CHAPITRE II

MARCHANDISES SOUMISES AUX DROITS. — EXEMPTIONS ET PROHIBITIONS. — DROITS ACCESSOIRES

Établissement des droits de douane. — Marchandises omises aux tarifs. — Système du cadenas. — Dégrèvements exceptionnels. — Exemptions des taxés douanières. Bagages des voyageurs. — Privilèges diplomatiques. — Franchises diverses. — Prohibitions. — Taxes accessoires.

Nous n'avons pas à revenir ici sur le côté économique des droits de douane et à discuter la question desavoir si le caractère fiscal est ou non prédominant chez eux. Au point de vue législatif et administratif qui est le nôtre, nous pouvons affirmer que ce sont des impôts, au regard du trésor, et aussi au regard des particuliers chargés de les acquitter. Nous avons même, par avance, précisé que des taxes douanières rentrent dans la classe générale des impôts indirects. C'est-à-dire qu'ils sont perçus sans rôle nominatif, à l'occasion de certains faits matériels, qui se résument ici dans l'entrée sur territoire français.

Nous disons l'entrée, car actuellement les droits de douane sont tous perçus à l'importation . Les droits de sortie ou à l'exportation ont disparu depuis diverses lois échelonnées de 1855 à 1863. Ce n'est pas que la douane ne s'occupe de la sortie des marchandises, et que le transit ne donne lieu à certaines opérations fiscales. Mais ce n'est là qu'un côté accessoire de la question, et nous pouvons nous arrêter à cette notion vulgaire : les taxes douanières se soldent en pénétrant en France.

Établissement des droits de douane. — Constituant un impôt, les droits de douanes ne peuvent, en principe, être établis que par le Parlement, conformément aux théories générales de la Constitution. Les lois douanières comprennent un petit nombre d'articles fondamentaux, et une longue liste de marchandises et de chiffres. Cette liste est le tarifa autrement dit la partie importante du texte législatif, puisqu'elle indique la note à payer. On sait qu'il existe, depuis 1892, pour presque toutes les marchandises, un double tarif, l'un dit général^ l'autre dit minimum, ce dernier représentant la dernière limite des concessions à consentir aux autres États.

Les tarifs sont nécessairement rendus publics par la promulgation des lois douanières ; ils sont, de plus, à la constante disposition du commerce dans tous les bureaux de l'administration. 11 va sans dire que les redevables ont un droit acquis à ne payer que les sommes qui y sont portées. Toute autre perception engagerait la

responsabilité des agents du service. Le contribuable doit acquitter la somme légale, toute la somme légale, mais rien que la somme légale.

Ce principe fondamental ne va pas sans d'assez nombreuses exceptions en pratique ; nous ferons connaître les principales.

Le cas le plus simple est celui où l'on se trouve en présence d'une marchandise expressément dénommée au tarif. 11 suffira, dès lors, d'en constater la nature et l'importance, ainsi qu'il sera expliqué au chapitre suivant. On n'aura plus alors qu'à faire jouer les chiffres du tarif et une simple multiplication donnera la somme due.

Marchandises omises aux tarifs. — Mais il arrive parfois que l'on se trouve en présence d'une marchandise non dénommée par les textes d'une façon explicite, ou même n'y figurant certainement pas. A en revenir au principe cité plus haut, pas d'impôt sans loi, on en conclurait tout simplement que la marchandise en question entrerait en franchise, puisqu'aucun tarif ne lui est applicable. Il n'en est rien pourtant, et, en matière douanière, le principe est renversé : nulle marchandise n'est exempte de droit, à moins qu'un texte formel ne lui accorde la franchise. C'est un système identique à celui qui est usité pour les patentes, les commerces non prévus par la loi étant taxés par analogie, à moins d'exemption précise.

La base légale du pouvoir de taxation par voie d'analogie se trouve dans l'article 16 de laloidu 28 avril 181G.

On applique à l'objet non prévu au tarif les chiffres du tarif se rapportant à la marchandise qui lui ressemble le plus. 11 va sans dire que la détermination administrative ainsi opérée emporte une très grande part d'arbitraire; et, au surplus, il n'est pas bien sûr qu'elle soit absolument régulière dans son essence. La loi de 1816 est en effet vague et imprécise et on pourrait contester l'argument qu'on en tire. 11 nous paraît toutefois inutile d'ouvrir ici une discussion juridique sur ce point, car la pratique ne révèle aucune difficulté ni débat judiciaire. La question semble donc exclusivement théorique.

Abordons maintenant des cas précis où le gouvernement jouit expressément du pouvoir de modifier les droits de douanes sans l'intervention préalable des Chambres.

Système du cadenas. — L'hypothèse la plus connue est celle de la loi du 13 décembre 1897, dite loi du cadenas. Aux termes de cette disposition, chaque fois que le gouvernement dépose un projet de loi portant relèvement des droits de douane sur des objets alimentaires : céréales et leurs dérivés, vins, bestiaux et viandes fraîches, il est obligé d'ordonner la perception immédiate et provisoire des nouveaux droits par voie de décret.

Cette perception s'opère dès le lendemain du dépôt du projet de loi, après transmission télégraphique des tarifs aux bureaux de douane qui les affichent aussitôt. Les droits ainsi perçus ne sont que consignés dans les

caisses de l'État et ne deviennent acquis qu'après le vote du Parlement. Si les Chambres rejettent les propositions gouvernementales ou les atténuent, l'administration rembourse aux importateurs tout ou partie de leurs déboursés.

Le système du cadenas a été imaginé pour mettre fin à une spéculation trop aisée. Pendant la discussion parlementaire, les commerçants se hâtaient d'importer d'énormes quantités de marchandises menacées. Ils payaient naturellement l'ancien tarif, puis le nouveau tarif une fois mis en vigueur, ces habiles négociants pouvaient offrir leurs marchandises en public, à un prix surélevé, comme s'ils eussent acquitté les droits accrus. En ce cas, ils pouvaient recueillir sans aucune peine un bénéfice supplémentaire égal à la différence des deux tarifs douaniers. Si, au contraire, ils étaient disposés à faire bénéficier le public d'une partie de l'économie réalisée par eux, cette disposition, jointe à l'effet de l'accumulation des stocks importés, empochait le relèvement du tarif de produire, sur le marché intérieur, la hausse de prix désirée.

Ajoutons que l'ancien tarif demeure applicable, en toute hypothèse, aux marchandises d'Europe que les importateurs peuvent avoir mises en route antérieument au dépôt du projet de loi. De plus, la pratique du cadenas est exclusivement réservée aux denrées alimentaires dont nous avons donné la liste.

Le gouvernement est encore autorisé à appliquer des surtaxes ou même le régime de la prohibition aux marchandises des États qui infligeraient semblables

mesures aux marchandises françaises (loi du 29 mars 1910, art. 3). Ces mesures de rétorsion sont prises par décret et immédiatement exécutoires, mais elles doivent être approuvées par les Chambres à leur plus prochaine réunion. S'il s'agit même de droits de navigation, la ratification des Chambres est inutile (loi du 16 mai 1866, art. 6).

Tels sont les cas où le Pouvoir exécutif peut aggraver les droits de douane. On voit qu'il s'agit seulement d'anticiper sur les prérogatives parlementaires, mais non de les supprimer.

En sens inverse, dans plusieurs circonstances, le gouvernement peut modérer ou supprimer les taxes douanières.

Dégrèvements exceptionnels. — Nous citerons tout d'abord la faculté, par décret en Conseil d'État et sans ratification législative, d'exempter totalement ou partiellement les produits coloniaux non dénommés au tarif métropolitain.

A l'égard des produits industriels de la Corse (loi du 26 juin 1835, art. 2 et 3), ce sont également des décrets qui peuvent prononcer l'admission en franchise sur le territoire de la France continentale. 11 en est de même pour les admissions de marchandises en Algérie, lorsque le gouvernement veut y suspendre partiellement les effets du tarif métropolitain, normalement applicable dans notre possession d'Afrique (loi du 27 juillet 1867, art. 8). Dans les deux hypothèses, la sanction du Parlement doit intervenir à brève échéance.

Un autre cas de détaxe gouvernementale est le droit de diminuer ou de supprimer les droits sur les blés, farines et analogues, par simple décret en conseil des ministres, mais seulement si les Chambres ne sont pas en session et sous réserve de leur ratification ultérieure (loi du 20 mars 1887, art. 1, et loi du 11 janvier 1892, art. 14). On a voulu parer par là au danger éventuel d'une surélévation anormale du prix du pain, en cas de mauvaise récolte en France. L'exemption peut être étendue à plusieurs denrées alimentaires en cas de mobilisation (loi du 12 juillet 1906).

Comme on le voit, les pouvoirs exceptionnels du gouvernement en matière douanière sont très limités, et dans la pratique, ils ne s'exercent que rarement. En régime normal, c'est donc uniquement la loi douanière qui sert de base aux évaluations de l'administration.

Nous ne pouvons ici, sous peine d'allonger démesurément ce petit ouvrage, donner une esquisse mêim abrégée de notre tarif douanier. Il nous suffira de din qu'il comprend des énumérations extrêmement nombreuses, embrassant pratiquement l'immense majorité des marchandises connues, et désignées d'apn les appellations usuelles du commerce. Le tarif actuel, établi d'abord par la grande loi du 11 janvier 189i a été revisé à plusieurs reprises et a été remanié dai son ensemble par la loi du 29 mars 1910 (1).

(1) Voir !'• Parlie, cliap. V.

Exemptions des taxes douanières. — Comme nous Tavons dit, toute marchandise doit payer en douane, à moins d'exemption; il convient maintenant de donner la liste desdites exemptions. Cette liste n'est pas d'ailleurs absolument limitative, car l'administration la complète par un système de tolérances, c'est-à-dire d'usages d'exemption, appliquées discrétionnairement par ses agents, dans un but de commodité à Tégard du public. 11 va sans dire que ces tolérances doivent être uniformes pour tout le monde et, de plus, elles ne constituent un droit pour personne. Nous citerons, par exemple, l'usage de laisser importer en franchise, mais sur déclaration, une certaine quantité de tabac considérée comme provision de route des voyageurs. On tolère, sans cumul, dix cigares, ou vingt cigarettes ou quarante grammes de tabac.

Bagages des voyageurs. — Le cas normal d'admission en franchise est l'entrée des bagages et effets personnels des voyageurs (loi du 16 mai 1863, art. 2o). Celte exemption est d'un usage courant, comme on peut s'en convaincre à l'arrivée d'un paquebot, ou d'un train dans une gare frontière. Il est tout à fait exceptionnel que les passagers et les voyageurs soient appelés à débourser quelque chose, mais ils ne sont pas à l'abri de la visite, laquelle est plus ou moins rigoureuse suivant les frontières.

Au point de vue légal, l'exemption s'applique d"abord à tout ce qu'on appelle les effets personnels, pourvu qu'ils soient en cours d'usage, ce qui ne veut

pas dire nécessairement qu'il s'agisse de vieux linge ou d'habits fripés. Ce qui est soumis aux droits, ce sont les objets neufs, dentelles, fourrures, par exemple qui laissent supposer une destination ultérieure autre que l'usage personnel du voyageur. L'immunité s'étend même aux objets mobiliers divers ; linge, livres, outils, instruments de musique, de science et d'industrie, meubles meublants, etc. ; mais toujours sous la réserve qu'il s'agit de choses non destinées au commerce. Cependant, il n'est pas nécessaire que les effets et ustensiles de tout genre accompagnent le voyageur (l).

A l'égard de l'orfèvrerie et de l'argenterie d'origine étrangère, mais importées par des voyageurs ne faisant que résider momentanément en France, la douane se borne à exiger la consignation des droits de garantie sur les matières d'or et d'argent. Si la réexpédition n'a pas lieu dans un délai de trois ans, la consignation est acquise au Trésor.

En ce qui touche les véhicules transportant des voyageurs, même leur appartenant, l'administration exige en général le dépôt des droits ou tout au moins une soumission cautionnée d'acquitter lesdits droits. Un délai d'un an est accordé pour la réexportation, sinon la taxe est définitivement perçue. Toutefois, notamment pour les bicyclettes, la douane se contente

(1) On admet en franchise, quoique neufs, les trousseaux de mariage ou d'écoliers des personnes venant habiter en France,

parfois de l'apposition d'un plomb spécial, en vertu de tolérances ou de conventions internationales particulières.

Ces formalités ne s'appliquent pas aux voitures connues du service pour transiter habituellement la frontière, et qu'on laisse circuler avec le minimum de difficultés.

En vertu d'instructions ministérielles, on laisse entrer en franchise les objets destinés aux collections scientifiques de l'État et des autres établissements d'instruction. Pareille tolérance est accordée, en général, aux instruments des missions scientifiques étrangères, à charge de réciprocité.

Privilèges diplomatiques. — Une immunité plus générale, et même fort ancienne, est celle accordée aux ambassadeurs étrangers (loi des 6-22 août 1791, titrel, art. l*"') ou plus exactement aux chefs de légation des missions diplomatiques accréditées en France. On rapplique aussi aux diplomates français revenant dans la métropole, mais l'exemption ne s'étend ni aux consuls, ni au personnel diplomatique.

Dans l'usage, toutefois, on les en fait bénéficier par courtoisie.

De même, l'administration laisse passer librement les colis contenant des documents diplomatiques ou la correspondance officielle, sans distinguer si les plis voyagent isolément ou sous l'escorte d'un courrier de cabinet. En aucun cas, on ne doit ouvrir les plis confidentiels.

182 LES REGIMES DOUANIEBS

Il est à noter que les privilèges diplomatiques dispensent leurs bénéficiaires, non seulement du paiement des droits, mais encore des formalités de la visite.

Franchises diverses. — Les échantillons de marchandises sans valeur marchande, sont admis en franchise. Les échantillons sortant de France pour y rentrer dans l'année sont munis d'une estampille à la sortie, leur assurant le retour sans taxation aucune. Quant à ceux importés de l'étranger et susceptibles d'être vendus, on se borne à exiger la consignation des droits, à charge de remboursement si la sortie à lieu dans un certain délai (six ou douze mois).

Les colis postaux ne sont pas exemptés des droits de douane, mais seulement de la plupart des taxes accessoires (1).

Il arrive parfois que des marchandises d'origine française soient expédiées à l'étranger, et qu'elles y restent invendues. Dans ce cas, il serait trop rigoureux d'exiger la perception des droits à leur retour en France. Aussi la douane a-t-elle la faculté d'en prononcer la réimportation en franchise , mais sous réserve d'examen de tous les cas particuliers, et au profit seulement des négociants ou fabricants exportateurs. La marchandise doit pouvoir être identifiée avec celle qui est sortie, et la rentrée doit avoir lieu normalement dans les deux années. Parfois, l'exportateur

(1) En temps de guerre, le gouvernement peut admettre en franchise les objets, même prohibés, adressés aux prisonniers de guerre (loi du 3 mai 1903).

fait constater la sortie des objets expédiés à l'étranger SOUS réserve de retour. Cela facilite les formalités à la rentrée, laquelle doit alors s'effectuer dans l'année.

Prohibitions. — Opposées aux exemptions, sont les prohibitions, c'est-à-dire les défenses d'importer certaines marchandises, même en offrant de payer toute espèce de taxe. Il va sans dire qu'elles ne sont possibles qu'en vertu de textes exprès.

11 existe quelques prohibitions de sortie. On ne peut pas exporter par terre, des chiens de forte taille, animaux suspects d'être destinés à revenir en France, chargés de contrebande. A titre de mesure de police, le gouvernement peut interdire l'expédition à l'étranger d'armes et de pigeons voyageurs. Tout cela est peu pratique et d'application fort rare.

A l'entrée, les prohibitions portent sur trois catégories d'objets; les marchandises soumises à des mesures sanitaires, celles portant atteinte aux monopoles de l'État, et enfin les produits étrangers revêtus de fausses marques françaises. Nous dirons quelques mots de ces trois classes d'objets.

Les mesures sanitaires peuvent s'appliquer à toute espèce de marchandises et de bagages, aussi bien qu'aux animaux vivants, et même aux voyageurs. Tantôt il y a prohibition absolue, comme en temps d'épizootie, ou encore à l'égard du gibier et du poisson circulant en temps prohibé. Tantôt, il y a simplement, à l'entrée, une visite sanitaire et une désinfection, dont le détail est réglé par décret, conformément aux lois

sur la protection de la santé publique (loi du 15 février 1902, art. 8).

C'est également à titre de police sanitaire que l'on prohibe l'importation des remèdes secrets étrangers, de la saccharine, des huiles minérales dangereuses (loi du 30 juin 1893), ainsi que l'introduction de végétaux susceptibles depropagerle phylloxéra ou d'autres maladies agricoles.

La défense d'importer est également rigoureuse en ce qui concerne les objets susceptibles de concurrencer les produits fabriqués avec monopole de TÉtat. Il va sans dire que l'État lui-même importe cepeiidant les matières premières dont il a besoin.

Les particuliers ne peuvent importer ni allumettes, ni cartes à jouer, ni monnaies de cuivre étrangères, ni même des médailles ou jetons. Toutefois des tolérances tempèrent ce que la prohibition absolue aurait de trop vexatoire à l'égard des voyageurs. La même interdiction frappe les munitions d'origine étrangère ; cependant l'importation de la dynamite est autorisée sous certaines réserves. Quant aux tabacs, nous avons déjà noté la tolérance quant aux provisions de route portées par les voyageurs.

De plus, moyennant des formalités spéciales et une surveillance expresse de l'administration, les particuliers peuvent se faire adresser en France une quantité modérée de tabacs étrangers, mais seulement pour leur consommation personnelle (loi du 12 février 1835, art. 5).

Enfin, le service des douanes est appelé à arrêter au

passage toute introduction de marchandises étrangères portant une indication quelconque tendant à faire ire à leur origine française (loi du 11 janvier 1892, icle 15). Cette disposition ne concerne le régime douanier que d'une façon très indirecte et elle relève on réalité du contentieux de la législation des marques de fabrique.

Taxes accessoires. — Telles sont les principales exceptions apportées par les lois et les usages à la règle générale de l'obligation du paiement des droits de douane pour toute importation. Nous avons maintenant à compléter ces explications par l'indication sommaire d'un certain nombre de taxes accessoires.

La plus connue de ces taxes est celle appelée droit de statistique. Ce droit est fixé uniformément à quinze centimes par colis, tant à l'entrée qu'à la sortie ; et, comme son nom l'indique, il est destiné à couvrir les frais de la statistique dressée par la douane à l'usage des commerçants et des économistes. Pour les marchandises non emballées, on perçoit le droit par 1.000 kilos ou fractions de ce chiffre ou, parfois, par mètre cube.

Le droit de statistique, qui peut devenir un impôt asseï lourd pour les marchandises de faible valeur, n'est pas perçu dans d'assez nombreuses circonstances. jNous citerons, parmi les exemptions, les colis postaux les bagages, les objets provenant des bateaux de pêche français, les échantillons. D'autres fois, le droit ne s'applique que par fractions de dix colis à la fois (cer-

taines denrées alimentaires). S'il s'agit de marchan dises en transit, le droit de statistique n'est dû qu'à la sortie et est alors de dix centimes.

Une seconde taxe accessoire est celle dite de garde ou de magasinage. Il s'agit de marchandises saisies par la douane, ou volontairement déposées dans ses magasins. La quotité du droit est variable, ne dépassant pas 1 p. 100 en général de la valeur de la marchandise, et cela, quelle que soit la durée du dépôt. Si les marchandises étaient entreposées dans des locaux n'appartenant pas à l'administration, aucun droit ne serait naturellement dû.

Lorsque des marchandises circulent en France, sous plombs de douane — en matière de transit international, de visite douanière à Paris ou pour le jeu de l'admission provisoire avec acquit-à -caution, dans tous ces cas, et ceux analogues — l'opéra tion du plombage donne lieu à une redevance fixée en principe à cinquante centimes par plomb apposé. Des droits du même genre sont perçus à l'occasion de l'apposition des cachets et estampilles de la douane.

Notons encore l'obligation pour l'administration des douanes de se servir de papiers revêtus d'un timbre fiscal particulier, lequel est payé par les redevables. Ainsi, les acquits-à-caution paient un timbre de 0 fr. 75.

La comptabilité du service douanier perçoit encore des séries fort importantes de taxes diverses, qui constituent en réalité un système spécial d'impôts. Nous voulons parler des taxes applicables à la naviga-

tioiî, qui atteigaent souvent des chiffres fort élevés. Ces impôts sont notamment les droits de francisation, de congé, de séjour ou de quai, les taxes sanitaires, les péages locaux:, etc., auxquels peuvent venir se joindre des surtaxes frappant certains pavillons étrangers. Dans toutes ces circonstances, la douane joue le rôle d'un agent de perception ordinaire du Trésor, et ce n'est que pour des raisons de commodité et d'économie que ces services lui ont été confiés.

Tels senties principales circonstances dans lesquelles les douanes françaises sont appelées à ouvrir leurs caisses. Ces points établis , nous avons maintenant à indiquer comment le montant des droits est déterminé, et les mesures prises pour en assurer le paiement.