II. — le FONCnOMNEMENT DU SÉNAT SOUS L'EMPIRE

840. Permanence du sénat. L*Empire maintint au Sénat son caractère d'assemblée permanente. D'importantes modifications furent néanmoins introduites dans son fonctionnement par le sénatus-consulte du 28 floréal an XII. Elles concernaient principalement la présidence de l'assemblée, la procédure des délibérations et la création des commissions permanentes de la liberté individuelle et de la liberté de la presse.

841. RÈGLEMENT d'ordre INTÉRIEUR. Séanccs. L'Empcreur ou un grand dignitaire de l'Empire, désigné par lui, pouvait présider les séances du Sénat. Il y avait, en outre, un président en titre. ^ Le président du Sénat est nommé par l'Empereur, disait l'art. 58 du sénatus-consulte du 28 floréal an XII, et choisi parmi les sénateurs. Ses fonctions durent un an. „ Aux termes de l'art. 59, c'était le président du Sénat qui convoquait l'assemblée, soit sur un ordre du propre mouvement de l'Empereur, soit sur la demande, ou des commissions sénatoriales créées pour veiller au respect de la liberté individuelle et de la liberté de la presse, ou d'un sénateur dénonçant à l'assemblée un décret du Corps législatif, ou d'un o£Bcier du Sénat (1) pour les affaires intérieures du corps. Le président devait rendre compte à l'Empereur des convocations faites sur la demande des commissions ou d'un sénateur, de leur objet, et des résultats des délibérations du corps (art. 59, C. XII).

(1) Voir plus haut, n» 763.

842. Procédure des délibérations. L'Empire avait conféré au Sénat une attribution nouvelle : il pouvait, dans les six jours qui suivaient l'adoption d'une loi par le Corps législatif, exprimer l'opinion qu'il n'y avait pas lieu à promulguer la loi (art, 71, C. XII). Des règles de procédure spéciales entouraient l'exercice de cette attribution. Il fallait une dénonciation formelle et motivée du décret du Corps législatif par un sénateur (art. 70, C. XII) et ** trois lectures du décret dans trois séances tenues à des jours différents ^ (art. 71, C. XII).

843. Des commissions sénatoriales de la liberté individuelle et de la liberté de la presse. En vue de remplir la mission de contrôle qui appartenait au Sénat à l'égard des actes des ministres intéressant la liberté de la presse ou la liberté individuelle (!), le sénatus-consulte du 28 floréal an XII créa dans le sein de l'assemblée deux commissions spéciales dites commission sénatoriale de la liberté individuelle et commission sénatoriale de la liberté de la presse. Elles étaient composées de sept membres, nommés par le Sénat et choisis dans son sein. Un membre de chacune des commissions cessait ses fonctions tous les quatre mois (2).

844. Les ministres devaient donner connaissance à la commission sénatoriale de la liberté individuelle des arrestations ordonnées par eux conformément à l'art. 46 de la constitution, lorsque les personnes arrêtées n'étaient pas traduites devant les tribunaux dans les dix jours de leur arrestation (3). La commission pouvait également être saisie par les intéressés, par leurs parents ou leurs représentants.

Lorsque la commission estimait que la détention n'était pas justifiée par l'intérêt de l'Etat, elle invitait le ministre qui avait ordonné l'arrestation, à faire mettre en liberté la personne détenue, ou à la renvoyer devant les tribunaux

(1) Voir plus haut, no 828, et plus bas, no 851.

(2) Le sort réglait Tordre de sortie. Procès-verbal de la séance du Sénat du li vendémiaire an XIII. Archives nationales,

(3) Voir plus haut, n» 677.

LE CONSULAT ET l'eMPIRE 611

ordinaires. Si, après trois invitations consécutives, renouvelées dans l'espace d'un mois, la personne détenue n'était pas mise en liberté ou renvoyée devant les tribunaux ordinaires, la commission demandait une assemblée du Sénat. Il appartenait alors' à ce corps de rendre, le cas échéant, la déclaration suivante : " Il y a de fortes présomptions que N. est détenu arbitrairement. „ Après cette déclaration, le Corps législatif pouvait mettre en œuvre la responsabilité ministérielle (art. 112, C. XII).

845. Les auteurs, imprimeurs ou libraires qui se croyaient fondés à se plaindre d'empêchements mis à l'impression ou à la circulation d'un ouvrage, avaient un droit de recours auprès de la commission sénatoriale de la liberté de la presse. Dans l'exercice de ses attributions, cette commission suivait une procédure analogue à celle qui vient d*ôtre exposée pour la commission de la liberté individuelle. Si le Sénat rendait cette déclaration : " Il y a de fortes présomptions que la liberté de la presse a été violée „, il appartenait au Corps législatif de mettre en jeu la responsabilité du ministre qui avait donné les ordres arbitraires.

Il importe d'ailleurs de signaler que " les ouvrages qui s'impriment et se distribuent, par abonnement et à des époques périodiques „, c'est-à-dire les journaux et les revues n'étaient pas compris dans les attributions de la commission sénatoriale de la liberté de la presse (art. 64, C. XII).

846. Prérogatives, ETC. (1). Après la création de la noblesse de l'Empire, les membres du Sénat portèrent de plein droit pendant leur vie le titre de comte. Lorsqu'ils justifiaient d'un certain revenu, le titre était transmissible à leur descendance directe et légitime» naturelle ou adoptive, de mftle en mâle, par ordre de primogéniture. Ils pouvaient aussi instituer en faveur de leur fils aîné ou puîné un majorât auquel était attaché le titre de baron (2). Les " délits personnels „ commis

(1) Voir plus haut, nos 658 et 768. — Sur les incompatibilités, cfr. Tavîs du Conseil d*£tat du 16 juillet 1811 et une décision du Sénat en date du 14 juin 1811 {Procès-verbaïut cités, Archives nationales),

(â) Voir plus bas, no 873, et p. 632, note 1.

par des sénateurs étaient de la compétence de la Haute Cour impériale (art. 101, C. XII).

m. — LES ATTRIBUTIONS DU SÉNAT SOUS L'EMPIRE

847. Modifications aux attributions du sénat. L'hérédité de la couronne impériale faisait perdre au Sénat le droit d'élire le chef de l'Etat (1). Mais à d'autres points de vue, l'avènement de l'Empire augmenta les attributions du corps. Le haut contrôle que le Sénat exerçait, comme gardien de la constitution, sur les actes du pouvoir législatif reçut une certaine extension : l'assemblée fut admise à examiner à d'autres points de vue que celui de leur stricte constitutionnalité les lois décrétées par le Corps législatif et à émettre, à la suite de cet examen, l'avis qu'il n'y avait pas lieu pour l'Empereur de les promulguer. Le sénatus-consuite du 28 floréal an XII accorda, en outre, au Sénat un droit de contrôle sur les actes des ministres intéressant la liberté individuelle ou la liberté de la presse.

848. Droit d'examen des lois. Le droit d'examiner les lois à d'autres points de vue que celui de leur constitutionnalité était réglé comme suit par le sénatus-consulte organique de TEmpire : art. 69 ^ Les projets de loi décrétés par le Corps législatif sont transmis, le jour même de leur adoption, au Sénat et déposés dans ses archives „ ; art. 70 " Tout décret rendu par le Corps législatif peut être dénoncé au Sénat par un sénateur, 1^ comme tendant au rétablissement du régime féodal ; i^ comme contraire à l'irrévocabilité des ventes des domaines nationaux ; 3^ comme n'ayant pas été délibéré dans les formes prescrites par les constitutions de l'Empire, les règlements et les lois ; 4® comme portant atteinte aux prérogatives de la dignité impériale et à celles du Sénat „ ; art. 71 ^ Le Sénat dans les six jours qui suivent l'adoption du projet de loi, délibérant sur le rapport d'une commission spéciale, et après avoir entendu trois lectures du décret dans trois séances tenues à des jours différents,

U) Sauf en cas de vacance du trône. -^ Voir plus haut, nos 659 et 775 et plus bas, n^ 863.

LE CONSULAT «T l'eMPIRE 618

peut exprimer ropiuion qu'il n'y a pas lieu à promulguer la loi. — Le président porte à l'Empereur la délibération motivée du Sénat „ ; art. 72 ** L'Empereur, après avoir entendu le Conseil d'Etat, ou déclare par un décret son adhésion à la délibération du Sénat, ou fait promulguer la loi 0 ; art. 73 **' Toute loi dont la promulgation, dans cette circonstance, n'a pas été faite avant l'expiration du délai de dix jours, ne peut plus être promulguée si elle n'a été de nouveau délibérée et adoptée par le Corps législatif. „

849. En accordant au Sénat ce droit d'examen des lois décrétées par le Corps législatif, TEmpereur, qui méditait sans doute déjà la suppression du Tribunal, voulait peut-être jeter les premiers jalons d'une réforme qui eût donné au Sénat comme le rOle d'une chambre haute vis-à-vis de l'assemblée législative populaire. On se rappelle qu'en opposition avec les combinaisons de Siéyès. il avait dit un jour : *" Il n'y a de bon que les deux chambres „ (t).

850. Le droit nouveau accordé au Sénat par les articles que nous venons de citer, ne remplaçait d'ailleurs pas la prérogative que le Sénat tenait de la constitution de Tan VIII (art. 21 et 87) et en vertu de laquelle il lui appartenait de maintenir ou d'annuler tous les actes (même les décrets du Corps législatif) qui lui étaient déférés comme inconstitutionnels par le Tribunal ou par le Gouvernement (2). Le sénatus-consulte du 28 floréal an XII rappelait même en termes formels que cette attribution était conservée au Sénat (art. 70, in fine).

851. Droits de contrôle du sénat a l'égard des ministres. En exposant la création au sein du Sénat de deux commissions permanentes, la commission sénatoriale de la liberté individuelle et la commission sénatoriale de la liberté de la presse, nous avons déjà mentionné le droit de contrôle que l'Empire avait accordé à ce corps à Tégard des actes des

(1) Voir plus haut, n^SSe.

(2) Voir plus haut, n«* 659 et 660.

ministres qui pouvaient intéresser la liberté de la presse et la liberté individuelle (1).

Lorsque ces commissions avaient vainement invité le ministre à révoquer les ordres donnés par lui en contradiction avec l'une ou l'autre de ces libertés, le Sénat devait être saisi de TafFaire et rendre, s'il y avait lieu, la déclaration : ** Il y a de fortes présomptions que la liberté de la presse a été violée „ ou ** il y a de fortes présomptions que N. est détenu arbitrairement „ (2). Cette déclaration mettait le Corps législatif en état de prononcer contre les ministres une dénonciation en règle (3).

852. Empiétements du sénat sur le domaine du pouvoir LEGISLATIF ORDINAIRE. Le tabloau dos attributions du Sénat sous l'Empire serait incomplet, si l'on ne rappelait qu'à côté des prérogatives nouvelles dont il fut régulièrement investi, le Sénat en avait usurpé une série d'autres qui ne lui appartenaient à aucun titre. Ce fut surtout au détriment du Corps législatif que l'Empereur provoqua de la part du Sénat ces usurpations de pouvoirs. Déjà nous avons eu l'occasion de signaler qu'à partir de 1805, les levées de conscrits furent décrétées par des sénatus-consultes et non plus par des lois. Il en fut de mêmede la réorganisation de lagarde nationale(4), des modifications aux règles du recrutement de l'armée de mer (conscription maritime) (5), de la création et de l'organisation des régiments de gardes d'honneur (6), etc. Remarquons que les sénatus-consultes relatifs aux modifications à apporter aux constitutions de l'Empire comprenaient souvent aussi, accessoirement, le règlement de questions qui appartenaient, en vertu de dispositions constitutionnelles formelles, au domaine du législateur ordinaire (7).

(1) Voir plus haut, n* 843 et suiv.

(2) Sur Fusage que le Sénat fit de cette prérogative, voir plus bas le livre IV consacré à Tordre judiciaire et le livre YIII' consacré aux libertés publique?.

(4) Sénatus-consultes du 2 vendémiaire an XIV.

(5 Sénatus-consultes du 13 décembre 1810 et du 19 février 1811.

(6) Sénatus consulte du 3 avril 1813.

(7) Exemples : le sénatus-consulte du S juin 1810 décidant que le département des Bouches de l'Escaut sera du ressort de la Cour

LE CONSULAT ET l'eMPIRE 6J5

863. De l'exercice de ses attributions par le sénat. Loin de se servir avec indépendance et fermeté des pouvoirs que la constitution ou le chef de l'Etat lui reconnaissait, le Sénat ne fit que témoigner vis-à-vis de l'Empereur d'un asservissement de pliïs en plus caractérisé. Il semble d'ailleurs que pour remplir son devoir dans cette assemblée, il ne suffisait pas d'être au-dessus des moyens de séduction si variés dont Napoléon avait eu l'art d'entourer ses membres, il fallait encore être prêt à braver au besoin les menaces et les dangers personnels. Parlant de la commission formée au Sénat pour examiner le projet de sénatusconsulte relatif à l'annexion des Etats romains, le comte de Mérode raconte dans ses Souvenirs : ^ Trois sénateurs français, formant une majorité dont l'Empereur était sûr, le prince Corsini et mon père composaient cette commission. Mon père, avant de se rendre à cette assemblée, avait consulté le célèbre abbé Frayssinous, homme sage dont l'avis fut que la conscience ne permettait pas de voter cette spoliation. En conséquence, mon père énonça un vote négatif, et le prince Corsini se joignit à lui (1). Mon père, d'après tant d'autres exemples du règne de Napoléon, convaincu que cette résistance le mène* rait au donjon de Vincennes, avait dans sa poche un rouleau de cinquante napoléons, pour pourvoir à ses premiers besoins „ (2). Le Sénat ayant adopté le projet, Mérode ne fut pas inquiété. *" Contre l'attente de mon père, continue le fils, il ne lui arriva rien de fâcheux, l'Empereur ne lui parla jamais de cette affaire „ (3).

impériale de Bruxelles (cfr. plus haut, no 623, ifi) ; le sénatus-consulte du 13 décembre 1810 relatif à l'annexion de la Hollande et créant une Cour impériale à La Haye (cfr. plus haut, ibid,) ; le sénatuseonsulte du 19 avril 1811 relatif à la Corse, é ses collèges électoraux, etc. ; le sénatus-consulte du 27 avril 1811 qui créait le département de la Lippe, etc.

(1) D'après Madelin, La Rome de Napoléon^ p. 286, Corsini aurait émis un vote affirmatîf.

{^) Souvenirs du comte dé Mérode-Westerîoo, Bruxelles, 1864, tl,p.2ai.

(8) Ibid^ p. 2&5.

616 LE GOUYERIIEMSNT SOUS l'kMPIRE