LE GOUVERNEMENT SOUS L*EMP1RE

886. Des ciasemhléee générales. D'après l'art. 37 du sénat us-cousulte du 28 floréal an XII, le Conseil d'Etat était présidé par l'Empereur. ^ Lorsque l'Empereur ne préside pas, il désigne, igoutait cet article, celui des titulaires des grandes dignités de l'Empire qui doit présider. „

L'Empereur, en 1818, délégua même, comme nous l'avons dit, rimpératrice-régente pour présider le Sénat, le Conseil d'Etat, le Conseil privé, etc. ^ Toutes ces présidences, écrit le chancelier Pasquier, n'étaient qu'une vaine représentation, à en juger du moins par celle du Conseil d'Etat. Quand nous la voyions paraître et s'asseoir à la place de l'Empereur, avec sa dame d'honneur derrière elle, nous avions tous le sourire sur les lèvres. Le sérieux avec lequel l'archichancelier avait l'air de la consulter et de prendre ses ordres sur toutes choses, n'était pas fait pour atténuer cette impression „ (1).

Lorsque le Conseil d'Etat délibérait sur les projets de loi ou sur les règlements d'administration publique, les deux tiers des membres du Conseil en service ordinaire devaient être présents, et le nombre total des conseillers d'Etat présents ne poi?"ait être moindre de vingt-cinq (â).

Les maîtres de requête primaient séance au Conseil d'Etat après les conseillers d'Etat. Ils pouvaient prendre part à la discussion de toutes les affaires qui y étaient portées. Dans les affaires contentieuses, la voix du rapporteur était même comptée (B). Quant aux auditeurs, leur droit de séance aux assemblées générales élait réglé comme suit par l'art. 12 du décret du 11 juin 1806: " Les auditeurs qui seront nommés à l'avenir n'assisteront aux séances du Conseil d'Etat, quand nous les présiderons, qu'après deux années d'exercice, et lorsque nous croirons devoir leur accorder cette distinction pour récompenser leur zèle „ (4).

(1) Mémoires cités, t. II, p. 67.

(2) Sénatus-consulte du 28 floréal an XII, art. 75.

(3) Art. 6, 7, 8 du décret du 11 juin 1806.

(4) Cette règle fut maintenue par le décret du 26 décembre 18()9, art. 8. Elle avait été motivée par l'augmentation considérable du nombre des auditeurs.

887. Commisaion des pétitions. ** Quoique, disait le préambule (1) du décret du 20 septembre 1806, Torganisation de tous les pouvoirs publics assure à tous nos sujets les moyens de présenter leurs demandes et d'obtenir justice, nous avons considéré qu'ils peuvent désirer, dans certains cas étrangers à la marche ordinaire de Tadministration, de faire arriver leurs réclamations jusqu'à nous. « Il était en conséquence créé au sein du Conseil d'Etat une commission composée de deux conseillers, de quatre maîtres de requête et de quatre auditeurs. Cette commission devait être renouvelée tous les trois ans. ** Son service, disait l'art. 3 du décret, dera réglé de manière qu'il y ait trois fois par semaine, depuis dix heures du matin jnsqu'à midi, en notre palais impérial des Tuileries, l'un desdits conseillers d'Ëtat, deux maîtres de requête et deux auditeurs, lesquels seront chargés de recevoir les pétitions et d'entendre les pétitionnaires. „ La commission examinait ensuite les pétitions; celles qui paraissaient devoir faire l'objet d'une décision spéciale de l'Empereur lui étaient apportées une fois par semaine par l'un des conseillers d'Etat.

888. Commission du contentieux. La commission du con* tentieux, présidée par le grand-juge ministre de la justice, était composée de six maîtres de requête et de six audi* teurs. Elle faisait l'instruction et préparait le rapport de toutes les affaires contentîeuses sur lesquelles le Conseil d'Etat avait à prononcer, soit que ces affaires eussent été introduites sur le rapport d'un ministre, soit qu'elles l'eussent été à la requête des parties intéressées (2).

889. Commission de la haute police administrative. Lorsqu'il y avait lieu de faire examiner par le Conseil d'Etat la conduite de quelque fonctionnaire inculpé, le rapport ou les dénonciations et les pièces étaient renvoyées à une commission composée du pré&ident de l'une des sections du

(1) Non inséré dans la Pasinomie, Voir le BuUetin des lois, quatrième série, no 118.

(2) Sur la procédure, voir art. 24 et suiv. du décret du 11 juin 1806.

'640 LE GOUVERNEMENT SOUS L'eUPIRE

Conseil et de deux conseillers d'Etat. Lorsque l'inculpé était entendu par la commission, un auditeur était chargé de faire le procès-verbal de l'interrogatoire.

MO, Db8 avocats' au Conseil d*Et(xt. " Il y aura, disait Tart. 33 du décret du 11 juin 1806, des avocats en notre Conseil, lesquels auront seuls le droit de signer les mémoires et requêtes des parties en matières conten lieuses de toute nature. «

Ils étaient nommés par l'Empereur sur une liste de candidats présentés par le grand-juge.

891. Prérogatives. Traitements. Immunités. Le sénatusconsulte du 28 floréal an XII déclara les conseillers d'Etat justiciables de la Haute Cour impériale, à raison de leurs délits personnels (art. 101). Leurs fonctions mêmes ne donnaient lieu à aucune responsabilité (1).

Le décret du 11 juin 1806 attribuait aux maîtres de requête en activité, un traitement équivalent au cinquième de celui des conseillers d'Etat.

Les auditeurs en service auprès des ministres et des sections jouissaient d'un traitement annuel de deux mille francs sur les fonds affectés aux dépenses du Conseil d'Etat. Les autres auditeurs en service ordinaire, outre le traitement dont ils jouissaient, dans le cadre des administrations auxquelles ils étaient rattachés, reçurent, à partir du décret du 26 décembre 1809, sur les fonds du Conseil d'Etat, un traitement de cinq cents francs.

Les auditeurs, à quelque classe et à quelque service qu'ils appartinssent, jouissaient, en vertu du décret du 26 décembre 1809, de divers privilèges honorifiques : ils prêtaient serment entre les mains de l'Empereur, ils étaient présentés à Sa Majesté, ils étaient admis dans ses palais conformément à l'usage (S). Le décret du 26 décembre 1809 décidait, en outre, que le quart des sous-préfectures qui viendraient à vaquer

(1) Sur les traitements, etc., voir plus haut, n°* 092 et 873.

(2) Voir aussi décret du 1er juin 181 j.

LE CONSULAT ET l'eMPIRE 641

leur serait réservé. Il en était de même des places de secrétaires d'ambassade et de légation (1).

892. La réorganisation du 7 avril 1811 (i) réserva aux seuls auditeurs de première classe la plénitude des privilèges honorifiques dont nous avons parié.

Les traitements des auditeurs en service ordinaire des deux premières classes restèrent fixés à deux mille francs. Les auditeurs de toute classe if. de sous-préfet recevaient le traitement de souspréfet. Les auditeurs de troisième classe placés près des administrations jouissaient d'un traitement de mille francs, sur les fonds de ces administrations. Ceux placés près des préfets jouissaient d'un traitement de cinq cents francs, sur les fonds des préfectures.

893. Attributions nouvelles. Les attributions constitutionnelles du Conseil d'Etat dans V ordre législatif ei exécutif ne furent pas modifiées sous l'Empire. Mais Thabitude prise par l'Empereur de légiférer par voie de sénatus-consultes porta toutefois une atteinte indirecte aux prérogatives du Conseil d'Etat. On se rappelle, en effet, que si les sénatusconsultes étaient portés et défendus au Sénat par des orateurs du Conseil d'Etat, ils étaient rédigés en Conseil privé. Par contre, les attributions du Conseil, en matière de contentieux administratif, ne firent que grandir. ** On réduisit peu à peu le Conseil d'Etat, écrit Thibaudeau (3), à n'être plus qu'un tribunal supérieur du contentieux administratif où les ministres et les conseillers à département dédaignaient de paraître. Que le Conseil d'Etat perdit de sa considération, c'était un petit malheur, mais en perdant de ses attributions, c'était encore, toutes faibles qu'elles étaient, une gêne de plus dont le pouvoir s'affranchissait. „

Le décret du il juin 1806 attribua au Conseil d'Etat la

(1) Décrets du 31 mars 1806 et du S6 décembre 1809.

(S) Voir plus haut, n<»88S.

(8) Mémoires sur le ConstUat, p. 335.

642 LE GOUVERNEMENT SOUS l'eMPIRE

coDiiaissance en premier et dernier ressort ^ de toutes contestations ou demandes relatives aux marchés passés avec nos ministres, avec l'intendant de notre maison (1), ou en leur nom, soit aux travaux ou fournitures faits pour le service de leurs départements respectifs, pour notre service personnel ou celui de nos maisons „. Précédemment, ces contestations relevaient de la comptabilité nationale ^S).

Le décret du 1 i juin 1806 attribua enclore formellement au Conseil d'Etat la juridiction de cassation à l'égard des décisions de la comptabilité nationale et du conseil des prises. Après la création de la cour des comptes, le Conseil d'Etat continua à exercer à l'égard des arrêts de cette cour les pouvoirs de cassation qu'il possédait vis-à-vis des décisions de la comptabilité nationale en cas de contravention à la loi ou de violation des formes (8).

Le décret du il juin 1806 octroya enfin au Conseil d'Etat une attribution à beaucoup d'égards nouvelle : la connaissance '^ des affaires de haute police administrative „, lorsqu'elles lui étaient renvoyées par un ordre exprès de TEmpereur.

894. De l'exercice de ses attributions contentieuses PAR LE conseil d'état. En même temps qu'il grandissait la situation du Conseil d'Etat comme tribunal administratif, l'Empire tint à entourer de garanties l'exercice de ses attributions à cet égard. Un décret du 22 juillet 1806 (4) astreignit la commission du contentieux et l'assemblée générale à suivre dans l'instruction, l'examen et la décision des contestations qui lui étaient déférées, un ensemble de formes imitées à divers égards de la procédure judiciaire.

La procédure devant le Conseil d'Etat était essentiellement écrite. Il n'y avait pas de plaidoyer oral, ni de publicité des séances.

(1) Voir le décret du IS juillet 1807 sur rinstruetion des affaires eoncernant la liste civile.

(2) Dareste, La justice adminUircUive en JPV-afiea, Paris, 1806, p.196.

(3) Loi du 16 septembre 1807, art. 17.

(4) Complété notamment par celui du 12 juillet 1807, cité plus haut, note 1.

895. De la haute police administrative. A partir du décret du 11 juin 1806, le Conseil d'Etat ne fut plus seulement investi du droit d'autoriser les poursuites judiciaires contre les agents du gouvernement (autres que les ministres) (1), il reçut à leur égard de véritables pouvoirs de juridiction disciplinaire. ** Le Conseil d'Etat, disait Fart. .21 du décret, pourra prononcer qu'il y a lieu à réprimander, censurer, suspendre ou même destituer le fonctionnaire. „ La commissiofi de haute police faisait l'instruction des affaires. Elle ne pouvait être saisie qu'en vertu des ordres de l'Empereur (2). Lorsqu'elle concluait à l'application de peines disciplinaires, elle faisait rapport au Conseil. *" La décision du Conseil d'Etat, disait l'art. 13 du décret, sera soumise à notre approbation. ^ Le préfet de la Seine, Frochot, dont la conduite avait été entachée de faiblesse lors de la conspiration du généra] Malet, fut destitué, conformément à l'avis du Conseil d'Etat, mais à la suite d'une procédure un peu diffé rente de celle organisée par le décret du 11 juin 1806. L'Empereur avait invité les diverses sections du Conseil à examiner, chacune en particulier, la conduite du préfet, et à lui communiquer leur délibération sur le parti à prendre à son égard (8).

§ 4, Les ministres

896. Organisation. Nouveaux ministères. L'organisation des ministères ne subit pas de modifications essentielles sous l'Empire. Quelques départements nouveaux furent cependant créés. Un décret du 21 messidor an XII éleva au rang de département ministériel l'administration des cultes confiée, comme nous l'avons dit, depuis vendémiaire an X, à un

(1) Voir plus haut, n<> 693. — Des arrêtés ou décrets particuliers autorisèrent certaines administrations, comme celle des monnaies, celle des douanes, etc., à traduire directement devant les tribunaux, sans passer par le Conseil d'Etat, les agents qui leur étaient subordonnés : 10 et 29 thermidor an XI, etc.

(2) Cfr. le décret du 9 août 1806.

(3) Passt, Froch<Â, préfet de la Seine, Paris, 1867, pp. 548^9 ; Mémoires du chancelier Pasquier, t. II, pp. 47-48.

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conseiller d'Etat (1). Un autre décret du même jour rétablit le ministère de la police (2). Un décret du 22 juin 1811, enfin, institua un ministère des manufactures et du commerce, mais le premier titulaire n*en fut nommé que le 16 janvier 1812 (3).

Notons également que dès Tavènement de l'Empire le secrétaire d'Etat fut considéré comme ayant rang et exerçant les fonctions de ministre. Le contreseing d'un ministre chargé d'une branche d'administration n'était plus indispensable dès lors pour l'observation de l'art. 55 de la constitution du 22 frimaire an VIII (4) : celle du ministre-secrétaire d'Etat suffisait. En règle générale, elle figure seule au bas des décrets impériaux.

897. BesponscMlité. Le sénatus- consulte du 28 floréal an XII maintint le principe de la responsabilité judiciaire des ministres et l'étendit même aux conseillers d'Etat chargés d'une partie quelconque d'administration publique. Mais la procédure destinée à mettre cette responsabilité enjeu fut gravement modifiée. *^ Les ministres, disait l'art. 110, ou les conseillers d'Etat chargés d'une partie quelconque d'administration publique, peuvent être dénoncés par le Corps législatif, s'ils ont donné des ordres contraires aux constitutions et aux lois de l'Empire. Le Corps législatif, igoutait l'art. 112, dénonce pareillement les ministres ou agents de l'autorité, lorsqu'il y a eu, de la part du Sénat, dédarcUion de fortes présomptions de détention arbitraire ou de violation de la liberté de la presse. „

Cette dénonciation ne pouvait être arrêtée par le Corps législatif que sur la réclamation de cinquante de ses membres, ou sur la demande du Tribunal (art. 113, C. XII). Elle devait être discutée en comité secret. L'Empereur nommait trois conseillers d'Etat pour donner à l'assemblée les éclair-

(1) Voir plus haut, no 704.

(2) Voir plus haut, no 797.

(3) Un décret du 21 janvier 1812 précisa Torganisation et les attributions du département

(4) Voir plus haut, no 704. — Cfir. l'art. 101 du sénatus-eonsulte du 28 floréal an XIL

cissemeiits désirables sur les faits de la dénonciation. Si le Corps législatif se prononçait contre le ministre mis en cause, l'acte de dénonciation était transmis au Procureur général près la Haute Cour impériale, qui examinait sll y avait lieu à poursuites. Lorsque les conclusions de ce magistrat étaient défavorables aux poursuites, elles étaient soumises à l'appréciation de la Haute Cour.

En cas de poursuites, le Procureur général dressait l'acte d'accusation et le communiquait à un commissaire.de la Haute Cour chargé de faire l'instruction. Sur le rapport de ce commissaire, la mise en accusation proprement dite était prononcée par une commission d'accusation composée de douze membres pris dans la Haute Cour. ** Si les douze commissaires, disait l'art. 1S5, jugent qu'il y a lieu à accusation, le commissaire rapporteur rend une ordonnance conforme, décerne les mandats d'arrêt et procède à l'instruction. „ Si cette commission estimait au contraire qu'il n'y avait pas lieu à accusation, il en était référé par le rapporteur à la Haute Cour elle-même, chargée de prononcer définitivement.

Les débats et le jugement avaient lieu en public (art. 128).

Il semble que la Haute Cour avait à certains égards un pouvoir discrétionnaire pour déterminer la peine à infliger à l'accusé reconnu coupable. Les art. 180 et 181 du sénatuaconsulte du *28 floréal an XH disaient en effet : " La Haute Cour impériale ne peut prononcer que des peines portées par le code pénal. — Elle prononce, s'il y a lieu, la condamnation aux demmages et intérêts civils. Lorsqu'elle acquitte, elle peut mettre ceux qui sont absous, sous la surveillance ou à la disposition de la haute police de l'Etat, pour le temps qu'elle détermine. „

Les arrêts rendus par la Haute Cour qui prononçaient une condamnation aune peine aiflictive ou infamante,ne pouvaient être exécutés que lorsqu'ils avaient été signés par l'Empereur (arL 182, C. XII).

898. Attributions. Le Consulat et l'Empire ne modifièrent pas les attributions générales des ministres. Il semble cependant que les sénatus-consultes du 16 thermidor an X et du 28 floréal an XII ont eu pour effet de grandir la situation

646 LE GOUVERNEMENT SOUS L'eMPIRE

des ministres dans l'Etat, comme conséquence fatale de l'accroissement des pouvoirs du premier Consul ou de l'Empereur et de Pamoindrissemeut des assemblées. Si les ministres continuaient à rester étrangers au Corps législatif (1) et au Tribunat, ils firent désormais partie, avec voix délibérative, du Conseil d'Etat, et ils prirent siège au Sénat, mais sans voix délibérative, s'ils n'étaient pas en même temps sénateurs. L'Empereur les chargea même souvent de communications à faire à cette assemblée au nom du Gouvernement. ^ Dans Tordre de notre hiérarchie constitutionnelle, disait le Moniteur du 15 décembre 1808, le premier représentant de la nation est l'Empereur et ses ministres, organes de ses décisions ; la seconde autorité représentante est le Sénat; la troisième est le Conseil d'Etat, qui a de véritables attributions législatives ; le Corps législatif a le quatrième rang „. ^ Ainsi, conclut M. Dupriez, les ministres s'identifient avec la personne même de l'Empereur... „ Mais " ce sont moins des conseillers de l'Empereur que des agents d'exécution : on leur demande moins des avis et des conseils que des renseignements. La constitution ne les a pas réunis en un conseil plus ou moins organisé... „ (2) Le sénatus consulte du 28 floréal an XII décrétait même en termes formels, nous l'avons vu, que les titulaires des grandes dignités de l'Empire formaient le Grand conseil de l'Empereur (art. 36) (3).

(1) Â rouverture des sessions, le ministre de Tintérieur présentait au Corps législatif un rapport sur la situation de la République ou de TEmpire. On trouvera ces rapports aux Ârchioes parlementaires.

(2) Dupriez, Les ministres etc., t II, p. 293.

(3) Voir plus haut, n^ 874. — L'Empereur conféra quelquefois le titre, purement honorifique, de ministre d'Etat à de hauts fonctionnaires.