CHAPITRE VI

Le régime douanier français et la conclusion d'accords internationaux. — La convention franco-suisse de 1906. — La convention franco-canadienne. — L'accord franco-américain. — L'arancel espagnol de 1906 et le modas vivendi franco-espagnol. — Les négociations avec le Portugal. — L'application du nouveau tarif français et les relations avec la Belgique.

Le régime douanier français et la conclusion d'accords internationaux. — La convention franco-suisse de 1906. — Nous avons déjà vu comment le principe de l'autonomie peut se concilier, dans notre régime

(1) Les personnes qui désirent suivre les négociations en cours avec les pays étrangers trouveront les textes proposés ou signés notamment dans le Bulletin de la Chambre de commerce de Paris, et des études très documentées de M. Sayous, dans le Bulletin de la Fédération des industriels et commerçants.

douanier, avec la conclusion d'accords internationaux. Notre minimum peut être conféré, en tout ou en partie, contre des avantages équivalents. Restant maîtres, en principe, de modifier ce tarif minimum, nous nous engageons simplement, en le concédant, à traiter la nation contractante aussi favorablement que toute autre ; et Ton peut dire, d'une manière générale que, depuis 1892, notre politique douanière a consisté surtout à accorder et à obtenir le régime de la nation la plus favorisée.

Cependant, il y a eu des circonstances, notamment dans nos relations avec la Suisse et l'Italie, où les conventions ont eu pour objet la concession d'avantages spéciaux, et principalement l'abaissement du tarif sur des points qui intéressaient particulièrement les cocontractants. En ce cas, il est évident que l'existence de notre minimum légal ne fait que modifier la procédure: le parlement accorde lui-même les réductions que nos négociateurs n'avaient pas le pouvoir de concéder. En outre, le gouvernement français se trouve alors moralement tenu de maintenir le tarif convenu, puisque c'est en considération du taux adopté que l'accord a été conclu.

Dans la nouvelle convention de 1906, la Suisse a même exigé, pour plus de garanties, que, contrairement à la règle adoptée chez nous depuis 1892, les droits consentis — encore qu'ils fussent ceux du tarif minimum — fussent expressément mentionnés dans l'acte. Et lors de la récente revision douanière, elle s'est appuyée sur l'existence de ce tarif annexé à la

convention pour se refuser systématiquement à tout relèvement de droits (1).

Le gouvernement français, tout en s' inclinant en fait, a maintenu le principe (2), et a affirmé que nous conservions l'absolue maîtrise de notre tarif. La vérité est, en efTet, que nous ne sommes liés que pour la durée de la convention, laquelle peut être dénoncée dans un délai de douze mois.

C'est donc, au total, le bref délai de dénonciation, plus encore que l'absence de tarif annexé, qui conserve à notre régime douanier, son caractère d'autonomie. Cependant, l'existence de droits fixés dans la convention constitue une grosse gêne, en cas de revision, car les droits nouveaux ne peuvent être immédiatement appliqués, et la convention doit être dénoncée sur l'initiative du gouvernement français — puisque c'est lui qui veut en modifier les termes ; — au contraire, en l'absence de droits annexés à la convention, il reste libre de modifier son tarif, et c'est, par conséquent à la puissance contractante que revient l'initiative de dénoncer la convention, si elle le juge opportun.

(1) La Suisse n'a même pas voulu accepter le relèvement des droits sur les tissus de soie de 2 fr. 50 à 5 fr., alors qu'elle accepte de l'Allemagne ce même droit de 5 francs. D'autre part, sur bien des points, sa résistance a profité plus encore aux intérêts all-emands qu'aux siens propres. (Voir des exemples précis dans le discours de M. Méline au Sénat. Séance du 11 mars 1910. Journ. Off., 12 mars, p. 496.)

(2) Déclarations très nettes de M. Jean Dupuy, ministre du Commerce, notamment à la séance du Sénat du 11 mars 1910.

Il a donc été décidé que, désormais, on reviendrait à la tradition de 1892, et que les nouveaux accords se feraient par de simples références à notre minimum légal.

En général, nos relations avec l'étranger ont pu s'établir sur ces bases sans difficultés notables. Des accords étant établis avec la Suisse et l'Italie, il n'y avait plus, lorsque la récente revision s'est opérée, qu'un seul pays d'Europe qui fût soumis à notre tarif général : le Portugal. Et, parmi les puissances extraeuropéennes, toutes celles avec lesquelles nous avons des relations de quelque importance ont également signé des accords avec nous.

Il nous suffira donc, pour compléter les notions relatives à nos conventions douanières de donner quelques renseignements sur nos accords les plus récents, la convention franco-canadienne et l'accord francoaméricain, puis d'indiquer les difficultés qui résultent dans nos rapports avec l'Espagne, de l'arancel de 1906, et, dans nos rapports avec la Belgique, de notre loi douanière de 1910.

La convention franco-canadienne. — La convention qui régit actuellement les rapports entre la France et le Canada présente tout d'abord ce caractère particulier qu'elle n'a été mise en vigueur qu'après de longues négociations. Signée dès le 19 septembre 1907 par les représentants de la France et du Canada, votée dès le commencement de 1908 par le le parlement d'Ottawa, et présentée au parlement fran-

çais avec un rapport favorable de M. Jules Siegfried (1), elle s'est heurtée à la résistance de groupements importants de commerçants et d'industriels français ; si bien qu'elle n'a été votée définitivement, de part et d'autre, après avoir subi quelques remaniements, qu'à la fin de 1909.

La convention, telle qu'elle avait été soumise d'abord aux Chambres françaises, contenait les dispositions suivantes :

Le Canada nous accordait, pour 98 articles — en somme, pour presque tous les articles qui intéressent notre exportation — son tarif intermédiaire, c'est-àdire le minimum qu'il applique aux produits non britanniques, ces derniers jouissant, comme nous Tavons vu, d'une régime préférentiel.

En outre, il consentait, sur les douze articles qui intéressent le plus nos exportateurs, une diminution sur le tarif intermédiaire en faveur des produits français ; et, pour trois de ces produits, la taxation devenait même inférieure à celle du tarif préférentiel britannique.

Ces droits sont consolidés, c'est-à-dire valables pour toute la durée de la convention.

En échange, la France accordait son tarif minimum sur 152 articles, sans consolidation, conformément aux principes adoptés depuis 1892.

La convention stipulait la clause :de la nation la

(1) Documents parlementaires, Chambre des députés, 9« législature, n^ 1441.

plus favorisée, et était dénonçable dans le délai d'un an.

Ainsi présentée, elle apparaît comme très conforme à notre politique douanière, et semble comporter des avantages réciproques équivalents.

Cependant, M. Sayous, secrétaire général de la Fédération des industriels et commerçants, n*a pas eu de peine à démontrer, dans le bulletin de la Fédération, que les avantages accordés à la France risquaient fort de devenir illusoires : premièrement, parce que des traités antérieurs comportant la clause de la nation la plus favorisée allaient faire bénéficier immédiatement certains de nos concurrents sur le marché canadien des réductions qui nous étaient accordées ; secondement, parce que la convention franco-canadienne allait servir de base à des conventions similaires, qui ne tarderaient pas à étendre les concessions obtenues par nous à d'autres concurrents encore, notamment à TAUemagne. M. Sayous faisait observer également que l'octroi très large de notre tarif minimum au Canada, pays encore principalement agricole, mais dont le développement industriel est prodigieusement rapide, faisait, dans notre protection industrielle, une brèche d'autant plus sensible que les manufacturiers des États-Unis transporteraient volontiers certaines usines en territoire canadien, pour profiter des débouchés que leur ouvriraient désormais les conventions canadiennes. Enfin, il allait devenir particulièrement difficile, dans le prochain accord avec les États-Unis, de ne pas leur accorder directement les avantages concédés au pays voisin.

En ce qui concerne le premier point, il était évident, de prime abord, que l'Espagne bénéficiait des faveurs accordées à nos vins. Il est vrai qu'ils sont taxés d'après leur teneur en alcool ; mais les vins français exportés aussi loin ne sauraient être beaucoup plus légers que les vins espagnols. De plus, l'argument relatif à l'extension à nos concurrents, par suite de traités antérieurs conclus par eux avec la clause de la nation la plus favorisée, que nous obtenions des avantages, prit une valeur toute particulière, lorsque M. Sayous découvrit qu'un traité de 1855 entre la Suisse et la Grande-Bretagne — traité qui n'avait pas été mentionné par le gouvernement canadien, et qu'avaient ignoré nos négociateurs — allait assurer à la petite république les concessions qui nous avaient été accordées pour nos soieries.

Toutes ces considérations, vigoureusement mises en lumière par la campagne de M. Sayous, ont eu pour effet de retarder le vole définitif de la convention dans les deux pays — sans y apporter d'ailleurs de changement appréciable.

L'arrangement survenu, aussitôt après, entre l'Allemagne et le Canada, en mettant fin à la guerre de tarif entre ces deux pays, est venu confirmer les dernières appréhensions qui s'étaient manifestées du côté français.

Quant au vote du nouveau tarif américain, il est venu mettre dans l'embarras à la fois la France et le Canada, obligés, pour obtenir la précieuse proclamation, qui permet d'échapper à la surtaxe prévue de

25 p. 100 ad valorem, d'étendre un grand nombre de leurs concessions à la grande république.

La réciprocité d'avantages particuliers que la convention de 1893 avait établie entre la France et le Canada a donc en grande partie disparu depuis que la nouvelle convention est en vigueur. Celle-ci a plutôt restreint la liberté des deux gouvernements intéressés, pour leurs négociations ultérieures. Et c'est par là qu'elle aura des effets d'une certaine durée, quoique conclue elle-même avec faculté de dénonciation dans le délai d'un an.

L'accord franco-américain. — La revision simultanée du tarif américain et du tarif français nécessitait une modification des bases douanières sur lesquelles sont établies les relations commerciales franco-américaines. La teneur de la loi Payne-Aldrich exigeait impérieusement la conclusion d'un accord immédiat entre les deux gouvernements. En effet, la nouvelle loi douanière américaine exclut toute convention entre le gouvernement de l'Union et une puissance européenne, tendant à l'octroi de concessions sur le tarif ; mais, comme la surtaxe de 25 p. 100 ad valorem devait frapper de plein droit les marchandises des pays qui n'ont pas obtenu la proclamation présidentielle, il était nécessaire de négocier pour obtenir cette proclamation.

La précédente convention franco-américaine s'était trouvée dénoncée dès la promulgation de la loi Payne- Aldrich, c'est-à-dire le 5 août 1909, pour prendre fin

dans un délai de trois mois. Jusqu'au 31 mars 1910, les États-Unis nous appliquaient leur nouveau tarif, et la France appliquait désormais aux importations américaines son tarif général.

A partir du l^»" avril, la surtaxe de 25 p. 100 ad valorem allaitf rapper nos produits, si le gouvernement français ne pouvait justifier que nos droits ne comporteraient pas à rencontre des produits américains une « discrimination injustifiée ». Il fallut donc promulguer notre nouveau tarif pour le 1'^'' avril, et s'entendre avec le gouvernement américain.

Celui-ci n'exigea pas — en dépit des efforts faits par la Chambre de commerce américaine de Paris pour répandre ce bruit — le traitement intégral de la nation la plus favorisée, ou autrement dit le bénéfice de tout notre minimum. Cependant, bien que le tarif Payne-Aldrich ait infligé à notre exportation aux États -Unis une surcharge nouvelle évaluée à 20 millions de francs, le gouvernement français a consenti à allonger la liste des produits américains bénéficiant du minimum, et à maintenir pour la plupart des autres marchandises le tarif général ancien.

On a calculé approximativement en se basa ut sur la part respective des divers articles importés des États-Unis en France en 1908, que 3,1 p. 100 seulement des marchandises américaines se trouveraient désormais soumises à notre nouveau tarif général. Quant à l'extension du minimum résultant du nouvel accord, elle portait sur plus de 12 p. 100 des importations américaines.

On peut être surpris que le gouvernement français ait fait de telles concessions à celui des États-Unis, alors que ce dernier accordait seulement la faveur toute négative de ne pas manier son gros bâton, son big slick, comme on a dit là-bas — en d'autres termes, de ne pas lui infliger la terrible surtaxe de 25 p. 100 ad valorem (1).

Cependant, il faut remarquer d'abord que, si notre minimum a été étendu à un plus grand nombre de produits américains, ce minimum nouveau est d'un taux moyen supérieur au précédent et parfois même à l'ancien tarif général, et frappe notablement certaines importations des États-Unis.

D'ailleurs, le fait seul que le gouvernement français a pu, malgré la menace du big siick^ résister à la demande de tout notre minimum a été considéré à l'étranger comme un succès ; il est désormais entendu que, sans faire subir aux produits américains un traitement indûment différentiel, on peut ne pas leur accorder tous les privilèges concédés à d'autres pays. Aussi, la convention franco-canadienne, notamment, conserve une certaine portée ; le Canada, a sur son voisin, des avantages marqués pour un certain nombre de marchandises ; d'abord, en ce qui concerne les produits alimentaires (viandes, œufs,

(1) En outre, le gouvernement américain a consenti, en faveur de la France, comme il l'avait fait pour l'Allemagne, quelques avantages d'ordre administratif, notamment la reconnaissance, pour l'estimation des marchandises taxées ad valorem, des certificats de nos chambres de commerce.

lait condensé, poissons, fruits, conserves, etc.), puis pour quelques objets fabriqués (chaussures, machines à coudre, etc.) Et, en se plaçant à notre point de vue, on peut dire que, à cet égard, les concessions faites au Canada n'ont pas restreint la liberté de nos négociations futures autant qu'on avait pu le redouter.

Enfin, on a dit de l'accord franco-américain qu'il était bien conforme à notre politique douanière, en ce sens qu'il ne comporte aucune consolidation, mais de simples références à des tarifs légaux. Ceux qui ont émis ce jugement se sont, toutefois, attachés plus à la forme qu'au fond des choses : en effet, la référence à notre ancien tarif général équivaut exactement à la rédaction d'un tarif annexé, puisqu'il s'agit d'un tarif qui n'est plus en vigueur et qui ne peut par conséquent plus être modifié ; les droits qui y sont mentionnés ne peuvent donc être changés que par une dénonciation de laccord, tout comme s'ils étaient insérés dans les textes de cet accord.

Mais il est exact de dire que ce maintien partiel d'un tarif ancien ne crée nullement un précédent en faveur de l'incorporation, dans les accords ultérieurs, de droits conventionnels, c'est-à-dire débattus et fixés, par les négociateurs (1).

L'Arancel de 1906 et le « modus vivendi » franco-

(1) L'accord franco-américain comporte essentiellement, aux États-Unis, \a proclamation présidentielle, en France une loi et un décret du 29 mars lî)10. Le lecteur trouvera ces textes en appendice.

espagnol. — L'Espagne s'est laissé entraîner plus tôt que la France dans le courant de revision douanière qui a gagné toute l'Europe depuis 1902. Son arancel de 1906 a marqué un pas en avant vers la protection à outrance. Les négociations entamées en cette même année avec la France ont échoué, par suite du refus des négociateurs français d'abaisser notre tarif en faveur des vins espagnols.

A la suite de cette rupture, un modus vivendi provisoire a été adopté, d'après lequel nous accordions à l'Espagne notre tarif minimum contre son tarif le moins élevé.

Cette entente provisoire a été défavorable au commerce français, atteint plus spécialement, par le relèvement des droits portés au nouveau tarif espagnol, dans ses exportations les plus importantes. C'est ainsi que certains de nos exportateurs de tissus se sont vu fermer presque complètement le marché espagnol ; nos machines, nos produits chimiques, y ont été supplantés en partie par la production espagnole, et au moins autant par l'exportation allemande ou suisse.

Ce modus vivendi provisoire a déjà quatre ans d'existence. Mais la revision douanière française ayant, à son tour, atteint lexportation espagnole, la reprise des négociations, en vue d'une convention commerciale, semble prochaine, et des mesures préparatoires ont déjà été prises en ce sens à Madrid.

Les négociations avec le Portugal. — Le Portugal s'était enfermé, depuis 1892, dans une politique très

protectionniste, et très peu favorable au régime des conventions.

Une loi récente vient cependant de décider que les droits du tarif général des douanes pourraient être majorés de 100 p. 100 vis-à-vis des pays qui appliquent au Portugal un traitement défavorable, et que, par contre, ils pourraient être abaissés de 30 p. 100 en échange de concessions équivalentes.

Sur ces bases a été conclu un arrangement avec l'Allemagne. Les concessions faites par le Portugal sont assez minimes, et le traité a surtout pour objet la consolidation des droits existants, ou la limitation de leur majoration en cas de relèvement, — dispositions qui ne sont d'ailleurs pas sans intérêt, car il est question d'une revision prochaine du tarif portugais, dans un sens encore plus protectionniste.

L'exportation française au Portugal est concurrencée principalement par celle des grandes puissances manufacturières: Angleterre, Allemagne, États-Unis, et ne soutient que difficilement cette concurrence. Des groupements industriels français, notamment la Fédération des industriels et commerçants, agissent actuellement en faveur de la conclusion d'une convention, qui ne pourrait qu'améliorer nos relations avec ce pays.

Le nouveau tarif français et les relations avec la Belgique. — La revision douanière française a été tardive; et, en l'opérant ainsi, assez longtemps après

les autres pays d'Europe, le gouvernement français s'est expose à des menaces de représailles, alors que c'est lui qui prend, à son tour, des mesures défensives. Toutefois, ces menaces n'ont pas dépassé, dans l'ensemble, les essais d'intimidation auxquels se livre la presse étrangère, quand une loi de ce genre est soumise aux délibérations d'un parlement (1).

La Belgique s'est trouvée, cependant, dans un cas particulier; elle a été atteinte — assez légèrement sans doute, mais plus, cependant, que plusieurs autres pays — bien qu'elle n'eût pas pris part au mouvement de réforme douanière à tendance protectionniste, auquel la revision française répond, dans une certaine mesure. Aussi, un fort courant d'opinion s'est-il manifesté, qui a abouti au dépôt par le gouvernement, et à l'adoption par les sections de la Chambre belge, en avril 1910, d'un projet de représailles.

Cependant, tandis que le nouveau tarif français impose aux importations belges une majoration de droits annuelle, évaluée, en prenant pour base leur état actuel, à un million et demi de francs, les u mesures de défense » proposées par le ministère Liebaert aboutissent à une surtaxe d'une vingtaine de millions sur les marchandises introduites en Belgique, surtaxe dont la majeure partie frappe les produits français. L'exagération de ces mesures de défense suffit à faire

(1) On apprend cependant au moment où nous mettons sous presse que le gouvernement allemand décide, dans une intention fiscale, de relever les droits sur les vins mousseux et cognacs.

comprendre que, si le projet du gouvernement belge était définitivement adopté, c'est la France qui devrait à son tour prendre des mesures de représailles.

D'ailleurs on a observé, en Belgique, que par le fait même que la plupart des produits atteints étaient presque exclusivement français, et ne pouvaient guère être achetés ailleurs, la nouvelle taxe aurait sans doute moins pour effet de restreindre les importations de France que de frapper les consommateurs belges. Aussi, l'opposition a-t-elle dénoncé ce projet de loi comme une manœuvre destinée à procurer au gouvernement des ressources fiscales, par la voie d'un impôt nouveau de consommation. Socialistes et libéraux y sont donc nettement opposés. L'issue finale du projet, son adoption, son rejet ou sa réduction à des mesures beaucoup plus modérées, dépendent du résultat des élections du 22 mai. Mais, à l'époque où nous écrivons ces lignes, les chances d'adoption pure et simple semblent déjà très minimes.