CHAPITRE IV

Notions générales : les remaniements de tarifs et le mouvement protectionniste dans le monde contemporain. — Le nouveau tarif allemand et le système douanier de l'Europe centrale. — Les nouveaux tarifs des États-Unis et du Canada, et la politique douanière américaine. — L'agitation protectionniste et la politique impérialiste en Angleterre.

Notions générales : les remaniements de tarifs et le mouvement protectionniste dans le monde contemporain (1). — Quoique les traits essentiels des régimes douaniers contemporains soient très nettement dessines dans les dix dernières années du dix-neuvième siècle, les dix premières années du vingtième sont marquées par une très grande activité en matière de politique douanière.

(1) La meilleure source de renseignements sur ce sujet est, en France, le Bulletin de la Fédéralion des industriels et commerçants, rédigé par M. André-E. Sayous.

En 1902, rAllemagne, tout en restant fidèle au système des traités de commerce à long terme avec les États de l'Europe centrale, a adopté un nouveau tarif douanier, encore beaucoup plus protectionniste que le précédent, qui est entré en vigueur en 1906. La Suisse établit aussi un nouveau tarif (loi du 10 octobre 1902, ratifiée par le référendum du 15 mars 1903). Pour pouvoir traiter ou se défendre, la plupart des autres États d'Europe ont dû reviser leurs tarifs dans le même sens : ce fut notamment le cas de la Russie (1903 et 1905), de la Roumanie (1904) et des autres États balkaniques, de l'Autriche-Hongrie (loi du 13 février 1906), de l'Espagne (1906), du Danemark (loi du 5 mai 1908). La France, en dépit de la clause de la nation la plus favorisée, qui règle ses rapports avec l'Allemagne, se trouva atteinte par ces relèvements de tarifs, et dut, à son tour, procéder à une revision douanière, qui a abouti à la loi du 29 mars 1910.

L'Angleterre elle-même a commencé à modifier son régime douanier par la conclusion d'accords tendant à la faire bénéficier de droits différentiels dans un certain nombre de ses colonies ; et, si elle n'a pas encore revisé son tarif, elle n'en est pas moins le foyer d'une très sérieuse agitation protectionniste.

Il en est de même hors d'Europe : le Canada a remanié son tarif en 1 907 ; les États-Unis, s'engageantde plus en plus dans la voie de la protection à outrance, viennent d'adopter une nouvelle loi douanière (Tarif Payne-Aldrich, voté le 5 août 1909, applicable à partir du l^"^ avril 1910).

L'activité douanière est peut-être plus grande encore dans l'Amérique du Sud : le Brésil remanie chaque année son régime douanier dans sa loi de finances ; dans la plupart des autres États, le tarif actuel résulte de lois postérieures à 1900 ; au Venezuela, une nouvelle loi douanière est en discussion, et partout, sauf en Argentine, où une certaine réaction se manifeste contre im tarif déjà extrêmement protectionniste, les réformes douanières se font dans le sens d'une aggravation de protection.

La confédération australienne a revisé son tarif 1908 (loi du 3 juin). Enfin, le Japon, dont la dernière loi douanière date du 30 mars 1906, poursuit actuellement les travaux préparatoires d'une nouvelle réforme, et il est question de porter à 40 p. 100 ad valorem des droits fixés aujourd'hui à 10 p. 100.

Tous ces remaniements modifient naturellement les bases des accords internationaux. La revision du tarif allemand a été suivie de nouveaux traités de commerce. Quant à la France, tout en restant fidèle au principe de l'autonomie, elle a dû, à la suite des réformes opérées à l'étranger, engager des négociations, et signer des conventions nouvelles. El peut-être sera-t-elle entraînée, par sa propre réforme douanière, à faire quelques arrangements ultérieurs.

Nous ne pouvons qu'esquisser ainsi les traits généraux de la politique douanière contemporaine ; et nous allons nous borner désormais à examiner les principaux systèmes douaniers actuels. Réservant pour les chapitres suivants Tétude détaillée du régime

français, nous allons passer en revue, dans ce chapitre, les régimes douaniers les plus caractéristiques des pays étrangers. Nous allons donc étudier d'abord la réforme douanière de l'empire allemand et le système douanier de l'Europe centrale; puis, la revision des tarif des États-Unis et du Canada ; enfin, l'agitation protectionniste en Angleterre, et l'impérialisme britannique au point de vue douanier (1).

1. Le nouveau tarif allemand et le système douanier de l'Europe centrale (2). — La loi douanière allemande, promulguée le 26 décembre 1902, pour être mise en vigueur en 1906, constitue un nouveau pas de l'empire dans la voie du protectionnisme. Cette tendance ressort à la fois de l'élévation générale des droits portés au tarif, et de l'augmentation du nombre des articles mentionnés.

Les positions qui, dans le précédent tarif, n'étaient qu'au nombre de 391, atteignent officiellement le chiffre de 946; et, si Ton tient compte des subdi-

isions auxquelles correspondent des différences cfTectives de taxation, on doit le porter à 1459. Cette

{!) En ce qui concerne la politique douanière des autres pays, nous nous bornerons à l'examiner dans ses rapports avec la France. Voir ch. VI.

(2) Sur ce point, on peut consulter avec profit l'ouvrage de LuDwiG Lang, Handert Jahre Zollpolitik, Vienne, 1906 ; et les excellents articles de M. von Matlekovits : la Politique douanière de l'Europe, et la Nouvelle Ère de la Politique douanière, dans la Revue économique internationale de septembre 1904 et août 1906.

extrême spécialisation augmente considérablement la protection, premièrement parce qu'elle permet de frapper davantage certains produits confondus jusquelà avec d'autres de moindre valeur (1), et aussi parce qu'elle permet de limiter très strictement les concessions faites, en évitant principalement de les laisser s'étendre aux nations qui, comme la France, jouissent simplement du traitement de la nation la plus favorisée. Il est rare, en effet, que quelque élément de la qualité d'un produit, ou quelque détail de fabrication, d'un article manufacturé ne trahisse pas son origine. On peut donc, en le mentionnant ou en l'omettant, réserver un tarif de faveur à tel produit d'un certain pays, ou en exclure spécialement tel produit d'un autre pays.

La subtilité du législateur allemand s'est, dans la circonstance, élevée à la hauteur d'un art. Ainsi, les tissus de soie légers — ceux qui pèsent 20 grammes ou moins par mètre carré — tels que mousselines, crêpes, gazes, etc., paient 18 fr. 75, tandis que les autres articles de soie acquittent des droits variant de 5 fr. 60 à 12 fr. 50. Or, en surtaxant ces tissus très légers, on frappe exclusivement une fabrication française. Inversement, des réductions de droit sont inscrites au tarif conventionnel, notamment pour le bétail ; mais,

(1) Les cotonnades, qui, sous le précédent tarif, ne comprenaient que 6 catégories soumises à des droits distincts, en présentent désormais 48. Pour les fers et articles en fer, le nombre des taxes est passé de 15 à 118: pour les soieries, de 4 à 22 ; pour les lainages, de 10 à 18.

seules sont admises à ce tarif de faveur des bêtes d'une race bien déterminée ; bien plus, il faut qu'elles aient été élevées à 300 mètres d'altitude au-dessus du niveau de la mer, et qu'elles aient passé chaque année un mois à une hauteur d'au moins 800 mètres. Autant dire que ce tarif est réservé au bétail suisse, et que les produits de l'élevage français sont exclus, en dépit de l'article 11 du traité de Francfort, qui stipule le traitement réciproque de la nation la plus favorisée.

D'autre part, le nouveau tarif allemand, tout en apportant quelques réductions, établit, dans ïensemble, des droits beaucoup plus élevés que le précédent. En ce qui concerne les industries, le gouvernement allemand avait bien reconnu qu'un certain nombre d'entre elles n'avaient plus besoin d'appui ; mais c'était pour en conclure qu'il convenait désormais de leur réserver intégralement le marché national. L'exposé des motifs du projet ajoutait, d'ailleurs, que l'on comptait sur le développement de l'activité industrielle pour faire monter le niveau des salaires et compenser ainsi la hausse inévitable des prix.

C'est que la réforme douanière de l'empire allemand avait un caractère particulièrement agrarien. Lorsque, en 1891, le gouvernement impérial avait décidé d'abandonner la politique d'autonomie, strictement pratiquée depuis 1878, et s'était engagé dans la voie des traités de commerce, l'agriculture semblait prospère : en cette année 1891, le blé s'était vendu, en effet, 224 marcs la tonne à Berlin. Mais, dès 1892, le prix était tombé à 176 marcs, et, en 1893, à 151 . ï^s lors, une

agitation très vive rie cessa de se manifester parmi les agrariens : le Bund der Landwirte (ligue des agronomes) en prit la tête. Son influence devint très grande au parlement, et aboutit finalement à la loi que nous étudions.

Quoique les agrariens aient dû faire alliance avec les industriels, c'est donc d'eux qu'émane la réforme douanière ; aussi ne faut-il pas être surpris que les tendances ultra-protectionnistes se soient affirmées surtout sur les produits de l'agriculture, de la sylviculture et de l'élevage. Les droits du tarif général furent portés : pour le blé, de 5 marcs à 7 m. 50; pour le seigle et pour l'avoine, de 5 à 7 marcs ; pour l'orge, de 2 m. 25 à 7 marcs.

Bien plus, le Reichstag, imitant sur ce point le système français, constitua, pour les céréales, un tarif minimum, au-dessous duquel il serait interdit de descendre dans les conventions ultérieures ; or, ce tarif minimum fut fixé: pour le blé, à 5 m. 50; pour le seigle et l'avoine, à 5 marcs ; pour l'orge, à 4 marcs, alors que les droits conventionnels pour ces produits étaient, jusque-là, de 3 m. 50 pour le blé et le seigle, 2 m. 80 pour l'avoine, et 2 marcs pour l'orge.

Le gouvernement allemand, tout en prenant part à cette réforme, déclara hautement qu'un tarif autonome ne saurait, en lui-même, constituer une politique commerciale, et qu'il fallait désormais conclure des traités, en n'hésitant pas à y stipuler des droits conventionnels pour un temps déterminé, et à y insérer la clause de la nation la plus favorisée. C'était en effet une néces-

>ité pour l'industrie allemande, qui doit envoyer près du quart de sa production à l'étranger, de s'y assurer des débouchés stables. On se proposait donc, après avoir procédé à cette revision douanière, de persévérer dans la politique consistant à entretenir des relations commerciales particulièrement étroites avec les pays de l'Europe centrale et orientale, qui recevaient à eux seuls environ 20 p. 100 de l'exportation allemande. On parla donc de « renouveler » les traités existants. Et c'était là un élément si essentiel de la politique douanière allemande que le gouvernement se fit autoriser à ne promulguer le nouveau tarif qu'après la conclusion des traités.

Mais c'était une entreprise délicate : en effet, les produits les plus spécialement visés, sinon les plus gravement atteints, dans la réforme du tarif allemand, étaient les produits du sol. Or, c'étaient précisément ces produits que l'Allemagne recevait principalement de chez ses voisins, notamment de l'Autriche-Hongrie et de la Russie. La consommation de l'empire exige l'importation d'environ 15 millions de quintaux métriques pour le blé, 9 pour le seigle, 4 pour l'avoine. Les pays d'outre-mer fournissant environ 6 millions pour le blé, 1 pour le seigle, les pays voisins ont donc à fournir plus de 20 millions de quintaux de ces diverses céréales. Ils se sentirent très fortement frappés. En outre, ces pays exportent en Allemagne des bois, des bestiaux, des œufs, des farines, par grandes quantités ; et tous ces produits subissaient une augmentation de droits très considérable. Au total, la réforme douanière allemande

semblait conçue pour atteindre tout particulièrement les meilleurs clients de l'Allemagne, et pour les toucher au point le plus sensible.

Le gouvernement allemand est cependant parvenu à conclure de nouveaux traités avec les puissances avec lesquelles il en avait conclu entre 1891 et 1894.

Les négociations aboutirent d'abord avec la Belgique (22 juin 1904). Ce pays, malgré l'intensité de sa production, ne peut avoir, en raison de l'exiguïté de son territoire, la variété de production qui lui permettrait de pratiquer une politique douanière autonome dans un sens protectionniste. Aussi, tout en évitant de se laisser entraîner dans l'orbite de l'Allemagne, était-il disposé à faire un traité, sans exercer de représailles contre l'aggravation des charges qui l'atteignaient. Toutefois, il substitua aux droits ad valorem des droits spécifiques, plus efficaces.

Tous les autres pays avec lesquels l'Allemagne se proposait de continuer la politique des traités s'étaient, à l'exception de l'Italie, armés en vue du renouvellement projeté, en remaniant leur tarif général : la Suisse avait commencé; son nouveau tarif, voté avant la fin des débats au Reichstag allemand (le 10 octobre 1902), avait été ratifié par un référendum populaire le 15 mars 1903. Le gouvernement austro-hongrois, en dépit des difficultés intérieures, et peut-être d'une certaine pression extérieure, avait entrepris la même besogne. Les États balkaniques (Roumanie, Serbie, puis la Bulgarie, qui venait se joindre au groupement) avaient procédé de même. Toutes ces réformes doua-

nières étaient caractérisées, comme la réforme allemande, à la fois par une élévation générale du taux des droits et par une très grande spécialisation du tarif (1).

Enfin la Russie avait tout préparé pour la guerre douanière ; par la loi du 13-26 janvier 1903, elle avait non seulement majoré les droits de son tarif antérieur, mais établi des droits plus élevés pour les marchandises importées par terre que pour celles qui venaient par mer — mesure qui devrait frapper bien des produits allemands d'un droit différentiel. On sait les embarras politiques et financiers qui survinrent, empêchant le gouvernement russe d'user de ses armes contre un puissant voisin. Au total, de toutes les puissances qui avaient préparé la résistance, ce fut la Russir» qui céda la première ; le traité du 28 juin 1904 consolida même un plus grand nombre de droits que le précédent ; il est vrai que les taux étaient généralement plus élevés. Mais, ou peut dire que, avec ce traité, disparaît définitivement la politique autonome de la Russie en matière douanière, et que ce pays fait désormais partie du système douanier de l'Europe centrale.

Dans la même année furent conclus les traités avec la Roumanie (5 octobre), la Suisse (12 novembre), la Serbie (29 novembre), l'Italie (3 décembre). Puis, le 25 janvier 1905, fut signé le traité avec TAutriche-

(1) Ainsi, le nouveau tarif suisse a porté le nombre des positions de 723 à 1164 ; le nouveau tarif austro-hongrois de 550 à 1386.

Hongrie. Enfin, le l'^'" août de cette même année, la Bulgarie se joignait aux autres états balkaniques. Tous ces traités sont entrés en vigueur le l*"" mars 1906, pour durer jusqu'au 31 décembre 1917. C'est seulement après les avoir signés que le gouvernement allemand, ayant mené à bonne fin sa politique, promulgua le tarif voté en 1902.

L'Italie, qui avait un tarif conventionnel déjà très suffisanunent protecteur, ne jugea pas opportun de le reviser; ayant pu obtenir pour ses principales productions agricoles (vins et fruits notamment) des concessions notables de l'Allemagne, elle traita sans difficulté. La Suisse inséra dans son traité avec l'Allemagne et dans les autres traités un très grand nombre d'articles, si bien que son tarif usuel, ou Gebrauchstar'ij, contient presque tous les articles du tarif général. Mais il s'agit souvent de consolidations, et non de réductions.

Les négociations avaient été particulièrement difficiles avec l'Autriche-Hongrie, car l'obstruction parlementaire retardait à la fois le vote du nouveau tarif et le renouvellement de l'Union douanière austro-hongroise. Finalement, les deux gouvernements de la monarchie se passèrent du parlement ; les négociateurs austro-hongrois n'en furent pas moins affaiblis par ces difficultés, et ils durent céder après avoir imposé certaines majorations de droits aux produits allemands.

Quant aux États balkaniques, ils avaient élevé dans une grande proportion, non seulement les droits de

leur tarif général, mais ceux de leur tarif conventionnel : atteints gravement par le tarif allemand, ils consentirent à insérer un assez grand nombre d'articles dans leurs nouveaux traités, mais en fixant des taux beaucoup plus élevés que dans les précédents. L'Allemagne parvint cependant à obtenir d'eux des concessions appréciables sur les articles qui l'intéressaient le plus : fer et ouvrages en fer, machines et appareils électriques, vêtements, tissus de laine, bonneterie, cotonnades, pelleterie, cuirs, couleurs organiques, verrerie, poterie, papiers, certains produits chimiques, horlogerie, instruments de musique, jouets d'enfants, etc.

Les neuf pays qui ont contracté avec l'Allemagne ont, en même temps, conclu entre eux, des traités, maintenant ainsi le réseau très serré qui s'était constitué après 1891 sur l'initiative du comte de Ca!)iivi. Après une guerre douanière entre l'Autriche-Hongrie et la Serbie, etun projet d'entente serbo-bulgare, l'union semble s'être établie, pour un temps, entre les pays balkaniques et ceux de l'Europe centrale. L'Espagne même s'est rapprochée du groupement par son traité avec la Suisse.

Tous ces traités ont eu, il est vrai, beaucoup plus souvent pour objet des consolidations de droits que des réductions (1) et la politique douanière de l'Eu-

(1) Dans les traités qui viennent d'être examinés, le nombre des consolidations de droits accordées par l'Allemagne a été : pour Tltalie, 232 ; pour la Belgique, 203 ; pourla Russie, 48 ; pour la Roumanie, 76 ; pour la Suisse, 196 ; pour la Serbie, 48 ;

rope, sauf en ce qui concerne la France, l'Angleterre et quelques petites nations, semble dominée par ce système paradoxal qui concilie les tendances protectionnistes les plus accentuées avec la conclusion de nombreux traités.

En effet, la généralisation du système des traités de commerce avait abouti, en 1860, à un régime libreéchangiste ; le nouveau système de traités de commerce à long terme et à tarif annexé, qui englobe actuellement l'Europe centrale et orientale, consacre au contraire un mouvement protectionniste toujours ascendant — en mettant obstacle toutefois à une élévation des droits fixés actuellement pendant une période de douze ans.

Il semble donc que le seul avantage de cetfe politique soit l'assurance acquise par les contractants que les régimes douaniers ne seront pas modifiés pendant une durée déterminée. Cependant, pour comprendre la signification exacte du système, il faut noter que, non seulement les nouveaux tarifs sont très spécialisés, mais que les nouveaux traités le sont plus encore. Les États contractants ont donc strictement limité leurs demandes aux articles qui les intéressaient, évi-

pour l'Autriche-Hongrie, 772; pour la Bulgarie, KJô. Inversement, le nombre des stabilisations (avec ou sans réduction) qu'elle a obtenues est .pour l'Italie, 202; pour la Belgique, 107; pour la Russie, 181 ; pour la Roumanie, 146; pour la Suisse, 790; pour la Serbie, 117; pour l'Autriche-Hongrie, 580; pour la Bulgarie, 69. V. Matlekovits, La polilique douanière de l'Europe {Bévue écon. intern., sept. 1904, p. 245).

tant de solliciter des réductions qui eussent profité à d'autres. Ainsi > les concessions obtenues ont été parfois considérables — malgré le taux élevé des droits — en ce qu'elles sont exclusives, et ne bénéficient pas aux pays qui, comme l'Angleterre ou la France, se bornent généralement à invoquer la clause de la nation la plus favorisée.

C'est la spécialisation à outrance qui a permis de mettre décote cette clause, et d'établir un lien réel, en dépit de leur protectionnisme jaloux, entre les pays qui font des traités à long terme.

2, Le nouveau tarif et la politique douanière des États-Unis (1). — Tandis que la plupart des pays d'Europe semblent donner à leur politique douanière pour principal objectif la stabilité de leurs relations commerciales, les États-Unis, comme la France, tiennent, avant tout, à conserver l'autonomie de leur régime douanier. Grâce à leur situation politique, ils sont, d'ailleurs, arrivés à imposer leur tarif, et à obtenir des concessions sans en accorder. En effet, les pays d'Europe ont toujours intérêt à recevoiren franchise les matières premières (notamment le coton) et souvent aussi les produits alimentaires (céréales, viandes) qui leur viennent d'Amérique. Les États-Unis, au contraire, peuvent, grâce à l'étendue de leur territoire et à la variété de leurs productions, se suffire bcau-

(1) Sur ce sujet, on peut consulter l'excellent article de M. Achille Viallatte, Le nouveau tarif douanier américain [Revue écon. inlern., nov. 1909).

coup plus complètement qu'aucune nation européenne ; ils n'achètent guère plus que certains produits de luxe, qu'ils peuvent surtaxer sans inconvénient: ils n'ont donc pas beaucoup à craindre d'une nipture, et, en fait, ils ont pu, en ces dernières années, infliger à l'Europe des droits de plus en plus élevés, sans encourir de représailles (1).

Lorsque, en 1891, l'Allemagne voulut exclure les produits agricoles américains des faveurs qu'elle avait consenties aux produits d' Autriche-Hongrie, la menace d'une surtaxe sur les sucres suffit, comme nous l'avons vu au chapitre précédent, à la faire capituler (déclaration de Saratoga,27 avril 1891.) Seule, la Suisse, en 1900, voulut tenir tête à la grande République ; mais, après avoir exercé des représailles qui passèrent inaperçues, elle se résigna, à partir du l*"" janvier 1906, à appliquer aux États-Unis son tarif conventionnel. Les États-Unis en sont ainsi arrivés à conserver ou à obtenir presque toujours le régime de la natien la plus favorisée, quoique, par tradition, ils se soient systématiquement refusés, comme nous l'avons vu plus haut, à l'oclroyer aux autres puissances.

(1) Des projets ont été émis, il est vrai, d'unir l'Europe contre la concurrence américaine. En Allemagne, des études ont été faites et des ligues créées dans ce but; mais pour donner au mouvement sa signification exacte, il faut noter tout d'abord qu'il s'agissait d'une entente entre les Étals de l'Europe centrale, entente dans laquelle il était question, en Allemagne, d'englober la France, mais qui excluait l'empire Russe et l'Angleterre.

La loi Payne-Aldrich, votée le 5 août 1909, et mise en vigueur dès le l^'" avril 1910, vient encore accentuer ce que M. de Matlekovits appelle le caractère « autocratique » de leur régime douanier; elle l'accentue, en efîet, de deux manières : car, d'abord, elle accroît les tendances ultra-protectionnistes, et, ensuite, elle exclut désormais tout accord sous forme de traité ou de convention. La précédente loi douanière (loi Dingley, du 24 juillet 1897) prévoyait deux catégories d'accords conventionnels (voir plus haut, ch. III) ; celle-ci ne prévoit plus que des échanges de déclarations, ne pouvant d'ailleurs entraîner aucune concession de la part du gouvernement de TUnion. C'est donc le système douanier le plus rigoureusement autonome qui existe à l'époque actuelle.

Par une ironie singulière, la nouvelle loi douanière résulte d'un engagement pris, après la campagne électorale de 1908, non seulement par le parti démocrate, mais par les républicains — qui avaient voté le tarif Dingley — de reviser le tarif dans un sens libéral !

Il faut convenir que, Tan dernier, la chambre des représentants avait voté un tarif, proposé par M. Payne, qui témoignait, en effet, de quelque désir de modération. Mais, de son côté, le Sénat adoptait le bill Aldrich, beaucoup plus rigoureux. Lorsque les deux Chambres finirent par tomber d'accord, ce fut au détriment des velléités libérales de M. Payne. Sans doute, il y a une atténuation apparente du régime antérieur, puisque le nouveau tarif comporte 681 réductions contre 233 augmentations. Cependant,

si l'on tient compte non pas seulement du nombre, mais du montant des droits augmentés et réduits, il ressort un accroissement global de leur total. L'évaluation publiée par le comité des finances du Sénat américain établit que, pour les objets de première nécessité, l'accroissement serait très minime (les droits s'élevant de 36,3 à 36,7 p. 100 ad valorem) ; mais, pour les objets de luxe, il est sensible (passant de 51,4 à 53,5 p. 100). Encore ces moyennes ne donnent-elles qu'une idée très insuffisante de l'élévation des charges qui frapperont l'importation ; car, grâce à une classification nouvelle et ingénieuse, les produits dont les droits ont été augmentés sont de ceux qui présentent le plus gros chiffre à l'importation.

Ce n'est pas tout ! Le nouveau tarif, tel qu'il résulte du tableau des droits, n'est, pour ainsi dire, qu'un minimum. Mais il en existe un autre, lequel implique, en plus des droits du tableau, la perception d'une taxe de 25 p. 100 ad valorem, c'est-à-dire 25 p. 100 de la valeur de la marchandise. Or, ce dernier n'est pas, à proprement parler, un tarif de guerre : c'est celui qui s'appliquerait automatiquement, à défaut d'une (( proclamation » présidentielle conférant le tarif inscrit, sans majoration,

Que faut-il donc, pour obtenir la précieuse proclamation? D'après le texte de la loi, le président ne doit l'accorder qu'après s'être assuré qu'aucun tarif indûment différentiel [undue discrimination) n'atteint les produits américains. Expression vague, et qui peut aboutir à l'exigence du traitement de la nation la plus

favorisée : le tarif étant évidemment différentiel, dès que les Étas-Unis ne reçoivent pas tous les avantages consentis aux autres puissances. Nous verrons, cependant, en étudiant les récents accords conclus par la France (ch.VI) que le gouvernement américain n'a pas soutenu jusqu'au bout cette prétention.

Un article de la loi nouvelle stipule toutefois qu'elle ne doit aucunement porter atteinte au traité de réciprocité avec Cuba, signé le 11 décembre 1902, et en vigueur depuis le 27 décembre 1903. Ce traité accorde aux importations de la république cubaine une réduction de 20 p. dOO, et stipule, en outre, que le sucre de toute autre provenance sera frappé de droits. En échange, la république cubaine accorde aux articles des États-Unis une réduction qui varie, suivant les cas, de 20 à 40 p. 100. Ces faveurs réciproques ne doivent pas être étendues à d'autres puissances.

Ainsi, la politique de réciprocité, qui tend à n'accorder des faveurs que contre des avantages exclusifs, se trouve désormais étroitement limitée à une application économique de la doctrine de Monroë. Elle ne tempère en rien la politique d'autonomie intransigeante que les États-Unis pratiquent à l'égard des puissances européennes.

3. Le nouveau tarif et la politique douanière du Canada (1) . — En 1907, le Canada, entraîné par des ten-

(1) On peut consulter sur ce point l'article de M. Viallatte tléjà cité, paru dans la Revue économique iniernaîionale de

dances analogues à celles qui entraînent l'Europe et les États-Unis, a revisé son tarif douanier. Toutefois, la revision au Canada est loin d'avoir eu le même caractère absolutiste qu'aux États-Unis. Le nouveau système douanier canadien ressemble assez au système français ; cependant il ne possède pas un minimum aussi rigoureux ; de plus, il est compliqué par la préférence accordée à la Grande-Bretagne et à un certain nombre de colonies britanniques (1) ; et il comprend ainsi, non pas un double, mais un triple tarif. Il y a d'abord un tarif général, correspondant à peu près au tarif unique de 1897, mais avec la substitution de droits spécifiques aux droits ad valorem, dans la plupart des cas. Puis il y a le tarif différentiel britannique ou, plus exactement, le tarif préférentiel, dont jouissent les produits britanniques. La réduction de 25 p. 100, accordée en 1898, avait été portée à 33,3 p. 100 en 1900. Désormais, ce taux de préférence fait place à un tableau de droits représentant une concession, tantôt plus grande, tantôt moins grande, suivant les articles. La préférence a été augmentée notamment en faveur des produits métallurgiques, des machines, des soieries, du papier ; mais elle a été diminuée en ce qui concerne les produits chimiques,

décembre 1907, puis toute une série d'études de M. André- E. Sayous dans le Bulletin de la Fédération des industriels et commerçants.

(l) Les Bermudes, les Indes Occidentales (Antilles), Ja Guyane, l'Inde, Ceylan, les Détroits, la Nouvelle-Zélande, l'Afrique du Sud.

les cotonnades, les peausseries, etc : au total, elle a été beaucoup plus souvent diminuée qu'augmentée.

Le troisième tarif, dit intermédiaire, correspond à notre minimum. 11 contient des réductions variant de 2,5 à 5 p. 100 du tarif général. C'est lui qui doit servir de base aux conventions (1). Par contre, une surtaxe équivalente au tiers des droits portés au tarif général peut être appliquée aux pays qui soumettent les marchandises canadiennes à un traitement défavorable. Elle a été infligée, en 1903, aux articles allemands, au cours de la guerre douanière existant entre les deux pays depuis 1898, et n'a été levée que par l'accord conclu en 1910 !

Divers pays, et notamment la France (2) ont fait récemment des conventions avec le Canada sur la base du tarif intermédiaire. Quant aux États-Unis, le Canada, après avoir longtemps tenté sans succès de renouer avec eux des relations très étroites de réciprocité, paraît y avoir renoncé. Depuis 1890, l'Angleterre est devenue, pour le Canada, un client plus important que la république voisine, aussi est-ce avec elle que le Canada a eu le plus d'intérêt à établir un régime préférentiel. Son gouvernement vient cependant de conclure un accord avec les États-Unis, mais seulement dans la mesure

(1) Cependant, il ne lie pas strictement les négociateurs; ainsi, dans la récente convention franco-canadienne, la France a obtenu des concessions sur le tarif intermédiaire, et, pour quelques articles, ces concessions ont été plus fortes que celles du tarif préférentiel britannique.

(2) Voir ch. VI.

exigée pour jouir de la proclamation présidentielle (l).

4. L'agitation protectionniste et la politique impérialiste en Angleterre (2). — Le but de cet ouvrage étant d'exposer sommairement des faits, et non de discuter des idées, il n'est possible de consacrer ici qu'un très court moment d'attention à l'évolution de la politique douanière dans l'Angleterre contemporaine ; car cette évolution n'a guère dépassé la phase des projets.

Nous avons dit plus haut sous l'empire de quel courant d'opinion et de quelles circonstances l'Angleterre est entrée dans la voie du libre-échange, — où elle a réussi, pendant quelque temps, à entraîner la France, puis l'Europe presque tout entière. La politique libre-échangiste adoptée, à l'origine, moins, sans doute, sous l'influence des doctrines que sous la pression de besoins économiques propres à la Grande- Bretagne, s'est, avec le temps, élevée dans ce pays à la hauteur d'une institution nationale, d'une de ces institutions auxquelles on s'attache avec un respect superstitieux. Nous avons vu, au chapitre précédent, comment, à un moment donné, la politique libre-

(1) Les États-Unis, partant du principe que la proclamation ne devait être accordée qu'aux pays qui ne soumettraient pas leurs produits à une « undue discrimination », exigèrent d'abord le tarif intermédiaire, accordé à plusieurs puissances européennes. Le Canada objectait qu'il ne l'avait accordé qu'en échange de concessions. Finalement, il a abaissé son tarif général sur les produits intéressant les États-Unis.

(2) On peut consulter, sur ce sujet, l'ouvrage de M. G. Blondel, La politique prolecHonnisîe en Angleterre, Paris, 1904.

échangiste fît rompre, entre l'Angleterre et la colonie du Canada, une préférence désirée par cette colonie elle-même, et y provoqua un mouvement de désaffection, sinon de séparation. L'évolution des autres puissances, et des propres colonies de la Grande- Bretagne, vers un protectionnisme de plus en plus rigoureux et intransigeant a pu placer l'Angleterre dans une situation un peu humiliante sans suggérer à la masse du public britannique l'idée que le pays devait renoncer à pratiquer un libéralisme qui le laissait désarmé. Et il faut convenir que la politique libre-échangiste a largement contribué au développement économique de l'Angleterre, en en faisant pour ainsi dire un vaste port franc.

C'est donc seulement en ces dernières années qu'il est apparu à un certain nombre de citoyens anglais que la Grande-Bretagne se trouvait réduite à une politique passive, qui pouvait devenir dangereuse. Le traitement de la nation la plus favorisée, que l'Angleterre obtient en échange de son tarif libéral, lui permet, sans doute, de profiter de toutes les brèches que les autres nations réussissent à faire dans les tarifs de leurs voisines ; mais, l'absence d'un tarif protecteur l'empêche de se défendre contre des aggravations de droits qui la frappent particulièrement, ou d'obtenir des avantages qui l'intéresseraient plus spécialement.

En outre, la pratique du dumping, ipar les trusts américains et par les cartels allemands, livre parfois le marché anglais à une concurrence inégale, qui décourage les producteurs nationaux.

Enfin, malgré le développement continu du commerce britannique, on a dû remarquer que son accroissement n'était pas proportionnel à celui du mouvement général des échanges dans le monde. De 1880 à 1900, tous les pays étrangers avaient augmenté leurs achats de 11 p. 100, et l'exportation britannique ne s'était accrue que de 4 p. 100. Encore aurait-elle diminué sans les exportations de houille ; or, en exportant la houille, l'Angleterre favorise l'industrie étrangère, et aliène une partie de son capital, — puisque la houille n'est pas de ces richesses qui se reproduisent (1).

Cette décadence relative, qui peut s'expliquer, d'une manière générale, par l'apparition de rivalités nouvelles dans le monde industriel, a pu être attribuée dans une certaine mesure à l'insuffisance d'une politique douanière, fondée à une époque où l'Angleterre jouissait par rapport aux autres nations d'une avance qui lui assurait bien des monopoles.

Cependant, il ne convient sans doute pas d'attribuer au mouvement qui s'esquisse dans l'Angleterre du vingtième siècle en faveur d'une revision douanière une signification franchement protectionniste : il n'en saurait être encore ainsi dans la patrie de Cobden ; les plus audacieux se bornent à demander des moyens de représailles, des armes pour obtenir des concessions, afin de ne pas pratiquer un libre-échange unilatéral, qui tend à devenir une duperie.

(1) Sur ces arguments, voir l'article de M. Vincent Gaillard dans la Revue économique internalionale de mars 1904, et le livre du professeur AsHLEY : The lariff problem.

Bien plus, on montre qu'une revision du tarif permet seule d'accorder aux colonies la préférence qu'elles réclament légitimement, en échange de celle qu'elles accordent à la métropole ; car, suivant l'exemple du Canada, la Nouvelle-Zélande et l'Afrique du Sud ont accordé un tarif préférentiel aux produits britanniques (1). Or, cette préférence réciproque est présentée par certains comme la condition primordiale de la constitution de V « empire » britannique, de cet empire auquel ne songeaient pas les contemporains de Cobden.

C'est donc tout d'abord sous la forme d'une agitation impérialiste que le mouvement pour la réforme douanière s'est produit en Angleterre. Ce fut, comme l'on sait, Joseph Chamberlain qui, après avoir quitté, pour se rendre plus indépendant, le ministère Balfour, se mit à sa tête en 1903, entreprenant une de ces campagnes d'agitation systématique, comme on sait les faire en Angleterre. M. Chamberlain prononça le 15 mars un grand discours à Birmingham, puis, le 28 mai, à la Chambre des Communes. Il continua à parcourir l'Angleterre ; et la Tariff Reform League, qu'il avait fondée, répandit des brochures par dizaines de millions, provoquant, bien entendu, une activité, un débordement oratoire et un déluge d'encre non moins intenses dans le camp adverse.

La personnalité puissante de M. Chamberlain, sa

(1) Sur les taux des préférences accordées, voir plus haut, cliap. II.

popularité, et les tendances impérialistes qui semblaient inspirer sa politique fiscale étaient autant de gages de succès. Cependant la conscience des bienfaits du libreéchange est si profonde en Angleterre que, aux élections de 1906, le parti conservateur — celui de M. Chamberlain — fut considéré comme le parti du small loaf^ du petit pain, comme le parti des affameurs, et battu par une forte majorité libérale.

Il faut dire que, si le protectionnisme impérialiste de M. Chamberlain pouvait trouver une certaine force dans les arguments sentimentaux, il avait le grave défaut de menacer directement le consommateur britannique, habitué à considérer la vie à bon marché comme un résultat grandiose de l'action de Cobden. Eu effet, le projet de M. Chamberlain comportait :

1" Un droit de 4 shillings par quarter sur les céréales, sauf sur le maïs ;

2° Un droit montant au maximum à 5 p. 100 sur le bétail et la viande, sauf le lard ;

3° Un droit moyen de 10 p. 100 sur les produits manufacturés;

4° Une réduction des trois quarts des droits existants sur le thé, et de moitié sur le café, le cacao et le sucre.

Or, la perception de droits sur les céréales et la viande était une condition indispensable pour pouvoir fournir aux grandes colonies une préférence efficace ; il fallait, en effet, frapper les produits agricoles étrangers pour pouvoir donner des avantages sérieux aux exportations du Canada, de l'Australie, du Gap. Et

le public ne s'est pas laissé persuader que la réduction du droit sur le llié, le café, le cacao et le sucre serait une compensation suffisante. Aussi, tout en fournissant au projet de revision douanière une certaine force morale, les préoccupations impérialistes ont contribué à la ruiner, en faisant de cette revision une charge manifeste pour les consommateurs.

Il faut convenir, d'ailleurs, que les colonies étaient loin d'être unanimement favorables à la politique impérialiste. Le Canada, après s'être détourné des États- Unis, tenait sans doute à maintenir une politique de réciprocité avec le Royaume-Uni, devenu son principal client. Toutefois, l'opinion n'y est généralement pas favorable à des projets qui, en réalisant une union impériale trop étroite, diminuerait la liberté du Z)o/7z/nion. La Nouvelle-Zélande et le Cap avaient suivi avec plus d'hésitation encore. Quant à l'Australie, elle conserve une attitude défiante ; et, très jalouse de son autonomie douanière, elle a refusé, jusqu'ici, d'accorder un traitement préférentiel en faveur de la mère-patrie, — bien qu'elle ait été la seule des grandes colonies autonomes à bénéficier en quelque mesure de la conférence de Bruxelles (1).

(( Cependant, nous voici en 1910, et les idées de M. Chamberlain ont fait duchemin. Ses partisans n'ont pas manqué d'attribuer à l'al^sence de protection les crises de chômage dont l'Angleterre souffre depuis quelque temps. Le boom de 1907 a été suivi d'une

(1) Voir au chap. vu.

dépression relative. Il y a eu des mécontents : les protectionnistes leur apportent une explication et un remède. Leur propagande a agi aussi sur les campagnes ainsi qu'en témoignent les dernières élections (1) ».

La dissolution qui a provoqué ces élections n'avait, comme on sait, rien à voir avec le protectionnisme. Mais les conservateurs, ayant M. Balfour à leur tête, ont dû faire définitivement de la protection la doctrine officielle du parti ; une revision douanière pourrait, en effet, assurer des ressources fiscales que les libéraux ont été chercher dans une réforme révolutionnaire du système d'impôts.

Aussi, en dépit des efforts des libéraux, qui continuèrent à les représenter comme des affameurs, les conservateurs protectionnistes ont fini par gagner les campagnes, quelques centres industriels, et une moitié de l'agglomération londonnienne, où ils sont soutenus par les tendances impérialistes de la population.

Ainsi, l'évolution qui a commencé à s'opérer dans les idées anglaises en matière de politique commerciale semble devoir préparer une transformation plus ou moins proche du régime douanier de la Grande- Bretagne.

(1) Ce passage et les renseignements qui suivent sont extraits de notes obligeamment communiquées par M. Paul Mantoux, docteur es lettres, un des Français qui connaissent le mieux et suivent au jour le jour le mouvement politique, économique, et social de l'Angleterre contemporaine.