CHAPITRE III

l'évolution de la politique douanière jusqu'à la un DU dix-neuvième siècle

I. — L'ancien régime : mercantilisme et prohibition; le traité d'Eden (1786); le pacte colonial.

II. — Les trois grandes phases de la politique douanière européenne au dix-neuvième siècle : 1° de la Restauration à 1860 : prépondérance de la protection; premières manifestations des tendances libre-échangistes : Cobden et Bastiat; formation du Zollverein; 2° la période des traités de commerce à tendances libre-échangistes (1860- 1880) : 3° le retour à la protection : A. Les nouveaux tarifs (1878-1881); le tarif français de 1881; guerre douanière avec l'Italie. B. Les réformes de 1891-1892 : les traités de l'Europe centrale; le tarif de 1892 en France; guerre douanière avec la Suisse; l'accord avec l'Italie.

III. — Aperçu de l'évolution douanière en Amérique : la politique douanière aux États-Unis et au Canada.

I. — L'ancien régime : mercantilisme et prohibition ; le traité d'Eden (1786) ; le pacte colonial. — On sait que la politique commerciale de l'ancien régime fut dominée, dans tous les pays, par des conceptions

étroitement mercantilistes. Que ce fût à proprement parler la préoccupation d'acquérir du numéraire par les échanges avec l'extérieur, ou l'idée plus simple de (( vendre plus qu'on n'achète », ou encore le désir de stimuler la production nationale — trois politiques qui correspondent aux trois formes principales du mercantilisme — la tendance générale était celle d'un protectionnisme outrancier.

A vrai dire, les droits de douane ne se dégagèrent qu'assez lentement des autres taxes indirectes, et la persistance des douanes intérieures atteste l'importance de leur caractère fiscal. Cependant, la combinaison de/?/'ohibitions très nombreuses avec des taxes très complexes d'entrée, de sortie (1), et de transit constitue un système, qui tend non seulement à protéger le marché national, mais à réaliser un certain isolement économique du pays.

Cette politique fut celle de Crom>Yell, auteur du célèbre a Navigation Act » du 9 oct. 1651, celle de Colbert, auteur des tarifs de 1G64 et 1667 (2); au dix-huitième siècle, ce fut encore celle de Joseph II

(1) Les droits ou prohibitions de sortie avaient souvent pour but de préserver les consommateurs nationaux : c'est ainsi qu'on interdisait l'exportation des céréales, par "rainte des disettes. Parfois aussi le gouvernement empêchait l'exportation de certaines matières premières, afin de conserver à la nation le monopole d'une fabrication industrielle : telle fut, en Angleterre, la prohibition d'exporter la laine.

(2) Sur la politique douanière de Colbert, on peut consulter les excellents articles de M. Arnauné [Annales des sciences politiques, 15 janvier et 15 mars 1910).

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et de Marie-Thérèse, en Autriche, celle de Frédéric II, en Prusse.

Conséquemment, les traités de commerce furent, jusqu'à la lin du dix-huitième siècle, relativement peu nombreux, et de portée restreinte (1). Il convient toutefois de rappeler le célèbre traité Methuen, entre r Angleterre et le Portugal, que nous avons déjà mentionné.

Enfin, en 1786, avec le traité d'Eden, entre la France et l'Angleterre, on peut croire à une orientation nouvelle, et vraiment moderne, de la politique commerciale. Aux prohibitions ce traité substituait en effet, entre les deux pays, de simples droits, d'ailleurs modérés. Cette politique fut tout d'abord généralisée par la Constituante, qui réalisa la suppression des douanes intérieures et l'établissement d'un tarif uniforme, d'ailleurs très libéral, vis-à-vis de l'extérieur (Lois des 15 mars et 22 août 1791). Les prohibitions, sans disparaître complètement, étaient réduites à un petit nombre, et les droits étaient généralement inférieurs à 20 p. 100 ad valorem.

Mais, la guerre avec l'Angleterre (1793), puis le Blocus continental (1806-1814) mirent fin à cette politique libérale. Quant aux colonies, elles formaient un marché exclusivement réservé à la métropole ; elles ne pouvaient acheter et vendre qu'à la métropole, et les transports devaient s'effectuer sous le pavillon national. C'est ce que Ton appelle le régime du pacte

(1) Voir cependant le deuxième article de M. Arnauné.

colonial. (Voir, sur son application en France, 2* partie, chap. IV.)

II. — Les trois grandes phases de la politique douanière au dix-neuvième siècle. — On peut diviser l'histoire de la politique douanière européenne, depuis la fin des guerres de la Révolution et de l'Empire, en trois grandes phases : 1° une première période de politique très rigoureusement protectionniste, marquée cependant par la formation du Zollverein allemand; 2° l'époque des traités de commerce à tendances libreéchangistes (1860-1880) ; 3° le retour à la protection.

Première phase. — On peut dire, d'une manière générale, que, au début du dix-neuvième siècle, l'Europe ne s'était pas encore dégagée de la politique mercantiliste à tendances prohibitives qui avait caractérisé les deux siècles précédents. La France, qui, comme nous venons de le voir, avait semblé vouloir inaugurer une politique moderne, revenait, avec la Restauration, au régime des prohibitions nombreuses et des droits élevés (1). Le Blocus continental avait, en effet, stimulé la création, sur le continent, de nouvelles industries, qui demandaient une protection spéciale. D'autre part, la Restauration entendait favoriser les propriétaires fonciers. C'est à cette époque que fut introduit, en France, le système de Véchelle mobile^ emprunté à la législation anglaise (2). Ce système,

(1) La loi du 8 avril 1816 prohibait notamment un grand nombre d'articles réputés de fabrication anglaise.

(2) Le système datait, en Angleterre, du seizième siècle.

qui semblait concilier, dans une certaine mesure, les intérêts des producteurs et ceux des consommateurs, consistait à graduer la taxe douanière en raison inverse du mouvement des prix à l'intérieur : le droit de douane étant établi à un certain taux pour un certain prix du blé, si ce prix baissait d'un franc, le droit s'élevait automatiquement d'un franc (1).

La législation douanière des États allemands était plus indécise, les uns cherchant à appliquer rigoureusement un système prohibitif, les autres étant contraints, par l'exiguïté de leur territoire et le peu de variété de leurs productions, de laisser entrer plus facilement les marchandises étrangères. Cependant, des groupements ne tardèrent pas à s'opérer, d'une part, au Nord, autour delà Prusse, d'autre part, au Sud, entre la Bavière et le AVlirtemberg (1828). Ces deux groupements s'unirent en 1829, et obligèrent finalement les États du Centre à adhérer (1834). Ce fut

(1) La loi du 16 juillet 1819, qui introduisit en France le -yslème anglais de l'échelle mobile, établissait d'abord une laxe fixée à 0 fr. 25 par hectolitre de blé, s'il était importé par navire français, et à 1 fr. 25, s'il était importé par un navire étranger. Cette taxe s'appliquait, suivant les régions, lorsque le prix était de 23,21, ou 19 francs; le pays avait été, à cet effet, divisé en trois zones ; car, en raison de l'imperfection des moyens de communication, on ne pouvait adopter un prix uniforme pour toute l'étendue du territoire. C'est sur cette première base que s'ajoutait la surtaxe de 1 franc pour chaque franc de baisse. Puis, au-dessous de 20,18 et IQ francs, l'importation était prohibée. La répartition des zones et les prix de base furent modifiés en 1821, puis le régime disparut en 1861.

la première constitution du fameux Zo//yerem, prélude économique de l'unité politique de l'Allemagne, sous l'hégémonie de la Prusse (1).

Silaprotectionà outrance futle caractère dominantde cette période, il faut noter toutefois que, dans les divers pays de l'Europe, des tendances libre-échangistes commencèrent à se faire jour. Déjà depuis la fin du dixhuitième siècle, les économistes que nous qualifions aujourd'hui de classiques, Adam Smith, puis Ricardo, J.-B. Say, etc., s'étaient prononcés contre tout ce qui pouvait entraver la liberté de la production et des échanges, et notamment contre les entraves douanières. Peu à peu ces idées théoriques se répandirent parmi les publicistes et les hommes politiques.

Ce fut tout d'abord en Angleterre que le mouvement se dessina. Dès 1824 et 1825, le ministère Huskisson fit disparaître un certain nombre de prohibitions, et abaissa quelques taxes douanières. Cette initiative fut d'abord impopulaire, mais les tendances libreéchangistes ne tardèrent pas à trouver un stimulant dans les conditions de la vie économique propre à l'Angleterre. Les droits sur les blés, établis au profit d'un petit nombre de gros propriétaires fonciers, constituaient une lourde charge pour la population industrielle, qui devenait de plus en plus nombreuse.

(1) L'Autriche, qui, depuis 1848, avait fait des démarches en vue de son admission dans le Zollverein, et avait même conclu en 1853 un traité dans ce but avec la Prusse, s'en est trouvée définitivement exclue par les événements de

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D'autre part, l'industrie de la Grande-Bretagne avait alors une très grande avance sur celle des autres nations . Son premier souci était donc, non pas de protéger le marché intérieur contre une concurrence inexistante ou inégale, mais de s'ouvrir des débouchés au dehors. Le courant d'idées qui devait aboutir à une politique libre-échangiste fut donc, comme l'a observé M. Cauwès (1), grandement secondé par les intérêts particuliers qu'y devaient trouver, à cette époque, le commerce et l'industrie britanniques.

Ce fut en 1838 que Richard Cobden fonda à Manchester Y Anti-Cornlaw leagiie, ligue contre les droits sur les blés. En 1843, cette ligue organisa de nombreux meetings à Londres. En 1844, la Chambre des communes fut saisie d'une proposition de loi tendant à l'abolition des droits sur les blés, bien que ceux-ci, toujours soumis au régime de l'échelle mobile, eussent été abaissés en 1842 (2). Enfin, le projet, accepté par Robert Peel, qui portait la suppression de l'échelle mobile à partir de 1849, et la réduction du droit à 1 shilling par quarler (3), fut voté le 26 juillet 1846. Le gouvernement de Robert Peel fit abroger également, en 1851,1e célèbre Navigation Act de Cromwell; il abolit la plupart des prohibitions industrielles,

(1) P. Cauwés, Cours d économie politique, 4 vol., 1893.

(2) Les droits qui, depuis 1828, étaient de 1 shilling lorsque le quarter valait 73 shillings s'élevait, par une longue série, jusqu'à 36 sh. 8 d. quand son prix descendait à 51 shillings. En 18i2, ils ne s'élevaient plus que jusqu'à 20 shillings.

(3) Ce droit a totalement disparu en 1869.

et supprima ou réduisit les droits sur les tissus.

En France, les prohibitions établies par la loi de 1816, et maintenues par les autres lois de la Restauration, furent en partie levées, et bien des taxes atténuées par les lois de 1834, 1836 et 1841. Puis, un certain courant d'idées se manifesta en faveur du libre-échange. Frédéric Bastiat, après avoir fait connaître, par son livre Cobden et la ligue (1845), l'action des free traders anglais, fonda le journal /e Libreéchange. Le mouvement d'opinion libre-échangiste eut quelque importance à Bordeaux, en raison des rapports étroits qui existaient entre cette place de commerce, désireuse de développer ses débouchés, et TAngleterre, où se trouvait sa meilleure clientèle.

Cependant, si les économistes officiels, tels que Michel Chevalier, appuyaient ces tendances nouvelles de leur autorité, elles n'aboutirent en rien à une agitation comparable à celle qui se produisait en Angleterre. Les circonstances étaient, d'ailleurs, bien différentes : notre industrie, plus jeune et moins puissante que l'industrie anglaise, avait beaucoup plus besoin de protection ; d'autre part, la protection agricole couvrait un plus grand nombre de producteurs, et était beaucoup moins lourde pour les consommateurs.

Il se produisit même, en 1845, un revirement protectionniste, et, (( finalement notre tarif, avant 1860, contenait encore une foule de prohibitions absolues, parmi lesquelles figuraient les fils et tissus de laine ou de coton, les vêtements confectionnés, les peaux et ouvrages en cuir, la coutellerie, les ouvrages en métaux,

les fers forgés, les sucres raffinés, les savons communs, les produits chimiques non dénommés, les verres et cristaux, certaines poteries, les voitures suspendues, les bâtiments de mer, etc. En outre, la grande majorité des autres articles étaient frappés de droits équivalents à une prohibition (1). »

Dans les autres pays de l'Europe continentale, le courant d'idées libre-échangiste n'avait pas abouti davantage à des réalisations.

Deuxième phase. — Aussi fut-ce, comme on l'a dit, par une sorte de coup d'État économique que le libreéchange passa des Iles britanniques sur le continent, grâce au traité franco-anglais de 1860 ; puis il s'y propagea par toute une série de traités analogues, signés dans les années qui suivirent, entre les puissances européennes.

Napoléon 111, qui s'était laissé personnellement convertir par Richard Cobden et Michel Chevalier, fit longuement connaître, « par une lettre impériale du 5 janvier 1860, sa résolution de supprimer les prohibitions, les droits sur la laine et les cotons, de réduire les droits sur les sucres, et de conclure des traités de commerce avec les puissances étrangères. Peu après, le 23 janvier, fut signé le traité de commerce avec l'Angleterre, négocié dans le plus grand secret par MM. Rouher, Baroche et Gladstone (2) ».

Prenant texte de la constitution, qui l'autorisait à

(1) Paul Cauvvès, op. cit.

(2) Cauwès, op. cil.

conclure des traités de commerce, l'empereur imposa un remaniement des droits de douane dans le sens du libre-échange, en substituant au tarif voté par les chambres des tarifs conventionnels, annexés aux traités conclus avec les puissances étrangères.

Le traité du 23 janvier 1860 ne fixait pourtant pas le taux des droits qui seraient appliqués aux produits français et anglais. Du côté français, on se bornait à supprimer les prohibitions, et à les remplacer par des droits qui ne dépasseraient pas 30 p. 100 ad valorem jusqu'en 1864, et 25 p. 100 après cette date.

Avant de déterminer le montant de ces taxes, le gouvernement impérial fit une vaste enquête pour consulter le commerce et l'industrie ; mais, comme l'empereur, dans des entretiens particuliers, avait promis des concessions bien plus grandes encore que ne le laissait entrevoir le traité, les négociateurs français durent accorder dans les conventions additionnelles qui suivirent, des droits fort inférieurs à la limite prévue de 30 p. 100. « Ce fut une taxation très faiblement protectrice de 8 à 10 p. 100 pour les filés, d'environ 15 p. 100 pour les tissus de lin, de coton ou de laine (puis de 10 p. 100 pour ces derniers à partir de 1864). Quant aux fers, la convention primitive fixait un droit de 7 francs par quintal, abaissé ultérieurement à 6 francs. L'Angleterre nous concédait, en retour, des réductions sur les vins et eauxde-vie, l'admission en franchise d'un certain nombre de produits agricoles et d'articles de Paris, etc. (1). »

(Ij Calwks, op. cit.

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La France et l'Angleterre s'efforcèrent aussitôt de conclure des traités semblables avec les autres puissances. Un traité franco-belge fut signé dès 1861.

Diverses circonstances favorisèrent d'ailleurs l'extension rapide de ce régime nouveau à travers l'Europe. La Prusse, en prenant la tête du Zollverein, en avait écarté l'Autriche ; mais elle avait été obligée de signer, sur les instances des Étals du Sud, un traité par lequel un régime préférentiel, accordant des réductions de 25 à 50 p. 100, était établi entre le Zollverein et l'Autriche. Or, la signature de traités qui comporteraient la clause de la nation la plus favorisée allait permettre d'évincer T Autriche de sa situation privilégiée. C'est ainsi que, sur l'initiative de la Prusse, le Zollverein conclut, dès 1867, un traité de commerce avec la France.

Puis, le gouvernement français fit des traités analogues avec l'Italie — la même année — , avec la Suisse en 1864, avec la Suède, la Norvège, les Villes Hanséatiques, les Pays-Bas et l'Espagne en 1865, avec le Portugal et l'Autriche en 1866.

Il en fut de même entre la plupart des autres pays d'Europe (1). Ainsi, ils ne tardèrent pas à se trouver liés les uns aux autres par tout un réseau de traités : et, comme tous ces traités contenaient la clause de la nation la plus favorisée, le bénéfice des dernières

(1) La Russie cependant ne fut pas entraînée dans le mouvement général, mais son tarif de 1865 substitua une protection modérée à un système de prohibitions.

concessions accordées revenait à Tensemble des puissances. Les régimes douaniers de l'Europe se trouvèrent donc dominés, à cette époque, par une sorte de tarif conventionnel commun, d'autant plus modéré que, pour chaque catégorie d'articles, le droit qui s'appliquait finalement à toutes les nations avait été obtenu par celle qui avait exigé le maximum de réduction.

Troisième phase : Le retour à la protection. —1'' Les nouveaux tarifs (1878-1881). Le tarif français de 1881. La guerre douanière^avec l^ltalie. — Les traités de commerce qui avaient été signés, dans toute l'Europe, entre 1860 et 1866, arrivaient à leur terme vers 1878. Le régime à tendances libre-échangistes qu'ils avaient généralisé n'avait été, en somme, voulu qu'en Angleterre. En France, il n'avait été réalisé que par surprise, et l'on peut dire qu'il s'était propagé en Europe par une sorte de contagion. Aussi l'opinion ne se montra-t-elle généralement pas favorable à leur renouvellement.

Dans la plupart des pays d'Europe, on éprouva le besoin de donner au régime douanier des bases nouvelles (i).

Cependant, la remise en vigueur des anciens tarifs généraux eût ramené l'Europe à un régime vraiment archaïque, avec des prohibitions nombreuses et des droits souvent prohibitifs. A partir de 1876 environ,

(1) Pour toute cette période, on trouve de nombreux et précieux renseignements dans l'ouvrage cité de M. Cauwès, pp. 734 et suiv. de la 2* édition.

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on commence donc, un peu partout, à remanier les tarifs dans un sens plus moderne.

En France, la revision s'effectua tout d'abord dans un esprit très libéral. « Si l'industrie française, disait l'exposé des motifs du projet déposé au parlement français en 1878, à l'exemple de celle de tous les pays, a eu besoin de la prohibition et des droits élevés pour naître et acquérir des forces, elle a pu, cependant, s'affranchir successivement des liens de la protection, et supporter sans péril un régime commercial de plus en plus libéral. » En conséquence, le gouvernement proposait de prendre pour base du nouveau régime le tarif conventionnel lui-même, sauf une majoration de 24 p. 100 sur le taux de ce tarif pour certains produits.

Cependant, de tous côtés, les tarifs adoptés attestaient un revirement en faveur du protectionnisme : Espagne et Russie (1877), Italie (loi du 30 mai 1878), Autriche-Hongrie (loi du 27 juin 1878), Roumanie (1878), Suisse (loi du 20 juin 1879), Grèce (1879),' Allemagne (loi du 15 juillet 1879). L'Allemagne, notamment, consacrait de très notables majorations de droits, et taxait des produits préalablement admis en franchise (céréales, bétail, fers, etc.). Ce revirement ne s'explique pas seulement par un retour offensif de cet instinct qui pousse à la protection, mais aussi par des faits susceptibles de modifier les conditions de la vie économique. On souffrait alors de cette dépression des prix qui s'était fait sentir après la crise de 1873, et qui attestait, en Angleterre tout au moins, une sur-

production industrielle. Les États-Unis, qui fermaient de plus en plus leur marché, commençaient à rivaliser avec l'industrie européenne. En outre, l'ouverture de vastes espaces à la culture extensive des céréales et à rélevage, jointe à l'abaissement des frets, soumettait l'agriculture des pays d'Europe à une concurrence dangereuse, tendant, là encore, à l'avilissement des prix.

Il fallut, en France aussi, tenir compte de l'cAolution douanière des pays voisins et de ces faits nouveaux. Aussi, entre le dépôt, par le gouvernement, du projet que nous avons mentionné (21 janvier 1876), et le vote définitif de la loi douanière du 7 mai 1881, notre politique subit-elle une certaine évolution (1), principalement en ce qui concerne les produits agricoles : les droits sur le bétail, qui étaient infîmes depuis la loi du 16 mars 1863, furent un peu relevés ; et on décida de conserver l'autonomie absolue du tarif en ce qui les concernait, aussi bien que pour les droits sur les céréales, Cependant, le tarif français restait fort modéré : une majoration de 24 p. 100 (24 p. 100 des droits, et non 24 p. 100 ad valorem), pour un grand

(1) D'ailleurs, le gouvernement de M. Thiers avait déjà dû, pour des raisons fiscales^ relever (loi du 8 juillet 1871) les droits sur diverses denrées coloniales, les vins et les huiles minérales. La loi du 30 janvier 1872 avait rétabli la surtaxe de pavillon, et celle du 26 juillet 1872 avait même frappé de droits certaines matières premières. Il est vrai que l'on se heurta à des résistances de l'Angleterre, et que ces deux dernières lois ne furent pas appliquées.

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nombre d'articles, sur l'ancien tarif conventionnel constituait en principe le droit commun. En outre, la possibilité de conclure des traités avait été expressément prévue au cours de la discussion (1) ; des réductions pouvaient donc être accordées, ce qui accentuait encore le caractère de modération de notre régime douanier.

En fait, des traités ne tardèrent pas à être conclus avec la Belgique, l'Italie, l'Espagne, le Portugal, la Suisse, la Suède et la Norvège; puis avec l' Autriche- Hongrie, qui obtint le traitement de la nation la plus favorisée ; ce fut par une loi du 27 février 1882, que ce même régime fut accordé à l'Angleterre ; quant à l'Allemagne, elle y avait droit également en vertu de l'article 11 du traité de Francfort; la Russie, la Turquie, la Roumanie en bénéficièrent aussi, en vertu de traités antérieurs. Ainsi, une douzaine de nations jouissaient de notre tarif conventionnel ; et, s'il y avait eu un retour à l'autonomie, en ce sens que le régime nouveau avait pour première base une loi, celle du 7 mai 1881, on voit que le système des traités à tendances libérales, généralisé par la clause de la nation la plus favorisée, avait repris presque aussitôt une place prépondérante dans le régime douanier français.

Pendant ce temps, l'Allemagne s'en tenait à la plus stricte autonomie douanière : de 1878 à 1891, tout en continuarwt à élever ses droits de douane, elle ne con-

(1) Sauf pour certains produits tels que céréales et bétail qui étaient exclus des traités à {conclure.

dut aucun traité : ce qui fait que, tout gjol bénéficiant, par suite de l'article il du traité de Francfort, des réductions de droits consenties par la France à d'autres nations, elle se trouvait dispensée de lui accorder, en retour, la moindre faveur.

La plupart des autres puissances européennes adoptèrent la même politique que la France ; et, après avoir revisé leurs tarifs autonomes, elles en revinrent, plus ou moins rapidement, à faire de nouvelles conventions avec l'étranger. Mais, partout, cependant, le caractère protectionniste du tarif général s'accentua.

D'ailleurs, sous l'empire des causes que nous avons indiquées plus haut, la France allait, peu à peu, s'engager à' son tour dans la voie de la protection. Ce fut d'abord pour les produits agricoles que l'avilissement des prix se fit sentir : le prix du blé, en 1885, tombait au-dessous de 16 francs l'hectolitre à Londres ; chez nous, l'importation des céréales augmentait, et le prix du blé descendait, sur le marché français, aux environs de 16 fr. 50, alors qu'il avait été de plus de 22 francs en 1881. A la suite de l'agitation provoquée dans les milieux agricoles, le parlementporta, par une loi du 28 mai 1885, les droits sur les blés — qui, depuis 1861, n'étaient que de 0 fr. 60 — à 3 francs. La farine fut taxée à 6 francs. On augmenta aussi les droits sur les autres céréales (avoine, orge, seigle, 7 fr. 50). Puis une loi du 29 mars 1887 porta le droit sur les blés à 5 francs, et sur la farine à 8 francs. Enfin, une loi du 5 avril de la même année releva de nouveau les droits sur le bétail,

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et même, pour le principe (Ij, sur la viande fraîche. Le protectionnisme français, à ses débuts, ne tarda pas à se heurter au protectionnisme italien, déjà assez accentué depuis 1878. Les deux nations avaient eu, à l'origine, des relations commerciales très étroites, et établies sur les bases les plus libérales. Cependant, le traité de commerce conclu en 1863 avait expiré en 1875 ; il avait été prorogé temporairement, mais la conclusion d'un nouveau traité, en 1882, n'avait pas été sans difficultés : les mêmes besoins de protection agricole aboutissaient à des exigences contradictoires, et le développement des manufactures de soie italiennes commençait à porter la concurrence sur le terrain industriel. Le nouveau traité devait durer normalement jusqu'au l*^*^ février 1892. Mais le gouvernement italien, se disposant à établir un nouveau tarif général (loi du 14 juillet 1887), le dénonça dès le 15 décembre 1886. Les négociations, rendues malaisées par l'intransigeance de Grispi, échouèrent après de longs pourparlers, et une violente guerre douanière éclata. De part et d'autre, de grosses surtaxes furent appliquées aux marchandises et aux navires venant du pays voisin. L'Italie surtout eut beaucoup à souffrir (2) de la rup-

(1) Pour le principe, car le droit nouveau de 12 francs ne pouvait s'appliquer aux nations jouissant du tarif conventionnel de 8 francs.

(2) L'exportation italienne, qui était de 1 milliard en 1887, diminua de 100 millions l'année suivante ; quant à la France, elle vit, entre ces deux années, tomber de plus de moitié son exportation en Italie, mais le courant d'affaires ne tarda

ture provoquée par son gouvernement, et elle dut renoncer la première à surtaxer les produits français (loi du 25 décembre 1889), tandis que la France ne levait ses surtaxes que par la loi douanière du 11 janvier 1892 (art. 17). Le retour à un traitement réciproque de faveur ne s'est effectué qu'en 1898.

Troisième phase [suite). — 2° Les réformes de i89f- -1892. — Les traités de VEurope centrale. — Le tarif de 1892 en France. — Guerre douanière avec la Suisse. — Uaccoi'd avec ritalie. — Avec les années 1891- 1892, la politique douanière de l'Europe se précise et se diversifie tout à la fois. Elle se précise, en ce sens que les régimes douaniers prennent décidément un caractère étroitement protecteur, — sauf en Angleterre, et dans quelques petites nations comme la Belgique et la Hollande. Elle se diversifie, en ce sens que leis États de l'Europe continentale se partagent entre deux systèmes : l'un représenté principalement par la France (tarif du 11 janvier 1892), l'Espagne (tarif du 1" janvier 1892), et, à cette époque, la Russie (tarif du I^^'-IS juin 1893), qui tend à faire du tarif autonome la base du régime douanier ; l'autre, à la tête duquel se trouve l'Allemagne, qui consiste, tout en maintenant des droits très élevés au tarif général, à faire des traités de commerce à longue échéance le pivot de la polititique douanière.

pas à reprendre, et le développement de ses autres débouchés fît compensation. (Voir B. Francke, Der Ausbau des

heuligen Schutzzollsyslems in Frankreich.)

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Cette double orientation est d'autant plus importante à noter que, en dépit des réformes douanières du \ingtième siècle, dont il va être question au chapitre suivant, elle domine encore les relations commerciales actuelles des États européens.

A partir de 1891, l'Allemagne, qui, en 1879, était revenue au régime de l'autonomie plus strictement qu'aucune autre nation — puisqu'elle n'avait plus fait aucune convention — se remet franchement à la politique des traités à long terme. Elle conclut des traités avec l'Autriche-Hongrie, la Suisse, l'Italie et la Belgique (ratifiés le 19 décembre 1891), puis avec la Serbie (9 août 1892), la Roumanie (23 octobre 1893). En 1892, l'Autriche-Hongrie, tout en remaniant son tarif général, suit, pour son compte, la même politique.

Quant à la Russie, qui — même pendant la période de 1860 — s'en était toujours tenue à la politique de l'autonomie douanière, elle semblait précisément vouloir y persévérer, en adoptant en 1893, comme la France, le système du double tarif. Cependant, elle devait désormais abandonner rapidement le principe de l'autonomie ; dès Tannée de la mise en vigueur de ce double tarif, elle consentait, dans sa convention avec la France, à fixer le taux des droits sur cinquante positions (la France, par une dérogation unique, en consolidait une de son côté). En 1894, elle se résolut, après une guerre douanière, à signer avec l'Allemagne un traité qui lui permit de bénéficier des droits consentis à l'Autriche pour les bois et les blés. Ce traité rencontra d'ailleurs une grande opposition au Reichs-

tag, OÙ les agrariens commençaient une vive agitation, et il ne fut voté que par 200 voix contre 146. 11 n'en inaugurait pas moins la politique qui allait englober la Russie dans le système douanier allemand. Les États qui avaient conclu des traités avec l'Allemagne ne tardèrent pas à en conclure entre eux. Ainsi se constitua un véritable réseau de traités, faisant des États de l'Europe centrale et orientale un groupement douanier, dont l'Allemagne prenait la tête.

En France, au contraire, la loi du 11 janvier 1892 introduit un système qui fait du tarif autonome la base de notre régime douanier. Pour concilier le principe de l'autonomie avec la nécessité de faire certaines conventions avec les autres puissances, cette loi, qui constitue encore le fondement de notre régime douanier actuel, établit un double tarif : un tarif général, qui s'appliquerait à défaut de convention ; et un tarif minimum, qui peut être concédé, en tout ou en partie, en vertu d'accords particuliers,

iVinsi que nous l'avons déjà observé plus haut (1), ces nouvelles conventions diffèrent des anciens traités de commerce : d'abord, le tarif de faveur concédé est en principe fixé par la loi, et non débattu par les négociateurs ; secondement, le gouvernement français concède notre minimum, le parlement restant maître de modifier ce minimum (2) ; enfin, le gouverne- Il) V. chap. II.

(2) « Accorder notre minimum, disait M. Méline, c'est accorder notre tarif le moins élevé, mais nous restons maîtres

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ment n'est autorisé à conclure que des conventions pouvant être dénoncées avec un préavis de douze mois, ce qui fait disparaître tout engagement à long terme de notre régime douanier. On voulait, en elfet, éviter d'être lié pour longtemps, alors que l'évolution rapide de la technique exigerai t des remaniements fréquents du tarif.

La France, qui accordait son tarif minimum, sans toutefois en déterminer le taux dans un tableau des droits annexés, et en restant libre de l'élever, fournissait simplement à la nation contractante l'assurance qu'elle ne serait pas plus mal traitée qu'une tierce puissance. Aussi devait-elle se contenter, en principe, de demander en échange « que nos produits ne fussent pas frappés de droits supérieurs à ceux qui frappaient les autres nations ». Ainsi, il semblait que nos négociateurs, privés du droit de faire des concessions particulières, ne pouvaient, par l'octroi de notre minimum, assurer au pays contractant que la situation de la nation la plus favorisée et qu'ils ne pouvaient réciproquement obtenir de lui autre chose.

Cependant, ajoutait l'exposé des motifs delà loi du il janvier 1892, il fallait, en outre, s'assurer « que les droits obtenus n'étaient pas tellement élevés qu'ils constituassent un obstacle insurmontable à nos exportations ». Nos négociateurs devaient donc, non seulement tâcher d'obtenir la situation de la nation la plus favorisée, mais encore tenir compte du taux des droits qui frappaient nos marchandises. Réciproque-

de modifier les chiffres du tarif, et de les élever... » {Documents parlementaires, Chambre des députés, 1891, 32, p. 542.)

ment, les négociateurs étrangers prirent en considération le taux des droits portés à notre tarif minimum ; et, quoique le gouvernement se soit presque toujours refusé à « conventionnaliser » nos droits en les mentionnant dans le texte de l'accord, il était moralement tenu, comme nous l'avons déjà observé, de respecter, dans bien des cas, le taux établi ; nous allons même voir qu'il fut parfois contraint, pour aboutir, de demander aux chambres un abaissement du tarif.

C'est dans ces conditions que, aussitôt après la promulgation de la loi du 11 janvier 1892, le gouvernement français entama des pourparlers avec les puissances étrangères. Le nouveau tarif général était surtout une arme entre les mains de nos négociateurs ; et notre politique fut d'accorder notre minimum à tous les pays qui consentiraient à nous concéder des avantages équivalents.

En ce qui concerne les nations avec lesquelles nous nous trouvions placés réciproquement sur le pied de la nation la plus favorisée (notamment l'Angleterre et l'Autriche), il n'y avait qu'à maintenir le statu quo. Mais quant à celles — et c'était le plus grand nombre — auxquelles nous avions concédé un tarif conven tionnel, avec mention des droits qui frappaient chacun des artictes prévus, il fallait reprendre les négociations sur la base de notre minimum légal. Le gouvernement avait dénoncé ces traités avant le l'*"" février 1891. La loi promulguée ce même jour l'autorisa à les proroger, pourvu que ce fût avec faculté de dénonciation dans un délai d'un an, et en substituant

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aux tarifs figurant dans les anciens traités une simple référence à notre tarif minimum.

Les modifications nécessaires furent apportées tout d'abord à notre traité avec la Suède et la Norvège (convention du 13 janvier 1892). Entre la France et la Belgique, il n'y eut pas prorogation du traité antérieur, mais un simple échange de notes, en vertu duquel il était entendu que chaque puissance accorderait à l'autre le traitement de la nation la plus favorisée, en matière de commerce, de navigation et de douane. Des pourparlers engagés avec les Pays-Bas, la Suisse, la Grèce aboutirent au même résultat sous des formes analogues, et, le 30 janvier 1892, parut un décret qui concédait à ces puissances le bénéfice de notre tarif minimum. Les négociations continuèrent, aboutissant à des arrangements analogues avec la plupart des puissances européennes et extra-européennes. Les Ktats-Unis, qui ne pouvaient faire de concessions équivalentes, n'eurent le bénéfice du minimum que pour un très petit nombre de produits.

Il y eut quelques difficultés avec l'Espagne, qui ne trouvait pas dans notre tarif minimum des compensations suffisantes aux concessions qu'elle nous accordait, et réclamait une diminution de nos droits sur les vins. Elle céda cependant, et l'accord entra en vigueur à partir du 1®"" janvier 1894.

Le tarif général fut maintenu à l'égard du Portugal ; et il fut appliqué à l'Italie : la guerre douanière cessait avec ce pays, mais Tentente ne devait se faire qu'un peu plus tard.

Les principales difficultés surgirent avec la Suisse, et aboutirent à un conflit aigu. Quoique ce pays fût du nombre de ceux qui bénéficiaient, en France, du tarif minimum (décret du 30 janvier 1892), le gouvernement fédéral jugea, dès l'abord, que cette concession n'équivalait pas à celle de son tarif conventionnel. 11 demanda une diminution de droits sur quatrevingts articles. Le gouvernement français se montra disposé à accorder, pour cinquante-cinq articles, sinon le montant intégral des réductions demandées par la Suisse, du moins une diminution appréciable des droits portés au tarif minimum. Mais la majorité des chambres françaises, qui avait, en votant la loi du 11 janvier 1892, voulu établir un tarif autonome, rejeta le projet de convention. En conséquence, le gouvernement suisse décida d'appliquer aux produits français, à partir du l*"" janvier 1893, non seulement son tarif général, mais des surtaxes qui infligèrent aux importations de France une charge de 200 p. 100 supérieure à celle qui résultait du régime conventionnel antérieur. De son côté, le gouvernement français se borna à appliquer aux marchandises suisses le tarif général, supérieur, en ce qui les concernait, d'environ 40 p. 100 au tarif minimum.

Dans de telles conditions, la lutte fut inégale. L'exportation suisse en France ne diminua guère que de 25 à 30 p. 100, Texportation française en Suisse baissa de 30 à 40 p. 100 (1). On reprit les négociations

(1) Voir B. Francke, op. cil.

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en 1894, et elles aboutirent au compromis suivant : la Suisse ne consentait plus les mêmes réductions qu'en 1892, mais, par contre, elle ne demandait plus l'abaissement du tarif minimum que sur vingt-neuf articles (1). Les chambres françaises votèrent les modifications demandées (8 et 11 juillet 1895).

C'est seulement en 1898 qu'un accord vint améliorer les relations commerciales entre la France et l'Italie. A la guerre douanière avait succédé, comme nous l'avons vu, l'application réciproque du tarif général. Sur l'initiative du gouvernement italien, les négociations furent reprises en 1897 ; la France accorda son tarif minimum, sauf pour les soieries, qui restèrent soumises au tarif général. L'Italie, de son côté, accorda à la France son tarif conventionnel, après avoir abaissé ses droits sur cent quinze articles.

A partir de cette époque, les modifications apportées aux régimes douaniers européens ont été peu sensibles jusqu'à la fin du dix-neuvième siècle. Et l'on peut ajouter que, en dépit des revisions douanières du début du vingtième siècle, que nous allons examiner au chapitre suivant, les traits essentiels de la politique douanière européenne n'ont pas beaucoup varié depuis lors : l'Allemagne, l'Autriche-Hongrie, l'Italie, les États balkaniques restent fidèles à la pratique des traités à long terme, à laquelle ils ont fini par rallier

(1) Principalement sur les tissus de soie, les cotonnades, le gruyère, le lait condensé. Au total, le gouvernement français avait obtenu de n'accorder guère de concessions que sur les produits intéressant exclusivement la Suisse.

la Russie ; l'Angleterre, malgré un certain courant d'opinion protectionniste, persiste encore dans le libreéchange ; et la France continue à concilier des conventions limitées et résiliables à bref délai avec le souci de son autonomie douanière.

III. — Aperçu de l'évolution douanière aux États- Unis (1). — L'évolution douanière des États-Unis a suivi une toute autre courbe que celle de l'Europe ; aussi est-il nécessaire de l'envisager séparément. Les droits qui furent établis après la déclaration de l'indépendance avaient un caractère purement fiscal, et leur taux fut d'ailleurs très modéré : la plupart ne dépassaient pas 5 p. 100 ad valorem^ et c'est seulement sur les objets de luxe qu'ils atteignaient 15 p. 100. Cependant, l'industrie avait commencé à se développer pendant les guerres du premier empire, et le tarif de 1816, plus élevé, commença à avoir un caractère protecteur. En 1824 et 1828, les droits sont de nouveau augmentés. Cependant, les États du Sud, dont la production n'avait guère à redouter une concurrence étrangère, et exigeait des débouchés à l'extérieur, n'avaient cessé de protester contre cette politique. En 1832, un nouveau tarif leur fit quelques concessions, et le compromise act de 1833 décida un abaissement graduel des droits excédant 20 p. 100 ad valorem.

(1) Cf. Taussig, Tariff hislory of Ihc United States, et von Matlekovits, Le régime commercial de VEurope et des Étals- Unis d'Amérique, dans la Revue économique internationale, avril 1907.

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Cet abaissement devait être réalisé intégralement dès le 1" juillet 1842 ; mais il devint si rapide à la fin de la période qu'une réaction se produisit aussitôt, et la loi du T' septembre 1842 revint à une protection énergique. Ce nouvel excès assura, dès 1846, une réaction en sens contraire. Les tendances libérales progressèrent désormais et, en 1857, les droits se trouvaient ramenés à une moyenne de 20 p. 100.

Mais la guerre de Sécession, en faisant naître de gros besoins financiers, provoqua un accroissement énorme des droits de douane. Ils atteignirent, d'après Taussig, une moyenne de 37 p. 100 en 1862, et de 47 p. 100 en 1864.

Ainsi, après être partis d'un régime douanier très modéré, à une époque où les États d'Europe pratiquaient une protection à outrance, les États-Unis d'Amérique, après avoir suivi une politique des plus inconstantes, entraient définitivement dans la protection, au moment où l'Europe faisait l'essai du libreéchange.

Il y eut bien, dans la suite, une légère tendance à l'atténuation des rigueurs douanières. Mais, en 1890, le retour des républicains au pouvoir aboutit au protectionnisme le plus rigoureux que l'on ait connu jusqu'alors aux États-Unis : sur certains produits, le tarif Mac Kinley dépassait 200 p. 100 ad valorem. En 1894, le succès des démocrates était accompagné d'une certaine tendance à la modération en matière douanière (tarif Wilson). Mais, peu après, la victoire des républicains faisait reparaître, avec le tarif Din-

gley (1897), un protectionnisme outrancier, qui na fait que s'accentuer depuis. (Voir au chapitre suivant.)

En ce qui concerne leurs relations avec les puissances étrangères, et notamment avec les puissances européennes, les États-Unis ont, pendant longtemps, conclu des traités. Mais, comme nous l'avons déjà vu, ils n'ont pas adopté la clause de la nation la plus favorisée. Les plus anciens traités portent seulement que chacune des parties contractantes s'engage à faire bénéficier l'autre des avantages qui seraient accordés à une tierce puissance, gratuitement si ces avantages sont gratuits, mais moyennant les mêmes concessions, dans le cas contraire (1). Cette clause un peu obscure a souvent permis aux États-Unis de bénéficier, en Europe, du traitement de la nation la plus favorisée ; mais, de leur côté, ils se sont refusés à adopter une telle interprétation, et à se lier ainsi pour l'avenir.

Parmi les traités signés dans ces conditions avec les puissances européennes, nous pouvons citer ceux qui ont été conclus : avec la Grande-Bretagne (3 juin 18i5\ avec la France (24 mai 1820), avec le Danemark. (26 avril 1826), avec la Prusse {i^' mai 1828), avr. l'Autriche (10 février 1831), avec la Russie (18 décembre 1832), avec les Pays-Bas (19 janvier 1839), avec la Suisse (25 novembre 1850), avec l'Italie (26 février 1871), avec la Belgique (8 mars 1875).

On voit que, sans s'isoler complclemenl, les États- Unis ne se sont jamais laissé entraîner dans le système

(1) Voir plus haut, chap. II.

douanier de l'Europe. La tendance à l'autonomie n'a d'ailleurs fait que s'accentuer avec les progrès du protectionnisme.

En 1890, la loi Mac Rinley prévoit bien que des traités de réciprocité pourront être conclus, et, à cet effet, elle exempte de droits certains produits, qui ne seront frappés qu'au cas où l'entente ne s'établirait pas. Mais les produits qui devaient servir de base aux négociations étaient presque exclusivement des produits tropicaux (sucre, mélasse, café, thé, etc.), et cette disposition constituait simplement un moyen de pression, en vue de rendre les relations plus étroites avec les États ou colonies d'Amérique, producteurs de denrées tropicales. En effet, les traités conclus, en vertu de cette loi, le furent avec: l'Espagne, en ce qui concerne Cuba et Porto-Rico (16 janvier 1891); le Brésil (31 janvier 1891) ; Saint-Domingue (4 juin 1891), Salvador (30 décembre 1891), la Grande-Bretagne, pour ses îles d'Amérique et la Guyane (l''^" février 1892), avec le Nicaragua (11 mars 1892), avec le Guatemala (30 décembre 1892), avec le Honduras (29 avril 1892).

En somme, ces traités n'avaient été prévus et conclus, par une sorte d'application de la doctrine de Monroë à la politique économique, qu'avec les États ou possessions situés en Amérique. Le gouvernement des États-Unis évitait de lier partie avec les gouvernements européens, et s'efforçait déjà d'obtenir le traitement de la nation la plus favorisée, sans faire de concessions particulières. Il éprouva cependant quelques difficultés

avec l'Allemagne, qui, sous la pression des revendications agrariennes, hésitait à accorder, en vertu du traité du l^^'mai 1828, aux importations américaines le bénéfice des réductions octroyées par traité aux produits agricoles austro-hongrois. Mais le gouvernement américain trouva une arme dans la disposition de la loi Mac Kinley, qui permettait de taxer les sucres d^s pays étrangers qui n'appliqueraient pas un régime suffisamment favorable aux produits des États-Unis. Cette disposition avait été introduite en vue des États ou postsessions d'Amérique producteurs de sucre de canne. Mais elle atteignit l'Allemagne, qui fournissait au marché américain de grosses quantités de sucre de betteraves. L'Allemagne dut donc céder, et l'accord fut proclamé, à Saratoga, par une déclaration du ministre d'Allemagne (22 août 1891).

La loi Wilson (1894) n'admettait plus de convention. Mais la loi Dingley (1897) rendit possibles deux catégories d'accords. L'article 3 prévoyait de simples conventions portant réduction du tarif sur un petit nombre de produits, limitativement énumérés, en échange de concessions équivalentes. D'autre part, l'article 4 prévoyait de véritables traités, permettant des réductions plus étendues, et pour une durée de cinq années.

Ces traités, toujours conformes au système américain de la réciprocité consistaient à négocier avec chaque nation étrangère des concessions d'avantages réciproques et particuliers, sans en étendre le bénéfice àde tierces puissances, excluant ainsi la clause de la nation la plus favorisée. Ils permettaient d'établir, entre

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l'Union américaine et certains pays, des relations partiaulièrement étroites, au moyen d'un traitement préféirentiel.

Sept traités de ce genre furent négociés, notamment avec la France. Mais ils ne furent pas ratifiés par le ^énat américain.

Ce fut, jusqu'ici, la dernière tentative de revenir à ila politique des traités avec des puissances européenmes. Nous verrons, d'ailleurs, au chapitre suivant, que la i'ioi douanière de 1910 consacre le système de l'automomie absolue.

La politique douanière du Canada (1). — Il ne saurait entrer dans notre plan de traiter de l'évolution douanière dans toutes les régions du monde, ni même pour tous les grands États d'Amérique. Mais, à côté de la grande république nord-américaine, le Canada mérite une petite place en raison de ses relations avec la république voisine et avec les nations européennes.

Dès 1843, le Parlement anglais reconnut au Canada le droit d'élaborer ses 'tarifs douaniers, et une loi de 1846 lui donna expressément la faculté d'abaisser ou d'abroger les droits que la métropole avait établis sur les importations étrangères.

Par contre, le régime de droits préférentiels en faveur des produits canadiens, à leur entrée dans la métropole, fut aboli.

(1) Sur ce sujet, on peut, pour plus de développements, consulter l'excellent article de M. Achille Viallatte, dans la Reuue économique internai ionale, de décembre 1907.

Cette politique était le résultat du courant d'idées libre-échangiste qui allait dominer la politique anglaise.

Elle provoqua au Canada un mouvement de désaffection qui fut nettement exprimé, et poussa ce pays à chercher un débouché vers la république voisine. Plutôt que de revenir à un système préférentiel en faveur de sa colonie, le gouvernement anglais aima mieux lui donner satisfaction, en ouvrant des négociations avec les États- Unis. Après entente, le Parlement canadien vota, en 1847, une loi qui accordait des droits préférentiels aux produits des États-Unis ; cette loi devait s'appliquer dès que la république voisine aurait pris une mesure analogue à l'égard des produits canadiens. Mais celle-ci négligea de le faire. Il y eut même, à cette époque, au Canada, un mouvement en faveur de l'annexion aux États-Unis, qui laissâtes Américains assez indifférents.

Ce fut seulement le 5 juin i854 qu'un traité deréci procité fut conclu entre les deux voisins. Ce traité accordait la franchise réciproque à un très grand nombre de produits. Il fut dénoncé parles États-Unis, au lendemain de la guerre de Sécession (1866).

Depuis lors, les tentatives faites par le Canada pour renouer des relations étroites avec son puissant voisin sont restées vaines : le gouvernement des États-Unis, fidèle à sa politique de réciprocité, exigeait une préférence absolue, qui eût exclu la Grande-Bretagne ellemême.

Le Canada revisa son tarif, notamment en 1879, puis en 1897 (loi du 25 avril), dans le sens de la protec-

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tion.Puis il se retourna vers la métropole, pour rétablir avec elle des relations commerciales fondées sur la préférence. Il fallait, pour cela, dénoncer les traités de la Grande-Bretagne avec la Belgique (23 juillet 1862) et avec le Zollverein (30 mai 1865), traités dont le bénéfice s'étendait aux autres nations d'Europe, par suite de la clause de la nation la plus favorisée. En effet, il en résultait que les produits des pays contractants devraient à l'importation dans les colonies anglaises jouir du même régime que les produits similaires, originaires de Grande-Bretagne. Le Canada ne pouvait donc accorder aucune préférence à ces derniers. A la suite de la conférence impériale réunie à Londres, en 1897, le gouvernement anglais se décida à dénoncer ces traités, et désormais le Canada appliqua à la métropole un tarif préférentiel, comportant une réduction, fixée d'abord à 25, puis à 33 1/3 p. 100.