IV. — Formes et conditions du bail

Sous la République c’étaient les censeurs, chargés d’assurer la perception des vectigalia, qui présidaient à leur adjudication sous le contrôle du Sénat (1). A défaut de censeurs

on désignait, pour cet office, le consul, le prêteur, l’édile ou

le questeur.

(1) Tite-Live, XXIV, 8.

Certains auteurs enseignent que les consuls eurent concurremment avec les censeurs le droit d'affermer les impôts. Cette opinion n'est pas exacte ; elle repose sur une fausse interprétation d’un texte de Suétone : Opera optimalibus data est, ut futuris consulibus, provinciæ minimi negotu, id est sylvæ callesque darentur (1). Le Sénat, prévoyant l'élection de César au consulat et craignant son ambition, au lieu de lui assigner une province à administrer, comme c'était l’usage, lui confia la mission plus modeste d'assurer la sécurité des forêts et des routes. Cette fonction, exercée ordinairement par les questeurs, ne comportait aucunement le pouvoir d’affermer la scriptura.

Toutefois, sous l'Empire, lorsque la censure fut abolie, ce furent les consuls qui fixèrent les conditions du bail. Plus tard, après l’institution des procuratores, ce soin fut confié aux fonctionnaires impériaux, au préfet du prétoire ou à ses représentants, vicaru.

Plusieurs jours avant l’adjudication, les censeurs rédigeaient le cahier des charges en se conformant aux instructions souvent très détaillées qu’ils avaient reçues du Sénat, sur les clauses et conditions du traité à conclure. C'était la lex censoria. Kle déterminait les tarifs suivants lesquels Les taxes devaient être perçues, les objets soumis à l'impôt, les peines contre les délinquants et les contrebandiers, les garanties exigées des adjudicataires pour le paiement du prix au lieu et à l’époque fixés. Cette loi devait être publiée d'avance, proscribi, afin d’avertir et de renseigner les intéressés.

(1) Suétone, César, XIX. À

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De mème que le préteur dans son édit, chaque censeur avait pour habitude de conserver dans son arrêté la plus grande partie des prescriptions de ses prédécesseurs. Il se forma ainsi pour toutes les /eges censoriæ un règlement invariable, un droit commun en matière d'impôts, auquel on

se contentait d'ajouter les conditions nouvelles que des circonstances particulières pouvaient exiger.

En principe, l’adjudication des revenus publicsse faisait à Rome, en présence du peuple, sur le Forum. Cependant dans certaines provinces privilégiées, comme la Sicile, les enchères avaient lieu sur le territoire même.

Pour la ferme des impôts, les concurrents enchérissaient les uns sur les autres, et celui qui offrait les conditions les plus avantageuses était déclaré fermier. Quant aux services ou travaux publics, l’adjudication se faisait in/fimus pretus, au rabais. Pour ces entreprises d'utilité générale, le Sénat allouait chaque année un crédit aux censeurs sur l’ordre desquels les questeurs qui remplissaient les fonctions de trésoriers payeurs soldaient le montant des adjudications à l’aide des fonds que les publicains versaient entre leurs mains pour prix du fermage des impôts (1).

On voit par là que, plus avancés en cette matière qu’en politique, où ils ignoraient le principe de la séparation des pouvoirs, les Romains pratiquaient la distinction fondamentale entre les fonctions d’ordonnateur et celles de comptable.

Le procès-verbal d'adjudication était inscrit sur des registres

appelés fabulæ censoriæ, où les censeurs mentionnaient leurs

(1) Polybe, VI, 13.

perrie

actes administratifs. De leur côté, les questeurs qui assistaient également aux enchères notaient le prix de la concession sur un registre spécial, le hastarium. Ce nom vient de la lance, hasta, que l’on plantait sur le Forum pour annoncer l’adjudication (1). Ce signe servait d’ailleurs à toute vente à l'encan. Il est à remarquer que pour désigner l'adjudication des impôts on employait quelquefois le mot venditio. En effet, dit Festus, c'était en quelque sorte une vente des revenus publics : Venditiones olim dicebantur censorum locationes quod velut fructus publicorum locorum venibant.

Le bail une fois conclu était définitif et irrévocable. Dans certains cas exceptionnels, le Sénat pouvait cependant accorder aux adjudicataires la remise de leurs obligations (2).

La perception des vectigalia était affermée pour un lustrum, mais il ne faut pas entendre par là une durée fixe de quatre ou cinq ans. Les baux restaient valables jusqu'à la revision du cahier des charges.

Les censeurs entraient en fonctions au mois de mars, premier mois de l’année. Avant de conclure de nouveaux con- trats avec les publicains, ils revisaient les traités passés par leurs prédécesseurs. Ce travail terminé, au bout d’un an environ, ils procédaient à de nouvellesadjudications, et le nouveau bail n'entrait en application qu’à dater du 15 mars suivant (3). Macrobe, il est vrai, indique cette date comme celle où les impôts sont affermés, mais ce texte ne doit pas être pris à la lettre ; il faut l’interpréter en ce sens que le 15 mars

(1) Tertullien, Apologétique, XIT et XIII.

(2) Cic., ad Att. I, XVII, 9.

(3) Cagnat, les Impôts indirects chez les Romains, p. 85.

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était l’époque à partir de laquelle les nouveaux contrats entraient en vigueur.

Remarquons en outre que la longueur de l’année n’était pas déterminée d’une manière fixe. Les pontifes avaient le droit d’y ajouter des jours intercalaires et pouvaient augmenter ou réduire la durée des baux suivant l'intérêt des publicains qui, bien entendu, leur prouvaient largement leur reconnaissance (À).

En principe, toute adjudication devait se faire aux enchères publiques. Mais les empereurs dérogèrent souvent à cet usage en accordant au choix la ferme de certains revenus, pour favoriser leurs créatures. Parfois encore, contrairement à la règle que nul ne peut être contraint de se rendre adjudicataire (2), ils imposèrent aux fermiers qui avaient réalisé des bénéfices la continuation de leur bail aux mêmes conditions lorsqu'il ne se présentait pas d’enchérisseurs offrant le même prix (3). Adrien fait remarquer à ce propos que cette mesure, rigoureuse pour les publicains, avait pour résultat de déprécier les enchères : nam et facilius invementur conductores si scierint fore, ut, si peracto lustro discedere voluerint, non teneantur (4). Constantin rétablit les anciens principes et réduisit à trois ans la durée des baux.

Fout le monde n'était pas admis à affermer les vectigaha. D'abord, en règle générale, le droit de cité était nécessaire aux fermiers. Dans les premiers temps surtout on devait considérer comme dangereux au point de vue politique de laisser

mm. Marcell., de publico et vectigal., XXXIX, 4. IX, $ 1, D. 39, 4.

. II, $ 6, D. d° jure fisci, XLIX, 14.

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à des provinciaux le soin des affaires de l'Etat. On finit cependant par admettre quelques exceptions. En Sicile, par exemple, où les adjudications se faisaient dans l'île même, la ferme des revenus publics ne fut pas réservée aux seuls citoyens romains. De même en Asie, à partir de Sylla, les douanes purent être affermées aux habitants du pays.

Quant aux femmes, dont les Romains paraissent avoir toujours redouté l'influence, il semble peu probable qu’elles aient été admises à faire partie d’une société vectigalienne. Cujas cependant est d'avis contraire ; mais le seul texte où il soit question de femmes à propos des vectigalia (la loi 4T au Digeste de jure fisci) est loin d’être concluant à cet égard et ne suffit point à justifier son opinion.

Etaient encore exclus des enchères publiques, les mineurs de 25 ans, parce qu’ils ne pouvaient s’obliger irrévocablement. Il était à craindre, en effet, qu’en cas d’insuccès dans leurs entreprises, ils ne fissent valoir le beneficium œtatis pour obtenir contre le fisc lui-même l'in integrum restitutio.

Enfin certaines personnes, bien qu’elles fussent capables, étaient privées pour cause d’incompatibilité du droit de se porter adjudicataires : 1° les magistrats chargés de fonctions financières, tels que les censeurs qui donnent à bail; les questeurs qui perçoivent le prix des adjudications, ete. On voulait éviter par cette interdiction toute collusion entre les magistrats et les publicains dont ils avaient la surveillance et sur lesquels ils pouvaient être appelés un jour à se prononcer. Verrès, étant préteur en Sicile, s'était associé à une compagnie de publicains, percepteurs de la dime dans cette province. Cicéron le lui reproche sévèrement : Grave crimen

est hoc et vehemens, et, post hominum memoriam, judiciague

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de pecunns repetundis constituta, gravissimum, prætorem popuh Roman socios habuisse decumanos (1).

2° Les tuteurs et curateurs jusqu’à ce qu’ils eussent rendu compte de leurs gestions (2). Leurs biens, susceptibles de l'actio tutelæ directa, privilégiée inter personales actiones, et grevés depuis Constantin d'uné hypothèque tacite au profit du pupille ou du mineur de 25 ans, n’offraient au fisc aucune garantie.

3° Les adjudicataires d’une précédente ferme qu'ils n'avaient pas entièrement payée (3), et généralement tous les débiteurs du fisc, à moins qu’ils ne présentassent des répondants de leurs engagements futurs (4).

4° Les individus de mauvaise conduite (5).

Enfin il arrivait parfois queles censeurs ou les tribunaux créaient d’autres exceptions en vue d’exclure certaines personnes déterminées (6).

Cic., III in Verr., XXXVI.