ORGANISATION DU SERVICE DOUANIER. — BUREAUX ET SURVEILLANCE

Principes généraux de la perception des impôts douaniers. — Service sédentaire : receveurs des douanes ; bureaux (les douanes. — Service actif : le personnel ; surveillance des côtes ; surveillance des frontières terrestres. — Attri- Imtions diverses du service douanier.

L'administration des douanes comprend un ensemble de fonctionnaires chargés d'assurer la perception des

(1) L'auteur de cette seconde partie a eu fréquemment recours aux documents si abondants contenus dans le volumineux ouvrage de M. G. Pallaim, Les douanes françaises, 2 vol., Paris, 1893.

droits de douanes au profit de l'État. Elle constitue un service public important, doté d'un personnel nombreux et d'une organisation compliquée. Nous n'avons pas la prétention d'en expliquer tous les détails, mais il importe d'en présenter les grandes lignes, afin que les intéressés sachent à quelles exigences ils doivent satisfaire pour acquitter les taxes ; ils verront également à quelle perfection des expériences séculaires ont poussé les méthodes de surveillance. Au surplus, l'ensemble du personnel douanier a de nombreuses attributions accessoires, dont nous indiquerons d'un mot les plus importantes.

Comme chacun sait, la douane veille aux frontières, tenant sous sa surveillance l'entier périmètre des frontières terrestres et des côtes — en attendant que les progrès de l'aéronautique l'oblige aussi à surveiller les airs. Toutefois, il existe une partie du personnel en résidence soit dans des villes situées à quelque distance des limites des territoires français, soit surtout à Paris. La capitale est, en effet, le siège non seulement de l'administration centrale, mais encore de véritables bureaux de douane, dans les gares notamment.

Principes généraux de la perception des impôts douaniers. — Pour bien comprendre l'organisation du service des douanes françaises, il est bon de connaître les principes généraux qui régissent la perception des impôts indirects, dont les taxes douanières sont une application. A la différence des contributions directes, qui se paient sur un rôle nominatif notifié par

l'administration à chaque contribuable, les redevables de taxes indirectes sont chargés d'aller eux-mêmes trouver le fisc pour lui faire connaître les événements donnant lieu à taxe, et acquitter ladite taxe. Les agents des contributions indirectes n'ont donc théoriquement qu'à attendre leur clientèle forcée et à lui indiquer la somme à payer. Ce sera le rôle du personnel douanier, dit sédentaire, dont la fonction essentielle est de recevoir les déclarations de marchandises, de contrôler ces déclarations, et d'encaisser le montant résultant de l'application des tarifs. Ce service sédentaire est à la disposition du public, mais il reste passif.

Il est aisé de comprendre que ce système revient à transformer les contribuables en agents de perception au profit du Trésor. Sans doute, moralement et légalement parlant, tout honnête homme doit obéir aux lois de son pays et par conséquent déclarer en douane toute marchandise soumise aux droits. Mais les lois ne s'exécutent jamais sans un contrôle et une sanction, et, en matière fiscale notamment, la conscience publique est peu sévère pour les fraudes. Nous allons donc voir apparaître, dans toutes les contributions indirectes et spécialement dans les douanes, un organe complémentaire du service sédentaire ; c'est le service dit actif.

Le service actif ne perçoit pas de droits de douane, mais il a pour mission essentielle d'obliger les redevables à passer par des routes déterminées sur lesquelles il trouvera nécessairement installé un bureau de perception. Sorte de barrière matérielle autour des frontières, le service actif ne laisse subsister que d'étroits

passages, afin de forcer la bonne volonté des indifférents, et de mettre les employés sédentaires à même de liquider et de percevoir les droits dus à l'État.

Mais ce n'est pas tout. A côté des négligents, il y a les fraudeurs. Ceux-là savent parfaitement qu'il existe des bureaux de douane et ils en connaissent admirablement la situation, mais c'est justement pour éviter de les fréquenter. Le service actif ne se contente plus ici d'un rôle de rabatteur, il prend l'offensive et fait la chasse aux contrebandiers. C'est même, dironsnous, la partie la plus essentielle des opérations de ce service.

Ainsi donc, toute l'organisation douanière repose sur la distinction fondamentale du service sédentaire et du service actif. Les honnêtes contribuables ne connaissent que le premier, tandis que les fraudeurs ne s'occupent que du second . La différenciation est donc très nette dans le fond et dans la forme, et cela nous permettra d'étudier les deux services l'un après l'autre.

Service sédentaire. — Commençons par le service sédentaire, le plus normal, et celui auquel on a le plus souvent affaire. Il va sans dire que ce service, comme toule la douane d'ailleurs, relève du ministère des Finances, et plus spécialement d'un directeur général, assisté d'un conseil d'administration. Il nous paraît sans intérêt d'énoncer ici les attributions spéciales de ce conseil. Nous dirons seulement qu'il statue sur les plus grosses affaires intéressant la douane

Plus près du public sont les directeurs dcpartemen-

taux, chargés de la mise en mouvement des services; douaniers dans leur circonscription. Comme nous, l'avons dit plus haut, la douane n'est organisée que dans les départements frontières, ou bordés par La nier. 11 existe vingt-quatre directions, dont quelquesunes comprennent plus d'un département. Un personnel spécial se rencontre aux colonies.

Lés directeurs des douanes ne sont pas simplement chargés de transmettre les impulsions venues de Paris.. Ils ont un certain pouvoir de décision propre en matière de nomination du personnel inférieur, dans les; rapports à entretenir avec le Commerce, et même pour transiger sur les contraventions de faible importance.. Ils ont en outre la charge de l'instruction et de la suite de toutes les affaires en cours, aidés en cela par un personnel d*employés de direction.

Gomme intermédiaires entre la direction et les agents sutalternes, tant sédentaires qu'actifs, il existe un cadre d'inspecteurs principauxet d'inspecteurs, dont il serait superAu de décrire ici les multiples attributions. Nous dirons seulement que, dans les grands ports et dans quelques gares iriiportantes, il y a des fonctionnaires spéciaux appelés inspecteurs sédentaires et qui ont pour attributions essentielles de ren^ seigner le public sur les innombrables difficultés de détail se produisant journellement. Ils sont chargés, en même temps, de surveiller les opérations de la visite.

Nous arrivons maintenant aux organes essentiels du service sédentaire : les recéveiirs d'tme part, les véri-

KiO LES REGIMES DOUANIERS

ficateurs de l'autre. Ces derniers déterminent la nature et la quantité des marchandises soumises aux droits et les premiers encaissent les droits ainsi tarifés. Ce sont ces deux catégories d'agents que le commerce fréquente le plus communément, et cela nous autorise à en dire quelques mots.

Receveurs des douanes. — Le receveur est l'organe essentiel de la douane, corps principalement fiscal, au point de vue administratif. Normalement même, il cumule avec les fonctions de comptable, celles de vérificateur, et la division des opérations n'a lieu que dans les bureaux importants. Le receveur particulier (les receveurs principaux n'existant que dans les grandes douanes) est chargé de recevoir les déclarations des redevables, il assure et surveille la visite ou contrôle de ladite déclaration, il liquide ou fixe la somme due, enfin, il la perçoit et en donne reçu au nom de l'État.

Ajoutons que le receveur particulier a de nombreuses attributions venant se surajouter à celles que nous venons d'indiquer. C'est ainsi qu'il est chargé de délivrer les litres de mouvement qui doivent accompagner les marchandises, et justifier ainsi de l'absence de fraude. Vient-il, au contraire, à découvrir une affaire de contrebande, il en dresse procès-verbal, et doit assurer les multiples formalités auxquelles cet acte de procédure donne lieu. C'est encore le receveur qui suit l'instance et prépare, le cas échéant, les éléments d'une transaction à faire approuver parses chefs

hiérarchiques. De même, il est responsable de la garde des marchandises saisies ou abandonnées. Enfin, il est chargé de la statistique et de la surveillance des navires, deux nouvelles et absorbantes séries d' occupa lions. En un mot, le receveur particulier et ses commis sont toujours appelés à intervenir, tant dans l'intérêt du public que dans celui de l'administration.

Les vérificateurs, quand ils ne se confondent pas avec les receveurs particuliers, ont un service que leur nom même indique suffisamment. Comme l'impôt douanier est basé tant sur la quantité que sur la nature des marchandises, les vérificateurs ont la lourde charge de procéder à la visite détaillée de tous les objets qui passent par le bureau auxquels ils sont attachés. Assistés d'aides, ils déterminent tous les éléments des taxes que liquidera le receveur.

Bureaux des douanes. — Comme nous l'avons déjà indiqué, le personnel sédentaire des douanes est réparti en bureaux. Le nombre de ceux-ci est très grand et d'ailleurs susceptible de modifications, suivant les besoins du commerce. C'est ainsi que tout port tant soit peu ouvert au cabotage, toute route tant soit peu fréquentée, sont munis d'un bureau. Il y a deux éléments contradictoires à concilier en l'occurrence ; l'intérêt de l'État, qui est de diminuer le personnel dans un but d'économie, et celui du public, qui est de voir multiplier les bureaux pour accroître les facilités de la visite, et abréger les lenteurs de celle-ci. Dans l'ensemble, on peut dire que le nombre

des bureaux des douanes est largement suffisant, et l'excuse alléguée par quelques fraudeurs : qu'ils ne savaient où aller payer les droits, est manifestement dénuée de valeur.

Les bureaux de douanes sont ouverts tous les jours autres que les dimanches et jours fériés légaux. La règle est cependant loin d'être absolue. Tout d'abord, il est obligatoire de laisser les bureaux ouverts lorsque le dernier jour utile, avant l'application d'un nouveau tarif, tombe un dimanche ou un jour férié. En outre, d'une façon plus générale, l'administration n'applique pas la règle de la fermeture, lorsqu'il y a urgence au transit.

Par exemple, la douane fonctionne sans arrêt au passage des trains, ou des voyageurs sur les routes, pour le service international de marchandises pressées (victuailles, légumes, etc.), ainsi qu'à l'arrivée et au départ des paquebots, etc.

Les bureaux de douanes doivent être ouverts pendant un certain temps minimum. Normalement, les heures de service sont, du 1®"^ avril au 30 septembre, de 7 heures du matin à midi et de 2 heures à 7 heures du soir ; du 1" octobre au 31 mars, ces heures sont de 8 heures du matin à midi, et de 2 heures à 6 heures du soir. Ici encore, la règle n'est pas absolue. La durée d'ouverture est parfois réduite à une seule séance de huit heures en été et de sept heures en hiver. Plus fréquemment, dans les circonstances indiquées plus haut, la douane ouvre ses bureaux même la nuit. C'est ainsi que les trains internationaux sont visités à

quelque moment qu'ils se présentent aux gares-frontière.

Service actif. — Nous arrivons maintenant à l'étude du service actif des douanes françaises, service très important, comprenant des milliers d'agents, et dont les attributions sont des plus nombreuses.

L'organisation de ce service actif est fort ancienne. Sans parler des procédés de l'ancien régime, le service en question a sa charte fondamentale dans une loi plus que centenaire, du i^' mai 1791. Cette loi le définit comme chargé d'assurer « la perception et de s'opposer aux importations et aux exportations en fraude des droits ». Nous l'avons déjà dit ailleurs : le service actif oblige les contribuables à refluer sur les bureaux des receveurs et. d'autre part, il capture tous objets de contrebande.

La surveillance du service actif embrasse l'entier périmètre des frontières de terre et de mer, avec cette complication que, sur terre, la surveillance s'étend sur une certaine zone en profondeur. Nous reviendrons bientôt sur ce point.

Le périmètre du territoire est divisé en sections de longueur variable, suivant la configuration géographique. Chaque section porte le nom technique de penlhière, et est desservie par un poste ou une brigade. Le principe fondamental est que la brigade ne doit pas sortir de sa section, sauf circonstances exceptionnelles, mais par contre, cette section ou penthière doit être constamment explorée dans tous les sens.

de jour comme de nuit, de façon à ce qu'aucun mouvement de voyageurs ou de marchandises n'y puisse passer inaperçu.

Le personnel du service actif forme une petite armée — plus de 20.000 hommes d'effectif — et cela seul indique son importance. Nous employons d'ailleurs le mot armée comme le plus approprié au sujet, ce personnel étant armé et hiérarchisé suivant des règles analogues à celles du service militaire proprement dit.

A la base, nous trouvons les simples préposés ou douaniers ordinaires.

Ce sont des agents d'exécution et de surveillance. Les uns sont chargés de la garde matérielle des frontières et du littoral. D'autres, dans les bureaux de douanes, procèdent au dénombrement, ou ëcor, des marchandises qui y transitent. Ajoutons que les voyageurs sont, sur leur personne même, obligés de subir le contrôle des agents, des femmes étant affectées aux recherches sur les personnes de leur sexe.

Pour la surveillance des eaux côtières, il existe des matelots de la douane, absolument assimilables aux préposés ordinaires.

Au-dessus des préposés, se trouve le brigadier (parfois assisté de sous-brigadiers). Ce personnage est un des plus importants du personnel, « l'âme du service », a-t-on dit justement. 11 est, en effet, chef de poste, responsable de la bonne surveillance de la penthière tout entière, et il organise, sous sa responsabilité, le travail délicat qui a pour but de déjouer les

ruses multiples des contrebandiers. Un bon brigadier peut écarter les fraudeurs de toute l'étendue de sa section. Au contraire, celui qui ne sait ou ne veut pas assurer la surveillance, laisse se constituer un point faible dans le réseau douanier, point faible vite connu et utilisé.

Il va sans dire que, malgré la large initiative personnelle dont ils jouissent, les brigadiers des douanes ne sont pas laissés sans direction ni surveillance. Ils ont au-dessus d'eux des sous-lieutenants et lieutenants, et surtout des capitaines, dont il est bon de préciser brièvement le rôle.

Le capitaine est au service actif ce que le receveur est au service sédentaire. C'est lui qui donne l'impulsion aux recherches des brigades, et, pour cela, il est appelé à se renseigner sur les habitudes des contrebandiers, fonctions délicates et fréquemment périlleuses. Muni de ces données, le capitaine des douanes détermine le travail de chaque poste et s'assure de son exécution. Il est chargé en outre de la direction militaire des hommes de sa subdivision, de veiller à leur discipline et à leur bien-être matériel et moral. Il est encore appelé à tenir les écritures et la comptabilité.

Les capitaines des douanes possèdent une grande liberté d'allures, proportionnée d'ailleurs à leur responsabilité. Ils sont toutefois soumis à la surveillance des inspecteurs et, comme tous les agents du service, ils dépendent des directeurs départementaux et de l'autorité centrale à Paris.

Obligations et prérogatives du personnel. — Nous ajouterons que tout le personnel est recruté avec le plus grand soin, après de sévères épreuves, et de sérieuses enquêtes d'honorabilité. En fait, les douaniers forment un corps soumis à une sélection rigoureuse et une forte discipline, corps d'élite, au sein duquel les défaillances personnelles sont extrêmement rares.

Sans entrer dans le détail des obligations et prérogatives du personnel des douanes, nous noterons cependant les points suivants qui nous paraissent dignes d'être connus. Ces points se réfèrent d'ailleurs plus particulièrement au service actif.

Tout d'abord, les agents des douanes de toute catégorie prêtent devant le tribunal civil serment de remplir leurs fonctions avec fidélité. Ce serment n'est prêté qu'une fois, au débutdelacarrièreprofessionnelle. En revanche, les douaniers sont pourvus d'une protection légale spéciale. Toute offense ou tout trouble à leur égard, même ne rentrant pas dans les prévisions du Code pénal, est puni d'une amende de 500 francs, plus les décimes.

Tout commerce est interdit aux agents des douanes et à leurs épouses ; cela pour éviter des soupçons de fraude. Bien plus, lorsqu'un agent est révoqué, il est obligé, sous des sanctions pénales, de quitter le district où il exerçait ses fonctions. On craint un accord possible avec les contrebandiers.

Les préposés des douanes et leurs supérieurs doivent toujours, en service, être revêtus de leur uniforme,

et être porteurs d'une commission personnelle. De plus, ils sont armés, mais ils ne doivent faire usage de leurs armes que s'ils sont exposés à un danger personnel, conformément aux règles générales du droit pénal.

Les agents du service actif ont le droit de requérir la force publique (gendarmerie, police), et même la force armée (troupes) en cas de nécessité. De même, les receveurs peuvent obtenir une escorte pour la protection de leur caisse.

On voit par là l'importance que l'État donne à l'organisation douanière, et principalement à sa portion active. Il nous reste à indiquer comment est organisée la surveillance incessante qui est sa raison d'être.

Il est aisé de comprendre que l'organisation destinée à réprimer la contrebande doit être complètement différente suivant qu'il s'agit du littoral ou des frontières de terre. Du côté de la mer, la surveillance est évidemment plus simple et plus efficace tout à la fois. Nous en parlerons en premier lieu.

Surveillance des cotes. — Sur les côtes, l'action des agents des douanes s'étend non seulement sur la grève elle-même, mais encore, en mer, jusqu'à une distance de 20 kilomètres à partir de la ligne de la marée basse. Du côté de la terre, la police douanière s'étend à 10 kilomètres vers l'intérieur, et s'il s'agit de cours d'eau aboutissant à la mer, jusqu'au premier bureau de douane seulement. On veut ainsi empêcher, d'une part, la présence de navires contrebandiers tout près de la côte, et de l'autre, éviter les débarquements clandes-

tins et surtout l'organisation de dépôts de marchandises provenant delà fraude. Ceci connu, voici en peu de mots comment s'exerce la surveillance.

En mer, les navires spéciaux des douanes ont le droit d'aborder tous les bâtiments français ou étrangers pénétrant dans le rayon de vingt kilomètres, et les préposés se font remettre par les capitaines le manifeste ou état général de la cargaison. De plus, s'il s agit de petits bâtiments de moins de 100 tonneaux se trouvant à Fancre, ou louvoyant dans le rayon précité, les douaniers sont autorisés à les visiter et à rechercher dans leur chargement les marchandises dont l'entrée ou la sortie sont prohibées. S'il y a fuite de la barque surveillée, on peut l'arrêter de force, même au delà du rayon douanier, pourvu que la poursuite n'en soit pas interrompue. Au contraire, les gros navires, peu suspects en général, sont à l'abri de ces formalités (loi du 4 germinal an II).

Dans les ports, rades et rivières, il faut d'abord noter que certaines marchandises ne peuvent être transportées qu'à bord de bateaux d'un certain tonnage (loi du 5 juillet 1836, art. 5). De plus, dès l'arrivée, les agents ont le droit de monter à bord, et d'y faire telles recherches que bon leur semble, tant de jour que de nuit. Toutefois, on use de la plus extrême réserve à l'égard des bâtiments de guerre. Ajoutons que les opérations de chargement et de déchargement ne doivent s'effectuer que sous la surveillance de la douane, et à des heures déterminées, sauf certaines exceptions pour les cas urgents.

Sur la grève, les préposés des douanes ont un droit de libre circulation, et les propriétaires riverains ne peuvent le leur interdire à peine de procès-verbal.

A terre, les préposés des douanes peuvent poursuivre,à toute distance, les marchandises débarquées en fraude. De plus, dans le rayon sus-indiqué de 10 kilomètres, ils peuvent rechercher, mais de nuit seulement, la circulation de certaines marchandises (tabacs, cafés, sucres, tissus, etc.). En pratique, ce genre d'opérations est très rare, et la surveillance se borne pratiquement à observer la mer du haut de postes placés de distance en distance le long des côtes. La contrebande maritime est d'ailleurs exceptionnelle.

Surveillance des frontières terrestres. — 11 n'en est pas de même de la contrebande par voie de terre, toujours active et agissante. Dans certaines régions, comme sur les confins de la Suisse et de l'Italie, l'intensité de la contrebande est telle qu'on a dû fermer la frontière, en des endroits déterminés, par une véritable muraille en fils de fer percée de portes. Ce système absolu et matériel n'est pas en usage en France.

L'organisation française repose sur le principe de la double ligne de défense, avec zone intermédiaire constamment sillonnée de patrouilles de surveillances. A l'extrême frontière, il y a une première série de postes, destinés à une filtration préliminaire de la fraude et chargée en même temps de diriger les transporteurs honnêtes sur les bureaux compétents. A l'intérieur, à une distance parallèle de 20 kilomètres (pouvant être

étendue exceptionnellement à 25 kilomètres, loi du 28 avril 1886, art. 36), il existe une seconde ligne de postes douaniers, chargés d'arrêter les chargements qui n'ont pas rempli les formalités douanières au passage de la première ligne. L'espace intermédiaire s'appelle le rayon des douanes, et forme le champ de bataille naturel des douaniers et de leurs ennemis, les contrebandiers.

Nous indiquerons, dans un chapitre ultérieur, le régime spécial des marchandises circulant dans le rayon des douanes. Il nous suffira de faire connaître succinctement ici les méthodes destinées à assurer la capture de la fraude.

Chaque section de frontière, la penthière, est dévolue à la surveillance spéciale de préposés ambulants, qui relient les postes entre eux. C'est d'abord une exploration quotidienne du terrain, le rebai, destiné à découvrir les traces suspectes, rebai quia en outre l'avantage de mettre en contact les préposés des brigades limitrophes. En outre, la brigade voisine fait une patrouille en sens opposé, c'est le contre-rebat.

Sur les points favorables, on place des factionnaires ou éclaireurs en observation plus ou moins ouverte, dégénérant souvent en embuscade. Le tout, aved'aide des renseignements obtenus par le chef de poste, permet d'arrêter la plupart des transports de contrebande clandestins. Si les préposés se trouvent en présence d'un convoi quelconque, ils ont le droit de l'arrêter, de rechercher tous objets suspects et de vérifier si les voyageurs ou convoyeurs ont bien rempli les obliga-

tiens douanières. La contrebande devient ainsi nécessairement très limitée.

Attributions diverses du service douanier. — Comme nous l'avons indiqué plus haut, la douane et son personnel ont de très nombreuses attributions accessoires. Nous ne mentionnerons que les plus saillantes.

Sur les côtes, les douaniers ont la mission de secourir les naufragés, et d'empêcher toute dégradation d'épaves. Ils aident aussi le service de santé pour la surveillance des navires suspects ou contaminés, et ils constatent certaines infractions dépêche.

L'administration des douanes prête encore un important concours à l'administration des contributions indirectes. Elle veille à empêcher les infractions aux monopoles (tabacs, cartes, etc.). Elle assure encore le paiement des taxes sur les boissons, taxes qui se surajoutent aux tarifs douaniers. Des services analogues sont rendus à l'administration de l'enregistrement, en ce qui touche la vérification du timbre des connaissements et lettres de voiture.

On voit combien est complexe l'organisation des douanes françaises. Mais cette étude était indispensable pour permettre d'en comprendre le fonctionnement détaillé, auquel seront consacrés les chapitres suivants.