CHAPITRE V

OPÉRATIONS BÉNÉFICIANT d'uNE SUSPENSION DES DROITS DE DOUANE. TRANSIT, ENTREPOTS, ADMISSION TEMPO- RAIRE.

Transit ordinaire. — Transit international. — Entrepôts. — Entrepôt réel; Entrepôt fictif. — Drawback. — Admission temporaire.

Comme nous l'avons énoncé plus haut, les droits de douane sont exigibles dès l'entrée des marchandises sur le sol français. Les termes ou crédits que le service peut accorder ne sont que des ajournements de paiement, le montant de la taxe étant immuablement fixé lors du passage des produits au bureau, et devant toujours être recouvré plus ou moins vite.

Cette règle comporte des exceptions, lesquelles ont pris une importance économique de plus en plus grande, en même temps qu'elles donnaient lieu à une législation changeante et compliquée. Les exceptions en question ont pour principe commun l'admission des marchandises en France sans paiement, ou avec une simple consignation des droits* Un délai est imparti

à rimportateur pour la réexpédition à l'étranger, et, si les conditions légales sont remplies, aucune taxe ne sera perçue. C'est d'ailleurs absolument logique, puisque les marchandises ne sont pas destinées à la consommation intérieure, et qu'elles ne font que séjourner temporairement sur le sol national. Le paiement des droits aurait été une mesure vexatoire, écartant de l'industrie française un grand nombre d'opérations fructueuses.

La décharge des droits de douane dans les cas que nous allons énumérer n'est pas acquise d'emblée ; il y a seulement suspension de leur exigibilité à des conditions déterminées. Les marchandises restent sous la surveillance de l'administration, et la taxe intégrale est perçue si la réexpédition à l'extérieur n'est pas complète.

On distingue quatre hypothèses principales d'opérations effectuées avec suspension des droits. Ce sont: le transit, l'entrepôt, le draivback\ et l'admission teni' poraire.

Transit ordinaire. — Nous commencerons par le transit comme le plus simple et le plus aisé à comprendre. Dans sa forme la plus frappante, le transit consiste tout uniment à recevoir une marchandise à une frontière, à lui faire traverser la France, et à la faire sortir, sans modification, par une autre frontière. Ainsi, des bagages débarqués à Calais à destination de l'Italie voyagent en transit.

Bien que parfois une fiscalité exagérée ait taxé

même le transit, ce dernier n'est plus soumis depuis longtemps qu'à des droits de douane accessoires, plombage et statistique par exemple. Mais un certain nombre de formalités sont nécessaires pour éviter les fraudes en cours de route. Deux garanties sont essentielles : l'acquit-à-caution et le plombage.

Nous avons plusieurs fois parlé de l'acquit-à-caution ; nous devons préciser ici qu'il consiste en un engagement cautionné, souscrit par le soumissionnaire redevable des droits, de représenter à la douane, dans un délai fixé, les marchandises dont il prend livraison sans paiement de la taxe. Faute de quoi, les droits seront dus ; et, comme l'engagement est garanti par une caution agréée par la douane, celle-ci est à peu près assurée de ne rien perdre.

Quant au plombage, il consiste à fermer chaque colis par une ficelle arrêtée par un plomb frappé de lompreinte de la douane, de telle sorte que son ouverture soit immédiatement décelée. Dans un but de célérité, les wagons sont plombés en bloc, au lieu de procéder pour chaque colis isolément.

La délivrance de l'acquit-à-caution et le plombage s'effectuent au bureau d'entrée, sur la déclaration de détail de l'importateur. Le transport s'effectue par les soins de ce dernier, suivant fitinéraire détaillé à l'acquit-à-caution, lequel doit être visé au bureau de la seconde ligne des douanes. Pour les chemins de fer, cette formalité est remplacée par une escorte de douaniers que les Compagnies sont tenues de transporter gratuitement à l'aller et au retour, si elles en sont requises.

C'est au bureau de sortie ou, plus généralement, au bureau de destination, que l'administration accomplit la vérification du travail. Les agents procèdent à la reconnaissance des plombs, et, s'ils le désirent, au contrôle intégral du chargement. S'il y a identité entre les marchandises représentées et celles détaillées à l'acquit-à-caution, ce dernier est apuré, autrement dit le soumissionnaire et la caution sont déchargés de leurs engagements.

S'il y a excédent ou déficit sur les énonciations faites à l'entrée du transit, l'administration recherche l'importance et la cause de ces variations. En cas de minimes erreurs ou de force majeure, elle laisse passer le chargement. Sinon il peut y avoir lieu à contravention.

Si le transport en transit est fait par une Compagnie de cheïnins de fer, celle-ci est astreinte à une amende de 2.000 francs par colis manquant et à la même amende pour chaque colis voyageant dans un wagon non plombé. En pratique toutefois, l'administration douanière n'exige pas ces amendes intégrales, elle se borne à une amende légère, dite de principe, pour la sauvegarde de la règle. Il est à remarquer que si la fraude avait été commise même par un tiers étranger à la compagnie, celle-ci reste responsable, sauf son recours contre le coupable.

Le régime du transit, avec des modifications de détail, est applicable aux expéditions faites d'un bureau frontière sur un bureau de douane intérieure, celui de Paris notamment. Ce même régime joue encore pour

les transports dirigés de la frontière vers un entrepôt, dont nous allons bientôt parler.

Transit international. — Ce mode de transit est ainsi dénommé, non à cause de sa nature matérielle — car il s'applique aussi bien à un simple transport d'un bureau frontière à un bureau intérieur — mais à cause du caractère international des actes qui l'ont organisé.

« Ce qui le distingue du transit ordinaire, dit M. G. Pallain, c'est la dispense de déclaration de détail, la substitution d'une reconnaissance sommaire des colis à la vérification effective prescrite par la loi de 1814, le plombage par véhicule, comme règle normale, et la responsabilité exclusive des Compagnies de chemins de fer, seules admises à bénéficier do ce régime. »

Entrepôts. — Le mot entrepôt^ dans le vocabulaire douanier, a le sens général de lieu de dépôt de marchandises soumises aux droits ; mais ce sens est pris avec deux acceptions bien différentes. L'entrepôt peut être d'abord l'endroit où sont recelées, dans le rayon frontière, les marchandises introduites en contrebande; il constitue alors un dépôt frauduleux. Mais il existe, en outre, des entrepôts parfaitement légitimes, et qui sont tout simplement des magasins où les produits sont déposés sous la surveillance de la douane. C'est de cette dernière acception que nous parlerons seulement ici.

Si l'on pratiquait dans toute sa rigueur le système du paiement intégral des droits de douane dès l'entrée des produits à la frontière, le commerce serait dans l'impossibilité de trafiquer sur les marchandises étrangères qu'il pourrait revendre à l'étranger, avec ou sans transformation. La perception des taxes deviendrait ici une véritable prohibition du commerce international.

Pour obvier à cet inconvénient, on a d'abord inventé le système du port franc, autrement dit on considérait tout ou partie d'un port comme sol étranger, et matériellement en dehors de la ligne douanière. Les marchandises y étaient librement débarquées, et on pouvait les manipuler à loisir et les réembarquer sans que l'administration eût à s'en préoccuper. Par contre, les envois du port franc vers l'intérieur étaient considérés comme de provenance étrangère, et traités comme tels. Ces ports francs, actuellement en usage dans divers pays, à Gênes par exemple, sont très bien vus du commerce, mais par contre ils ont l'inconvénient d'entraver la circulation intérieure sur le sol national. De plus, par définition, ils ne s'appliquent qu'aux opérations maritimes.

En France, les ports francs, usités sous l'ancien régime, furent supprimés à la Révolution, dans un but d'unification douanière. La Restauration rétablit celui de Marseille, mais pour peu de temps seulement. De bons esprits ont d'ailleurs réclamé à plusieurs reprises le rétablissement des ports francs, en faisant valoir que l'entrepôt offre bien moins de liberté, comme nous Talions voir.

L'entrepôt, ainsi que son nom l'indique, est un local clos, dans lequel les importateurs mettent en dépôt (1) les marchandises destinées à la réexportation. L'entrepôt n'est pas, comme le port franc, hors des lignes douanières. Au contraire, le service est installé à toutes ses portes, tant pour rentrée que pour la sortie, et les agents ont le droit de surveillance constante des produits entreposés. L'immunité consiste donc uniquement en une suspension des taxes douanières. A ce point de vue, les marchandises sont réputées hors de France, et elles sont traitées à la sortie de l'entrepôt comme si elles venaient réellement de franchir la frontière.

A l'inverse des ports francs, les entrepôts peuvent •tre situés dans des villes de l'intérieur. Leur établissement relève uniquement du gouvernement, par voie de décret. Cependant la plupart des entrepôts des ports, d'origine ancienne, ont été organisés par des lois.

11 existe deux grandes catégories d'entrepôts : les entrepôts réels et les entrepôts fictifs. Les premiers ont des locaux administratifs, appartenant à des villes, des chambres de commerce ou des concessionnaires particuliers. Ils sont gardés par la douane, laquelle y a un accès permanent. A proprement parler, l'entrepôt réel est le seul qui corresponde exactement à la notion que nous avons indiquée plus haut.

(1) II ne faut pas confondre l'entrepôt avec le dépôt proprement dit, ou détention forcée par la douane de marchandises suspectes ou impayées.

L'entrepôt fictif est formé simplement par le magasin même da négociant importateur. Le service douanier n'en a pas la garde, mais les agents peuvent y pénétrer librement et procéder à des récolements constants des marchandises. L'entrepôt fictif est toujours concédé à titre discrétionnaire par l'administration, et, pour se garantir, elle exige un engagement cautionné du négociant de présenter les marchandises à toute réquisition, et de payer les taxes qui seraient dues.

Entrepôt réel. — Revenons à l'entrepôt réel. Il est ouvert en principe à toute espèce de marchandises, sans caution mais sous la garde permanente du service douanier.

On y admet même certaines marchandises prohibées à l'importation, telles que le tabac. Par contre, on exclut les produits dangereux ou portant de fausses marques de fabrique, ainsi que les vins étrangers dont les récipients ne portent pas l'indication du pays d'origine en caractères indélébiles (loi du l®*" février 1899, art. 2). On exclut encore de l'entrepôt réel les marchandises non tarifées, pour lesquelles la formalité de l'entrepôt n'aurait d'autre intérêt que de transformer le local en une sorte de magasin général.

Disons à ce propos que l'administration ne peut pas refuser l'admission à l'entrepôt réel pour défaut de place disponible. C'est au concessionnaire, à se procurer les locaux nécessaires et à la douane d'organiser la surveillance comme bon lui semble, eu égard aux circonstances.

Les marchandises peuvent séjourner dans l'entrepôt réel pour une durée de trois ans au plus, à partir de rintroduction en France régulièrement constatée. A l'expiration du délai, si elles ne sont pas retirées, l'administration procède à une sommation. A défaut d'obtempérer à cette sommation et de payer les droits de magasinage et autres, les produits sont vendus et le prix, défalcation faite des taxes dues, est consigné pendant un an à la disposition des ayants-droit. Passé ce délai, les sommes sont acquises au Trésor.

Le délai de trois ans peut être prorogé si les directeurs des douanes y consentent, et si les marchandises sont en bon état de conservaticm.

Pendant le magasinage, les objets restent la propriété de l'importateur, et ce dernier subit seul les risques de perte. Toutefois le concessionnaire serait responsable des vols et détériorations par défaut de surveillance de sa part, et cela d'autant plus qu'il est perçu un droit de magasinage à son profit.

A Tinverse du port franc, les marchandises entre posées ne peuvent subir aucune manipulation. Toutefois, on autorise certaines divisions ou réunions des colis, ainsi que des transvasements et des coupages de vins, notamment à Marseille et à Bayonne, mais toutes ces opérations ne peuvent avoir lieu qu'en présence du personnel de la douane.

A la sortie de l'entrepôt réel, les droits sont perçus s'il y a expédition en France ; s'il y a transfert vers un autre entrepôt ou exportation réelle, les douanes vérifient l'exactitude de ce transport. Toute fraude expose

à une amende et au paiement de la valeur de la marchandise (loi du 21 avril 1818, art. 61),

Entrepôt fictif. — L'entrepôt fictif est constitué par une déclaration du négociant, indiquant le local usité, et portant soumission cautionnée de représenter les marchandises à toute réquisition.

L'administration accepte ou rejette la soumission. Dans la pratique, l'entrepôt fictif n'est accordé que dans les ports pourvus d'entrepôts réels et dans quelques villes de la frontière belge. De plus, il doit être établi dans le périmètre de l'octroi, s'il y en a un dans la commune où est le bureau de douane.

En général, la durée de l'entrepôt fictif est de un an au maximum, sauf pour les grains, le délai étant alors de deux ans. A Marseille, ce dernier délai s'étend à toutes marchandises.

Toutes les marchandises ne sont pas admises à l'entrepôt fictif; on ne le concède que pour une liste déterminée de produits, liste d'ailleurs fort longue, et dans laquelle nous citerons seulement les grains rt farines, les denrées coloniales, la houille, etc.

A Marseille, cependant, l'ordonnance du 10 septembre 1817 autorise la mise en entrepôt fictif de toute marchandise tarifée et non prohibée. Ce régime très simple devrait être généralisé.

Il va sans dire que les marchandises placées en entrepôt fictif sont sous la garde et sous la responsabilité du négociant importateur. Aucune manipulation n'y est permise, sauf tolérance expresse de l'administra-

tien. Celle-ci a le droit d'entrée et de recensement chaque fois qu'elle le juge utile.

L'organisation des entrepôts, fictifs et surtout réels, a surtout pour but d'éviter le paiement de droits que l'on devrait rembourser à la sortie. Mais, comme nous venons de le voir, cette organisation a le grave défaut de ne pas se prêter à une mise en œuvre des produits importés en suspension des ^droits. Pour obtenir la possibilité de cette mise en œuvre, on a inventé des procédés spéciaux connus sous les noms de ilrawback et d'admission temporaire- Nous exposerons tout d'abord le mécanisme du drawhack, le plus simple, mais aussi le moins usité.

Drawback. — Le drawback (littéralement,^ en anglais : retour en arrière) consiste à restituer à la sortie le droit de douane perçu à l'entrée sur la matière première ayant servi à fabriquer le produit. On comprend ainsi que le manufacturier rentre dans ses déboursés, et que tout se passe, théoriquement, comme si les taxes n'avaient pas été acquittées. En même temps, l'administration, ayant touché les sommes exigibles, n'a guère de précautions à prendre pour éviter les fraudes.

Dans la pratique, le régime de drawback est, au contraire, fort compliqué. Gela tient à ce qu'on y combine des primes d'exportation, autrement dit, on rembourse à l'exportateur plus qu'il n'a payé sur la matière première importée. Ce jeu des primes avait atteint une extrême importance en ce qui concernait les sucres, et il en était réslilté de telles perturbations

économiques que la convention de Bruxelles de 1902 a aboli les primes à l'industrie sucrière.

Le û?raii;6acA: est actuellement restreint aux victuailles de conserve connues sous le nom de salaisons, et à certains tissus de coton. Pour les salaisons, on rembourse, à l'exportation, la taxe de consommation intérieure frappant le sel, de telle sorte qu'il n'y a pas en réalité restitution d'un droit de douane. Par contre cette restitution a lieu à l'égard des tissus de coton, purs ou en mélange (loi du il janvier 1892, art. 10).

Dans cette dernière hypothèse, le remboursement est soumis à de nombreuses formalités, et il est fixé à forfait à 60 p. 100 des taxes applicables d'après le tarif minimum aux fils entrant dans les tissus exportés.

Nous n'insistons pas sur ces points spéciaux, préférant aborder de suite la théorie plus générale de l'admission temporaire.

Admission temporaire. — L'admission temporaire consiste à suspendre la perception des droits de douane sur des marchandises étrangères pénétrant en France pour y être travaillées par l'industrie nationale. Ces marchandises peuvent séjourner sur le sol français un certain temps, mais doivent nécessairement être réexportées ou mises à l'entrepôt dans un délai déterminé.

L'admission temporaire devient de plus en plus pratique, de nombreuses industries françaises étant précisément spécialisées dans la main-d'œuvre à donner aux

matières premières de provenance étrangère. Déplus, au point de vue administratif, on évite l'inconvénient présenté par le drawhack, de porter au budget des recettes et des dépenses fictives.

Le principe de l'admission temporaire a été long à s'introduire dans notre législation : on ne voyait que la recette absente et on craignait des déficits douaniers. On commença en 1814: par des modérations de droits sur plusieurs produits étrangers, puis la loi du 5 juillet 1836 a posé la règle de la possibilité de l'admission temporaire pour tout produit admis par le gouvernement. Toutefois, le Parlement crut voir, dans l'arbitraire gouvernemental, un empiétement sur ses prérogatives financières, et l'art. 13 de la loi du 11 janvier 1892, a édicté que toute nouvelle demande d'admission temporaire serait accordée par une loi, après avis du Comité consultatif des Arts et Manufactures. Mais les admissions antérieures sont maintenues.

En outre, le gouvernement concède l'admission temporaire, à titre isolé, pour les objets destinés à des expériences ou réparations, pour les œuvres d'art et similaires, ainsi que pour les emballages à remplir.

Pendant longtemps, on a hésité, en matière d'admission temporaire, entre le système de l'identique et celui de l'équivalent. Voici ce dont il s'agissait. L'identique consistait à représenter à la sortie le produit même admis en franchise, incorporé bien entendu à un objet manufacturé. L'équivalent au contraire consiste dans l'exportation de produits fabriqués repré-

sentant une quantité de matières premières équivalenle à celle ayant bénéficie de l'admission temporaire, sans rechercher si, effectivement, le produit qui sort contient bien la matière importée avec le bénéfice de l'admission temporaire, ou s'il contient seulement une matière similaire de production indigène.

Ainsi, par exemple, on applique l'admission temporaire au blé, il peut ainsi être réexpédié sous forme de farine : avec le système de l'identique, on doit suivre le blé pour s'assurer que c'est celui qui a été importé qui va sortir. Avec le système de l'équivalent, on exige seulement que le minotier ne fasse sortir qu'une quantité de farine correspondant à la quantité de blé étranger importée sans vérifier si cette farine a bien été faite avec ce blé.

Au point de vue rationnel, le système de l'équivalent semble d'emblée donner toutes garanties utiles, et en même temps laisser le plus de liberté possible au commerce et à l'industrie. Néanmoins, les craintes nées d'un esprit fiscal et protecteur exagéré firent d'abord préférer le régime de l'identique ; autrement dit, on permettait la manipulation des produits étrangers, mais de ceux-là seulement. L'admission temporaire, ainsi comprise, était plus libérale que l'entrepôt, mais ne dépassait pas les facilités offertes par le système des ports francs.

Il fallut attendre un décret du 14 janvier 1850 pour obtenir le bénéfice de l'équivalence sur les farines. On évita ainsi la complication de suivre constamment les marchandises transformées et tout se borna désormais

à une comparaison des entrées et des sorties. On généralisa immédiatement l'équivalence, avec une telle rapidité qu'il en résulta même des fraudes. En effet, les produits étrangers ont parfois plus de valeur que les produits français, les fers de Suède par exemple étant supérieurs aux fers français. On importait les premiers et on exportait un poids semblable des seconds, mais cette équivalence matérielle n'était pas une équivalence de valeur, et l'importateur bénéficiait de la différence en vendant sur le marché français les fers de Suède de qualité supérieure. En outre, la marchandise étrangère était importée dans une région, et l'importateur cédait souvent son acquit-à-caution à un exportateur d'une autre région. Ainsi le fer était importé dans le Nord et exporté du Midi; pour le blé, c'était l'inverse : l'importateur du Midi payait à l'exportateur du Nord une commission pour apurer l'acquit-à-caution, cette commission constituait pour l'exportateur une prime; et de son côté l'importateur bénéficiait de la difTcrence entre son montant et celui du droit de douane. Mais ce trafic n'était pas sans inconvénients; en France, on se plaignait que la concurrence d'importations exemptes de droit fit baisser les prix dans la région où* elles avaient lieu ; à l'étranger, on se plaignait que les exportateurs français eussent une prime à l'exportation.

On a essayé de remédier à ces abus par des mesures assez délicates que nous ne pouvons exposer ici. Malgré tout, le principe de l'équivalence a subsisté ; car, avec la pratique de l'identique, il faudrait une armée d'em-

ployés pour contrôler toutes les transformations des matières premières, et la surveillance des usines où ces transformations s'effectueraient.

Comme règle générale, l'admission temporaire est accordée à une grande quantité de produits, à titre permanent. La liste en est telle que nous ne pouvons que renvoyer pour le détail aux publications officielles (Ij.

L'admission temporaire, autrement dit la suspension des droits à l'importation, est prononcée sur le vu d'une soumission cautionnée de Timportateur, soumission qui prend la forme d'un acquit-à-caution. L'importateur s'engage à travailler la matière première importée en franchise, et à la réexporter dans le délai maximum de six mois. Il ne doit pas verser la matière première dans le commerce intérieur, réserve faite de la théorie de l'équivalence énoncée plus haut.

L'admission temporaire une fois prononcée, la marchandise circule librement en France, mais l'importateur reste comptable des droits. S'il ne représente pas, dans le délai, la quantité nécessaire de produits ouvrés, il se voit refuser l'apurement de son acquit-à-caution ^ qu'il doit solder, avec éventuellement des amendes complémentaires.

On autorise les réexpéditions partielles, et la douane assimile à l'exportation la mise à Tentrepôt; cela entraîne naturellement des complications d'écritures.

Ces règles générales subissent une multitude de modifications de détail à l'égard de telle ou telle mar-

(1) Voir les documents annexes.

chandise. Certains bureaux n'admettent en franchise temporaire qu'une nature déterminée de matières premières; d'autres fois, le délai normal de six mois est modifié.

Tous ces points changent en outre fréquemment, et sont l'objet de règlements multiples. Nous croyons en avoir assez dit sur ces questions, et pouvoir passer au dernier chapitre qu'il nous reste à traiter : l'étude très importante du contentieux applicable aux opérations des douanes françaises.