse an VIII (5). ^ Le primidi de chaque décade, disait l'art. 1 de cet arrêté, il se tiendra un conseil général des finances ; le quartidi, un conseil d'administration de la guerre ; le sextidi, un conseil d'administration de la marine. Il y aura, ajoutait l'art. 2, le 8 de chaque mois, un conseil d'administration de la justice ; le 18, un conseil d'administration des relations extérieures, et le 28, un conseil d'administration de l'intérieur et de la

(1) Voir plus haut, no 676.

(2) Voir au sujet de cet art. 59 l'observation faite plus haut^n*' 678. (B) Voir plus haut, no 697.— Sur les actes de gestion et le pouvoir

réglementaire des ministres, voir plus haut, nos 79 et 80.

(4) Voir plus haut, n° 699.

(5) Cet arrêté est reproduit dans la Correspondance de Napo- Uon I^r^ Paris, 1860, t. VI. p. 75.

police générale. „ Les ministres devaient se faire accompagner pour les conseils d'administration, par les premiers commis chargés de leur comptabilité, et par les chefs de division de leur département, lorsqu'ils avaient été désignés à cet effet. La veille des jours assignés à chacun de ces conseils, le secrétaire d'État prenait les ordres des Consuls pour la convocation des conseillers d'État qu'il serait jugé nécessaire d'y appeler. ** Ces divers conseils, disait l'art, final de l'arrêté, se tiendront chez le premier Consul, à neuf heures et demie du soir. „

§ 4, Les conseillers d'État chargés de diverses parties d'administration

708. ** Cinq conseillers d'État, disait l'art. 7 de l'arrêté du 5 nivôse an VIII organique du Conseil d'£tat, sont spécialement chargés de diverses parties d'administration, quant à l'instruction seulement : ils en suivent seulement les détails, signent la correspondance, reçoivent et appellent toutes les informations, et portent aux ministres les propositions de la décision que ceux*ci soumettent aux Consuls. „ Les parties d'administration qui furent ainsi partiellement détachées des attributions ministérielles étaient : les bois et forêts et anciens domaines ; les domaines nationaux ; les ponts et chaussées, canaux de navigation et cadastre ; les sciences et les arts ; les colonies.

Ce système reçut en l'an X une nouvelle extension (1). Un arrêté des Consuls du 17 ventôse an X, attacha deux conseillers d'État au ministère de l'intérieur et décida que l'un deux aurait sous sa direction tout ce qui concernait l'instruction publique, l'autre tout ce qui concernait l'établis- . sèment et la perception des octrois, l'administration des communes, le budget de leurs recettes et de leurs dépenses et la régularisation de leur comptabilité. Les bureaux nécessaires aux attributions de ces conseillers étaient placés sous leur surveillance et leur direction immédiate.

(1) Cfr. plus haut, nos 699 et 704, in fine.

LE CONSULAT ET L'eXPIRE 539

709. L'attribution à des conseillers d'Etat de parties d'administration générale ne fut pas sans donner lieu à des tiraillements entre ces fonctionnaires et les chefs des départements ministériels. ^ Il y avait depuis longtemps, écrit Thibaudeau (1), une guerre déclarée entre Roederer et Chaptal. Le conseiller d'État chargé de l'instruction publique appartenait au ministère de l'intérieur, ne voulait pas cependant travailler avec le ministre et prétendait n'avoir de rapports qu'avec le premier Cousul. Lorsque Bonaparte demandait à Chaptal des renseignements sur l'instruction publique, celui*ci répondait : ** Adressez-vous au citoyen "Roederer.il ne me rendaucun compte „. Bonaparte se fâchait alors contre Roederer... Cependant le premier Consul fatigué de ces tiraillements et au fond attaché à Roederer chargea le Consul Lebrun de le réconcilier avec Chaptal... Roederer persista à dire que comme conseiller d'État chargé de l'instruction publique, il ne voulait pas consentir à travailler avec le ministre, qu'il y travaillerait comme membre d'un conseil (2) si l'on voulait en créer un pour cette partie de l'administration. Chaptal consentit à cet arrangement. „

710. Les conseillers d'État chargés d'une partie d'administration n'avaient pas voix délibérative au Conseil d'État dans les affaires contentieuses touchant à leur administration (3).

711. Le Gouvernement chargeait quelquefois aussi les conseillers d'Etat de missions dans les départements. C'est ainsi qu'au début de l'an IX, une enquête générale ayant été ordonnée sur la situation de la France, un certain nombre de conseillers d'Etat furent chargés de présider à cette enquête et de parcourir. à cet effet les divisions militaires entre lesquelles était partagé le territoire de la République (4).

(1) Mémoires sur le Consulat, pp. 330-332. (i) Voir plus haut, n^ 707.

(3) Art. 12 de l'arrêté organique du Conseil d'Etat, en date du 5 nivôse an VIII.

(4) Une partie de leurs rapports a été publiée par F. Rocquain, L'étai de la France au 18 Irwnaire diaprés Us rapports des eoM-

§ 6. L'administration régionale des intérêts généraux

712. Administration du territoire continental. De même que la constitution de Tan III avait modifié radicalement les rouages de Tadministration régionale des intérêts généraux tels que la Constituante et la Convention les avaient réglés, ainsi le Consulat bouleversa à son tour le système établi en l'an III. L'organisation nouvelle fut décrétée par une simple loi, celle du 28 pluviôse an VIII, car la constitution du 22 frimaire était presque muette sur la matière. Elle se bornait à dire dans son art. l^f : ** La République française est une et indivisible. — Son territoire européen est distribué en départements et arrondissements communaux „ (1).

La loi du 28 pluviôse an VIII restitua aux petites communes l'administration propre que la constitution de l'an III leur avait enlevée pour ne leur laisser que des agents d'exécution ; entre les autorités placées à la tête du département (préfet, conseil général et conseil de préfecture) et celles placées à la tête de la commune (maire et conseil), elle créa une autorité intermédiaire (sous-préfet et conseil d'arrondissement) et groupa à cette fin les communes par arrondissements communaux.

Les circonscriptions de ces arrondissements étaient beaucoup plus étendues que celles des municipalités de l'an III et même que celles des districts de la Constituante.

713. Ce n'est pas le lieu de décrire ici les fonctions respectives des divers rouages administratifs que la loi du 28 pluviôse an VIII plaçait à la tête des départements, des arrondissements et des communes. Il suffira d'expliquer les motifs qui déterminèrent le législateur à rétablir une administration propre dans les petites communes et à réduire, dans chaque département, le nombre des administrations

seiUers d*Etai chargés d'une enquête sur la sUuati&n de la Bépublique^ Paris, 1874. — Il est intéressant de comparer ces documents à ceux publiés par M. Aulard, L'état de la France en Van VIIl et en Van IX, Paris, 1897.

(1) Voir en outre les art. 41 et 59, déjà cités plus haut, n'^ 678.

LE CONSULAT ET l'eMPIRE 631

intermédiaires. ^ Le projet, disait Roederer en en exposant les motifs au Corps législatif (i), conserve les anciennes limites de département, mais il réunit les six mille cantons de la République en trois cent nonante-huit arrondissements communaux... L'expérience sollicitait une nouvelle division du territoire de la République. Les cantons étaient trop multipliés, les administrateurs trop nombreux, pour que l'administration ne fût pas très coûteuse (S). Les cantons étaient d'une étendue trop bornée pour fournir généralement des administrateurs instruits, et néanmoins d'une étendue trop grande pour que l'administration municipale pût être présente à cette multitude d'actes qui, dans la société, exigent à chaque instant son intervention. Ainsi la division établie avait le triple inconvénient de mettre en fonctions un grand nombre d'administrateurs incapables, d*éloigner des administrés le service le plus nécessaire de l'administration et de la rendre aussi dispendieuse que mauvaise... La constitution en exigeant la réunion de plusieurs cantons en un arrondissement communal, en éloignant par là l'autorité centrale d'une grande partie des administrés, a ajouté à la nécessité de rendre aux communautés une autorité locale capable de faire observer dans leur enceinte la police municipale et la portion deja police rurale qui en est un accessoire. „

714. A côté des autorités départementales, d'arrondissement et municipales, le pouvoir central, sous le Consulat et l'Empire, fut bien davantage encore que jadis, assisté sur tout le territoire par une série d'agents et d'administrations auxiliaires : tels ceux qui dépendaient du ministère des finances, comme Tadministration de l'enregistrement et des domaines, l'administration générale des postes, l'administration générale des forêts, l'administration de la loterie, celle des monnaies, celle des droits réunis, celle des contributions directes ; tels encore les agents et payeurs du Trésor, dépendant du ministère du Trésor ; l'administration des ponts et chaussées, la direction générale de l'imprimerie et de la

(1) Moniteur du 19 pluviôse an VIII.

(2) Voir plus haut, n° 267.

librairie, dépendant du ministère de l'intérieur ; telle, enfin, mais plus tard l'Université impériale ; etc., etc. (1).

715. Dans les pays annexés au delà des Alpes et du Rlnn, l'administration régionale comprit sous l'Empire un rouage particulier, celui des gouvernements généraux (2). Le décret du 24 floréal an XIII (3) établit à Turin, pour les provinces annexées du Piémont, un gouvernement général des départements au delà des Alpes, dont le prince Borghèse, époux de Pauline Bonaparte, devint le titulaire à partir du 13 février 1809. L'Empereur créa plus tard un gouvernement général des départements de la Toscane, dont les fonctions furent attribuées à la princesse Elisa Bonaparte, grande duchesse de Toscane, épouse du prince de Lucques et de Piombino (4). En 1810 (6), les départements formés des Etats romains furent également érigés en gouvernement général, mais le poste resta sans titulaire : le général Miollis, qui en exerçait les fonctions, avait simplement le titre de premier lieutenant du gouverneur général. Après l'annexion de la Hollande, enfin, le duc de Plaisance (Lebrun), archi-trésorier de l'Empire, fut nommé gouverneur général des départements de la Hollande (6). Quant aux provinces Illyriennes, elles n'avaient pas été annexées à l'Empire dans les mêmes conditions que les autres conquêtes, elles furent soumises à un régime spécial (7).

(1) Voir VAlmanach national^ et plus tard, VAhnanach impérial. — On peut également citer comme rouage auxiliaire du pouvoir centra] l'institution des sénatoreries : voir plus bas, n^ 768.

(2) Sur les attributions des gouverneurs généraux, voir les décrets d*érection ou de nomination.

(3) Voir aussi le décret du 24 février 1806. Coll. Huyghe, t. II et

(4) Décret du 3 mars 1809. Coll. Hutgue, t. VIII, p. 51.

(5) Décret du 5 août 1810. — Cfr. Madelin, La Borne de Napoléon^ Paris, 1906, et la Coll. Huyghe, t X, pp. 156, 218, 224 et 377.

(6) Décret du 13 déc. 1810. Les départements hanséatiques etc. devaient également avoir un gouvernement général (Décret du 4 juillet 1811).

(7) Voir le décret du 15 avril 1811 sur l'organisation de rillyri«.

LE CONSULAT ET l'eMPIRE 533

716. Les colonies (1). Le système d'organisation des colonies avait plus d'une fois varié au cours de la Révolution. L'Assemblée constituante, tout eu admettant les députés des colonies à siéger avec ceux de la France continentale, n'avait pas voulu proclamer l'assimilation du territoire colonial au territoire européen : ^ considérant, disait-elle, les colonies comme une partie de l'Empire français, et désirant les faire jouir des fruits de l'heureuse régénération qui s'y est opérée, elle n'a cependant jamais entendu les comprendre dans la constitution qu'elle a décrétée pour le royaume, et les assujettir à des lois qui pourraient être incompatibles avec leurs convenances locales „, Le décret des 8-10 mars 1790 décida que les assemblées coloniales librement élues par les citoyens seraient autorisées " à faire connaître leur vœu. sur la constitution, la législation et l'administration qui conviendraient à la prospérité et au bonbeur de leurs habitants „ (2). ** Les colonies, déclara de son côté la constitution du 3 septembre 1791 (3), et possessions françaises dans l'Asie, l'Afrique et l'Amérique, quoiqu'elles fassent partie de l'Empire français, ne sont pas comprises dans la présente constitution. „ L'Assemblée constituante évitait ainsi de se prononcer directement sur la question de l'esclavage et sur celle de la condition juridique des hommes de couleur, qui étaient de nature l'une et l'autre à provoquer les plus graves discordes civiles (4).

L'Assemblée législative resta fidèle au système de la Constituante. Elle décréta cependant formellement que les

(1) Girault, Principes de colonisation et de législation coloniixle, Paris, 1904; Deschamps, Histoire de la question coloniale, Paris, 1891 ; ScHEFER, Lois et traditions coloniales de la France d'autrefois, dans les Annales de V École des Sciences politiques, 1901 ; etc.

(2) Cfr. en outre Tlnstruction des 28 mars- 9 avril i79(H et le projet de constitution décrété les 15 juin- 10 juillet 1791.

(3) Dispositions finales.

(4) Entre autres monographies sur les colonies pendant la Constituante, voir Trouette, Ulle Bourbon pendatU la période révolution^ noire, 1. 1, Paris, 1888.

hommes de couleur et nègres libres jouiraient des mêmes droits de vote et d'éligibilité que les colons (1).

La Convention adopta un système tout opposé. Le 16 plu* viôse an II (4 février 1794), elle décréta: ** L'esclavage des nègres dans toutes les colonies est aboli ; en conséquence, tous les hommes, sans distinction de couleur, domiciliés dans les colonies, sont citoyens français, et jouiront de tous les droits de la constitution. „ Dans la constitution de Tan 111, Tassimilation du territoire colonial au territoire continental fut confirmée (2).

717. Les décrets de la Convention n'avaient guère reçu d'exécution effective. Dans les colonies occupées par l'Angleterre, l'esclavage avait subsisté. Il subsistait aussi aux Indes orientales ; mais il avait été aboli à la Guadeloupe par les commissaires de la Convention et dans la partie française de St-Domingue par les nègres eux-mêmes. Dans ces conditîous,radoption,au début du Consulat, d'un système uniforme pour toutes les colonies paraissait fort difficile à réaliser. Si l'on rétablissait l'esclavage à St-Domingue, on courait au devant d'un soulèvement des noirs ; si l'on voulait exécuter le décret du 16 pluviôse dans les Indes orientales, à l'Ile de France notamment, les blancs menaçaient de proclamer leur indépendance. La constitution du 23 frimaire an VIII rompit en conséquence nettement avec le système de l'assimilation et de l'uniformité d'organisation et proclama dans son art. 91 : ** Le régime des colonies françaises est déterminé par des lois spéciales. „

718. Le pouvoir législatif ne conserva pas longtemps la prérogative que lui conférait cette disposition. La loi du 30 floréal an X, après avoir décidé le maintien de l'esclavage dans les colonies restituées par les Anglais en vertu du traité

(1) Décret des 28 mars- 4 avril 1792. — La Constituante, par son décret des 24-2S septembre 1791, avait abandonné aux assemblées coloniales la mission de faire les lois " concernant Tétat des personnes non libres et Tétat politique des hommes de couleur et nègres libres „.

(2) Voir plus haut, n« 229.

d'Amiens, ainsi que dans les colonies des Indes orientales^ abandonna, à titre provisoire au Gouvernement le soin de régler l'organisation des colonies. ** Nonobstant toutes lois antérieures, disait l'art. 4, le régime des colonies est soumis, pendant dix ans, aux règlements qui seront faits par le Gouvernement , (l).

Le Consulat à vie enleva définitivement au pouvoir législatif le droit de régler la constitution des colonies (art. 54» C. X) (2), et l'attribua au Gouvernement et au Sénat.

(1) Entre autres règlements décrétés par le Gouvernement, voir ceux, du 6 et du 29 prairial an X, du 11 messidor an X, du 13 pluviôse, du 3 et du 28 germinal an XI, du 21 frimaire an XIV, etc. — Sur la politique coloniale de Napoléon, on peut consulter la monographie documentée de Prentout, L'Ile de France sons Deccien (1803-1810), Paris, 1901.

(2) Voir plus bas, nos 747 et 770.