ATTRIBUTIONS D'ORDRE LÉGISLATIF. MANIERE DE LES

EXERCER. Les sénatus-consultes relatifs aux constitutions de TEmpire ne portèrent guère (1). atteinte aux attributions d'ordre législatif du Corps législatif. Mais ils transformèrent radicalement les conditions dans lesquelles il exerçait ses prérogatives à cet égard. Celui du 28 floréal au XII permit» en séance de comité général, l'examen et la discussion des projets de loi par les membres du Corps législatif euxmêmes, tandis qu'auparavant ces membres se bornaient à entendre les orateurs du Conseil d'État et du Tribunal. Celui du 19 août 1807 chargea les commissions du Corps législatif de l'examen préalable. Par le moyen des conférences avec les sections du Conseil d'État, ces commissions pouvaient demander et oblenir l'aniendement des projets dans le sens des vues du Corps législatif (2).

826. En rendant à l'assemblée législative le travail préparatoire et le droit de discuter, les sénatus-consultes de TEmpire avaient rompu nettement avec les combinaisons de Siéyès (8). Bonaparte n'avait d'ailleurs jamais beaucoup goûté la division entre des assemblées différentes des fonctions propres à toute chambre législative. Dès l'an X, il songeait à la réforme achevée en 1807. ** Si les collèges électoraux (créés à cette époque), disait-il, sont bien composés et animés d'un bon esprit, on s'occupera d'une meilleure organisation du Corps législatif. Car ces sourds-muets sont ridicules.

(1) L*arL 133 du sénatus-consulte du 28 floréal an XII décida cependant que Torganisation de la Haute Cour devait être décrétée par un sénatus-consulte au lieu de Tétre par une loi, comme le voulait l'art. 73 de la constitution du 2â frimaire an VIII.

(2) Voir plus haut, n<» 640 et 820-823.

(3) Voir plus haut, nP* 605, 621, 738 et 820.

60t LE POUVOIR LÉGISLATIF

C'est de l'invention de Siéyès. Il n'y a de bon que les deux chambres. Nous avons déjà le Sénat „ (1). — " Le Corps législatif, disait l'exposé des motifs fait au Sénat du sénatusconsulte du 19 août 1807, n'entend que les conseillers d*Etat et les tribuns, et s'il peut en comité général écouter les observations de ses membres, ces observations sont sans résultat, parce qu'il n'a point de moyens constitutionnels de les faire parvenir au trône. C'est au corps intermédiaire, au Tribunat placé entre le Conseil d'État et le Corps législatif <]ue ce droit de représentation appartient... Peu de lois ont été présentées au Corps législatif qui n'eussent reçu de leur communication au Tribunat quelqu 'amélioration remarquable. Mais les travaux du Tribunat ne sont-ils pas restés trop étrangers au Corps législatif? Ne faut-il pas restituer à ce corps la part qu'il peut en réclamer ? N'est-il pas convenable d'appeler les membres de l'assemblée législative eux-mêmes à discuter les grands intérêts sur lesquels ils prononcent, à examiner l'étendue des sacrifices annuels demandés à la propriété par le Gouvernement, à vérifier l'usage qu'il en a fait (2) ? D'ailleurs, ajoutait encore l'exposé, par le fait qu'il représente plus directement les départements, le Corps législatif connaît mieux les besoins du pays. „

827. Si, en droit, les attributions du Corps législatif ne furent pas modifiées sous TËnipire, en fait l'Empereur prit de plus en plus l'habitude de se passer de son intervention. Il légiféra par voie de sénatus-consulle ou à coup de décrets. C'est ainsi qu'en 1805, lors de la guerre contre l'Autriche, le contingent fut décrété par un sénatus-consnlte.La classe à lever comprenait, — à cause du chan^^ement du calendrier — des jeunes gens appartenant à un exercice de quinze mois (22 septembre 1805 au 31 décembre 1806). Cette circonstance ainsi que l'urgence servirent de prétexte pour enlever au Corps législatif — qui n'était pas en session — une de ses

(1) TniBAUDEAr, Mémoires sur le Cmistdaty p. 315.

(2) L*exposé des motifs du sénatus-consulle du 19 août 1807 est reproduit dans le procès-verbal de la séance du Sénat eu date du 14 août 1807 (Archives nationcUes), ainsi que dans les Archives parlementaires.

attribations les plas normales : les levées d*hoinmes. Dans la snite, cette attribution ne lui fut plus restituée, et les contingents continuèrent à être levés en vertu de sénatus-consultes (1). A plusieurs reprises, l'Empereur porta atteinte an droit du Corps législatif de consentir rimp6t. Ce droit était cependant garanti par un texte formel de la constitution (art. 45, C. VIII) (2). Le monopole des tabacs, par exemple, fut définitivement institué par un simple décret. En 181B, l'Empereur créa de sa propre autorité trente centimes additionnels au principal des contributions foncière, personnelle et mobilière et des portes et fenêtres, plus deux décimes additionnels sur le sel et un décime sur toutes les taxes indirectes et les octrois (B). En 1814, le décret du 9 janvier établit d'office, dans les mêmes conditions, le budget de 1814, en doublant les contributions mobilière et des portes et fenêtres et en portant à cinquante les centimes additionnels à l'impôt foncier (4).

828. Attributions diverses. Le sénatus-consulte du 28 floréal an XII transforma en simple faculté de dénonciation le droit d'accusation qui appartenait au Corps législatif à l'égard des ministres (5). Ce droit de dénonciation pouvait même s'exercer à l'égard d'autres agents du Gouvernement. ** Les ministres et les conseillers d'Etat chargés d'une partie quelconque d'administration publique peuvent, disait TarLI 10 du sénatus-consulte, être dénoncés, s'ils ont donné des ordres contraires aux constitutions et aux lois de l'Empire. Peuvent également être dénoncés, ajoutait l'art. 111 : 1« les capitaines généraux des colonies, les préfets coloniaux, les commandants des établissements français hors du continent, les administrateurs généraux, lorsqu'ils ont prévariqué ou

(1) Voir plus bas, le livre VII consacré à la force publique.

(2) Voir plus haut, no 622. Il était garanti également par le serment de l'Empereur. Cfr. plus bas, no 860.

(3) Décret du 11 novembre 1813. Cfr. également le décret du 9 décembre 1809, etc.

(4) Stourm, Le Budget^ p. 40. — Cfr. plus bas, le livre VI consacré aux finances publiques.

(5) Voir plus haut, n«> 623, 626 et 703.

abusé de leur pouvoir ; ^° les généraux de terre ou de mer qui ont désobéi à leurs instructions ; 3<> les préfets de l'intérieur qui se rendent coupables de dilapidation ou de concussion. ^ Enfin, le Corps législatif pouvait pareillement dénoncer les ministres ou agents de l'autorité, lorsqu'il y avait eu, de la part du Sénat, déclaration de fortes présomptions de détention arbitraire ou de violation de la liberté de la presse (1).

829. Rapports du corps législatif avec lr gouvernement. Quant au droit de faire parvenir au Gouvernement une adresse à l'occasion d'une communication de celui-ci, le Corps législatif n'osa s'en servir que pour s'associer aux flatteries qui de toutes parts et en toutes circonstances s'adressaient à l'Empereur. Une seule fois, dans le désarroi de la fin de 1813, il voulut profiter de sa prérogative pour faire entendre quelques vérités utiles et pour demander, au nom de la France, la prompte conclusion de la paix : il fut immédiatement ajourné (2).

830. Lorsque le Tribunal fut supprimé et que le droit d'examen préalable des lois fut transféré au Corps législatif, il fut expressément déclaré que le droit de contrôle qui appartenait aux tribuns sur la marche de l'administration, ne passait pas au Corps législatif. ^ Un projet de sénatusconsulte qui va vous être présenté (3), disait au Sénat le prince archichancelier de l'Empire, tend à faire cesser l'institution du Tribunal et à placer dans le Corps législatif Texercice des seules fonctions tribuniciennes dont l'usage puisse se concilier avec Tensenible de nos constitutions „ (4).

(1) Voir plus bas, nos 843 et suiv.

(2) Décret du 31 décembre 1813. — Cfr. Thiers, ouv, cité, t V, pp. 249 et suiv.

(3) Celui du 10 août 1807.

(4) Procés-verbal de la séance du Sénat du 14 août 1807. Archives nationales.

§ 2. Le Tribunat sous V Empire

831. Organisation. Avant sa suppression par le sénatusconsulte du 19 août 1807, l'organisation du Tribunat avait été modifiée une dernière fois. Le sénatus-consulte du 28 flo* réal an XII décida que les fonctions de ses membres dureraient dix ans au lieu de six (art. 88) (1). Le renouvellement par moitié était maintenu. 11 devait avoir lieu tous les cinq ans.

Les membres eu fonctions devaient sans élection nouvelle profiter, dans une certaine mesure, de l'augmentation de la durée du mandat (2). " Le premier renouvellement, disait Tart. 89, aura lieu, pour la session de l'an XVII (B), conformément au sénatus-consulte organique du IBthermidoran X.„ Il est vrai qu'à cette époque le Tribunat avait vécu. Mais le sénatus-consulte du 19 août 1807 décida que les membres du Tribunat qui faisaient partie de la série à renouveler en 1812 (4) entreraient au Corps législatif et feraient partie de ce corps jusqu'à l'époque où leurs fonctions devaient cesser au Tribunat.

832. Fonctionnement. Le sénatus-consulte du 28 floréal apporta de graves modifications au fonctionnement du Tribunat. Elles concernaient surtout la nomination du bureau et la procédure des délibérations.

(1) Voir plus haut, n» 749.

(2) En thermidor an XII déjà, parmi les 50 membres qui avaient été désignés pour faire partie du Tribunat en Tan XIII (voir plus haut, n° 751), il n'y en avait plus, par suite de décès, etc., que 43 en fonctions. Pour remplacer les manquants, Tidée fut émise au Sénat de proroger les pouvoirs des tribuns qui devaient sortir en Tan XIII. Cfr. le procès-verbal de la séance du Sénat du 5 thermidor an XII (Archives nationales), — 11 semble qu*on se soit arrêté à ce parti, car six des dix tribuns qui devaient sortir en Tan XIII figurent à VAlmanach impérial de 1806 comme faisant encore partie de cette assemblée à cette époque.

(3) L'an XVII aurait, sans la suppression du calendrier républicain, correspondu à l'année 1808-1809.

(4) Primitivement, c'est-à-dire avant que la durée du mandat n'eût été portée à dix ans, cette série aurait dû sortir en l'an XIX (1810- 1811). — Voir plus haut, no 751.

4(06 us POUVOIR LÉ616flJLTIF

833. Bureau et questure. Le Tribunal perdit le droit de nommer son président. ^ Le président du Tribunat, disait Tart. 90 du sénatus-consulte, est nommé par l'Empereur, sur une présentation de trois candidats faite par le Tribunat, au scrutin secret et à la majorité absolue. « Ses fonctions duraient deux ans (art. 91). Le même sénatus-consulte substitua aux inspecteurs de la salle élus par l'assemblée deux questeurs nommés par TEmpereur, ^ sur une liste triple de candidats choisis par le Tribunat au scrutin secret et à la majorité absolue „ (art. 9iS). Un des questeurs était renouvelé chaque année. Les questeurs exerçaient les mêmes attributions que celles confiées aux questeurs du Corps législatif par le sénatus-consulte du 28 frimaire an XII (1).

834. Procédure des délibéraiions (2). Les règles suivies par le Tribunat dans l'examen des projets de loi furent complètement bouleversées. ** En aucun cas, disait l'art. 97 du sénatus-consulte du 28 floréal an XIL les projets de loi ne peuvent être discutés par le Tribunat en assemblée générale. „ Seul le travail préparatoire était maintenu au profit de ce corps. Il se faisait dans les trois sections entre lesquelles le Tribunat devait, aux termes de l'art. 76 du sénatus-consulte du 16 thermidor an X, confirmé par l'art. 98 du sénatus-consulte du 28 floréal an XII, se diviser : section de la législation ; section de Tintérieur ; section des finances.

** Chaque section, disait l'art. 96, discute séparément et en assemblée de section, les projets de loi qui lui sont transmis par le Corps législatif. Deux orateurs de chacune des trois sections portent au Corps législatif le vœu de leur section et en développent les motifs. „

Le président de chaque section était désigné par le président du Tribunat sur une liste de trois membres, formée par la section. Les fonctions de président duraient un an.

En privant le Tribunat du droit de discuter eu assemblée générale les projets de loi et en transportant ce droit au Corps

(1) Voir plus haut, nos 63i et 744.

(2) Voir aux Archives parlemeniaires^ t. VIII, p. 394, les dispositions ajoutées le 29 frimaire an XIII au règlement d*ordre intérieur.

législatif siégeant en comité général, l'Empereur semble avoir voulu dès l'an XII préparer les voies à la réorganisation du Corps législatif (elle qu'elle devait aboutir en 1807 (1), car l'opposition du Tribunat n*était vraiment plus à craindre à cette époque. Le sénatus-cunsulte du 28 floréal an XII avait, en effet, donné une consécraUon officielle aux conférences officieuses qui se tenaient précédemment entre les sections du Conseil et celles du Tribunat. " Lorsque, disait l'art. 95, les sections respectives du Conseil d'État et du Tribunat demandent à se réunir, les conférences ont lieu sous la présidence de l'arclii-chancelier de l'Empire ou de l'architrésorier, suivant la nature des objets à examiner. ^

835. Les délibérations du Tribunat en assemblée générale ne furent d'ailleurs pas supprimées complètement : Tart. 97 du sénatusconsulte du 28 floréal an XII les maintenait pour l'exercice des fonctions tribuniciennes étrangères à Tordre législatif. Mais on sait quel modeste usage le Tribunat faisait de ces attributions (2).

836. Attributions. Les attributions d'ordre législatif (3) du Tribunat ne furent pas plus modifiées sous l'Empire que ne l'avaient été celles du Corps législatif. Mais elles furent autrement exercées. Le vœu d'adoption ou de rejet, au lieu d'émaner de l'assemblée générale après une discussion publique des lois, n'émanait plus que des sections confinées à un simple travail d'examen préparatoire, chaque section votant séparément et discutant à huis clos. Au lieu de branche indépendante du pouvoir législatif, le Tribunat était presque réduit au rôle de commission du Corps législatif. Il eu résulte qu'en supprimant le Tribunat, le sénatus-consulte du 19 août 1807 modifia plutôt en droit qu'en fait les rouages du pouvoir législatif. On se rappellera, en effet, qu'en vertu de ce sénatus-consulte le travail préparatoire, dans l'examen des lois.

U) Voir plus haut, nos 804, 821823 et 826.

(3) Sur les autres attributions qui ne furent pas modifiées en droit, voir plus haut, nos 754-755.

était désormais confié aux commissions à créer dans le sein du Corps législatif, et que les membres du Tribunat dont le maudat n'expirait qu'en 1812 étaient appelés à faire parUe du Corps législatif jusqu'à cette époque (1).

§3. Le Sénat