CHAPITRE II

Conflit négatif d'attribution.

517 à 519. — 1. J'ai dit, au n° 429, ce qu'il fallait entendre par conflit négatif d'attribution. Il résulte de la déclaration d'incompétence respectivement faite par l'autorité administrative , et par l'autorité judiciaire, dans une même affaire et entre les mêmes parties (a).

[a) Quoique cette double déclaration d'incompétence ne porte point atteinte à l'indépendance réciproque des autorités administrative et judiciaire , il est indispensable qu'il intervienne une décision régulatrice qui permette à la justice de reprendre son cours. Cette décision doit être rendue aujourd'hui par le tribunal des conflits. La loi du 24 mai 1872, comme la Constitution de 1848, a en effet chargé ce tribunal de régler les conflits «l'attribution, sans distinguer entre les conflits positifs et les conflits négatifs.

La procédure à suivre en cette matière a été tracée par le règlement du 26 octobre 1849, qui a été remis en vigueur par la loi du 24 mai 1872. Voici les articles de ce règlement qui y sont relatifs :

Art. 17. — Lorsque l'autorité administrative et l'autorité judiciaire se sont respectivement déclarées incompétentes sur la môme question, le recours devant le tribunal des conflits, pour faire régler la compétence, est exercé directement par les parties intéressées. Il est formé par requête signée d'un avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation.

Art. 18. — Lorsque l'affaire intéresse directement l'Etat, le recours peut être formé par le ministre dans les attributions duquel se trouve placé le service public que l'affaire concerne.

Art. 19. — Lorsque la déclaration d'incompétence émane, d'une part, de L'autorité alministrative, de l'autre d'un tribunal statuant en matière de simple police ou de police correctionnelle, le recours peut en outre être formé par le ministre de la justice.

Art. 20. — Le recours doit être communiqué aux parties intéressées.

Art. 21. — Lorsque le recours est formé par des particuliers, l'ordonnance de soit communiqué, rendue par le ministre de la justice, président du tribunal des conflits, doit être signifié, par les voies de droit, dans le

Code. — 6' éJit. — I. 26

402 LITRE Ier. — INSTRUCTION ORDINAIRE. — N° 521.

520. —IL 11 y a conflit négatif d'attribution, lorsque, sur la même contestation, il intervient une déclaration d'incompétence de la part de l'autorité judiciaire,

Et d'un préfet. 16 mars 1807, Lasbats c. Ricaud ; 17 janv. 1814, Torloniac. Haslawer; 14 sept. 1814, Chantron c. Petit; 2 juill. 1828, Duboë-Pau;

Ou d'un conseil de préfecture. 23 juin 1819, Fillèle-Dacheux c. Guy an ; 3 sept. 1823, Cénac c. comm. de Lourdes ; 24 mars 1824, Gay c. Poutincjon-Girouard ; 5 avril 1826, Prat ; 5 nov. 1828, Marion c. Faubert ; 15 mars 1829, Bernardière ; 22 oct. 1830, Godart c. Benoît;

Ou d'un ministre. Cormenin, t. 1, p. 461, note 1 ;

Ou du Conseil d'Etat; 15 avril 1828, Reynaudde Villeverd; et 31 mai 1855, Fournier c. î hospice de Saint- Jean-d 'Angély ; Cormenin, t. 1, p. 465, n° 2 ;

Ou, enfin, de tout autre tribunal administratif.

521. — Une ordonnance du 2 fév. 1825, Escaille c. Crouzy, statue sur un conflit négatif résultant d'une double déclaration d'incompétence émanée d'un conseil municipal et d'un tribunal

M. Macarel, Arrêts du conseil, t. 7, p. 48, accompagne cette ordonnance d'une note ainsi conçue :

« Il me semble qu'un conflit négatif d'attribution ne peut s'établir qu'entre deux autorités qui ont juridiction, et les con-

délai d'un mois. Ceux qui demeurent hors de la France continentale ont, outre le d^lai d'un mois, celui qui est réglé par l'art. 75 du Code de procédure civile.

Art. 22. — Lorsque le recours est formé par un ministre, il en est, dans le môme délai, donné avis à la partie intéressée par la voie administrative. Dans les affaires qui intéressent l'Etat directement, sf.le recours est formé par la partie adverse, le ministre de la justice est chargé d'assurer la communication du recours au ministre que l'affaire concerne.

Art. 23. — La partie à laquelle la notification a été faite est tenue, si elle réside sur le territoire continental, de répondre et de fournir ses défenses dans le délai d'un mois à partir de la notification. A l'égard des colonies et des pays étrangers, les délais sont réglés, ainsi qu'il appartiendra, par l'ordonnance dé *ùit communiqué.

Art. 24. — Les parties intéressées peuvent prendre par elles-mêmes ou par leurs avocats, communication des productions au secrétariat sans déplacement et dans le délai déterminé par le rapporteur.

seïls municipaux sont de simples conseils et non pas des juges administratifs. »

je pense également que c'est à tort que le Conseil d'Etat a vu ns une semblable position un conflit d'une nature quelnque. La circonstance que le préfet a homologué la délibération du conseil municipal ne doit être d'aucune influence, parce que cette approbation n'est qu'un acte ordinaire de tutelle administrative.

Même décision dans le cas où la délibération émanerait d'un conseil général. Yoy. infrà, n° 526.

522. — III. Quatre conditions sont nécessaires pour que le conflit négatif d'attribution existe ; il faut :

Que les deux autorités administrative et judiciaire se soient toutes deux déclarées incompétentes et dessaisies de la contestation ;

Que Tune d'elles ait méconnu sa compétence;

Qu'il y ait identité dans l'objet en litige;

Que la double déclaration d'incompétence soit intervenue entre les mômes parties.

325. — En premier lieu, il faut que les deux autorités se soient toutes deux déclarées incompétentes et dessaisies de la contestation.

Il n'y a pas de conflit négatif, et il ne peut y avoir lieu & régler la compétence:

1° Lorsque l'autorité judiciaire seule s'est déclarée incompétente, et que l'autorité administrative n'a pas encore statué sur sa compétence, ou vice versa. i9 déc. 1821, Jassaud c. Antoine; 17 avril 1822, préfet de F Oise; 13 juillet 1828, Aubin-Bernardière ;

2° Lorsque la partie qui se pourvoit ne justifie ni qu'elle ait dunné suite à une instance judiciaire par elle engagée, ni que l'auorité administrative ait pris aucune décision sur le litige. 3 mars 1825, héritiers Saint-Amand;

3° Lorsque l'une des deux autorités a reconnu sa compétent, Boit en prononçant sur le fond, soit en statuant sur la qualité et l'intérêt des parties. 13 juin 1821, Carrnj c. héritiers Ln ff argue \ 31 juillet 1822, Rocheron c. Guiet; 6 mars 1828, Marin ;

4° Lorsque l'autorité judiciaire seule s'est dessaisie, et que le Conseil d'Etat s'est borné à annuler, pour incompétence et excès de pouvoir un arrêté émané d'un tribunal administratif infé-

404 TITRE lev. — INSTRUCTION ORDINAIRE. — N» 525.

rieur, sans déclarer d'ailleurs l'autorité administrative incompétente. 23 août 1843, Cartier c. I 'association du Trébon.

524. — Mais le conflit négatif existerait si l'autorité administrative se déclarait incompétente pour prononcer sur une question préjudicielle dont l'appréciation lui aurait été renvoyée par les tribunaux. 3 sept. 1823, Béthunec. Dumoulin]

Ou bien si un tribunal judiciaire refusait de juger le fond d'une contestation, après la décision de l'autorité administrative sur une question préjudicielle qu'il avait lui-même renvoyée à l'examen de cette autorité. 26 fév. 1823, Jeannin c. comm. de Lavans; Boulatignier, p. 504;

Ou bien, enfin, si les autorités administrative et judiciaire, devant lesquelles les parties sont renvoyées à la suite d'un conflit positif, se déclaraient incompétentes. Cormenin, 1. 1 , p. 464, n° 1 .

On conçoit que je ne puisse pas citer de précédents sur cette position spéciale, parce que le refus de juger, en pareil cas, de la part de l'autorité judiciaire, serait presque un déni de justice. Cette autorité doit recevoir la décision rendue sur conflit comme une règle absolue, comme une véritable interprétation de la loi.

525. — En second lieu, il faut que l'une des deux autorités ait méconnu sa compétence.

Il n'y a pas de conflit négatif, et le recours doit être rejeté, lorsque les deux tribunaux qui ont refusé de prononcer sur la contestation étaient réellement incompétents pour en connaître.

Ainsi, la déclaration respective d'incompétence d'un tribunal judiciaire et d'un conseil de préfecture ou d'un préfet ne constitue pas un conflit négatif, si la contestation devait être portée soit devant le ministre, soit devant le Conseil d'Etat, soit devant tout autre tribunal administratif ou judiciaire. 10 juillet 1822, Belmond; 26 juill. 1826, de Wiizthum; 16 fév. 1827, de Graver on; 29 mars 1851, Dutour c. Lambert ; ou si la matière n'était pas contentieuse. Cormenin, t. 1, p. 464.

Confirmation de cette jurisprudence, le 6 juill. 1865, Ménard, sur les conclusions conformes de M. Aucoc, conclusions qu'on peut consulter dans le recueil officiel des arrêts du Conseil d'Etat, par MM. Lebon et Hallays Dabot, 1865, p. 706. Voy. aussi 24 janvier 1861, comp. de Paris à la Méditerranée (a),

525 bis. — Le conflit négatif n'existerait pas, quoique, sur le renvoi d'une question préjudicielle faite par l'autorité judiciaire à l'autorité administrative, le préfet eût refusé de saisir le conseil de préfecture, sous le prétexte d'une décision antérieure. Les

(a) 24 juin 1868, Jaumes ; 7 mars 1874, Mingan.

parties peuvent et doivent elles-mêmes saisir le conseil de préire, malgré la lettre de refus du préfet. 8 avril 1852, Istzla. * .onseil d'Etat a sans doute pensé qu'en ce cas, si le conseil de préfecture saisi refusait déjuger, il y aurait déni de justice, ni ne suffisait pas pour qu il y eût lieu à règlement déjuges.

;5«26. — En troisième lieu, il faut quil y ait identité dans r objet en litige.

Si cette identité n'existait pas, et si chacune des deux autorités avait prononcé son incompétence sur des questions différentes, il n'y aurait pas conflit négatif, et le recours serait rejeté (a).

Ainsi, il n'y a pas conflit négatif:

1° Lorsque, sur le renvoi d'un comptable devant les tribunaux pour faire décider une question de faux, la partie ne présente qu'une demande en révision de compte, et qu'alors l'autorité judiciaire se déclare incompétente. 14 nov. 1821, Jégun-Laroche ;

2° Lorsque, d'une part, l'autorité judiciaire, en refusant le jugement du fond, renvoie les parties devant l'autorité administrative pour statuer sur un point de sa compétence, et que, d'autre part, l'autorité administrative, après avoir prononcé sur ce point, se déclare incompétente pour juger le fond ou s'abstient simplement de le juger. 18 juill. 1821, comm. d Etinchein c. Delàfond; 17 juill. 1822, Courtois c. Sadin; 14 nov. 1822, Liogier c. Richoudy 17 mars 1835, Vivies c. comm. de Camon;

3° Lorsque, sur le renvoi d'une contestation fait à un tribunal par l'autorité administrative, ce tribunal a décidé les questions de sa compétence sans examiner les questions administratives. 31 juill. 1822, Rocheron c. Guiet;

4° Lorsqu'un conseil de préfecture s'est borné à autoriser l'une des parties à plaider devant les tribunaux, et que ceux-ci se sont déclarés incompétents. 12 janv. 1825, Grandi 11 janv. 1826, comm. dOcteville c. Toussaint.

L'autorisation de plaider n'est qu'un acte de tutelle administrative et non une décision. Il en est de même de l'approbation des délibérations des conseils municipaux ou des conseils généraux de département. Voy. suprà, n° 521.

;>27. — En quatrième lieu , il faut que les deux déclarations d incompétence soient intervenues entre les mêmes parties.

Les décisions, soit administratives, soit judiciaires , ne produisent la chose jugée qu'à l'égard des parties qui sont en cause : il est évident qu'il n'y aurait aucune contradiction, ni aucun

(a) io mars 1873; Tribunal des conflits, Courtois.

-406 LIVRE Ier. — INSTRUCTION ORurWAlKE. — N° 528.

conflit, entre deux décisions qui auraient jugé une question d* compétence en sens contraire, mais entre des parties diflérentes. 18 iev. 1858, Dombre.

; 528. — IV. Une double voie est ouverte aux parties pour faire cesser le conflit négatif d'attribution. Elles peuvent à leur choix, déiérer, par les voies ordinaires, les décisions intervenues a 1 autorité supérieure dans Tordre hiérarchique, ou bien se pourvoir en règlement du conflit négatif d'attribution

Ainsi le jugement du tribunal qui s'est déclaré incompétent peut être attaqué par la voie de l'appel, si cet appel est d'ailleurs recevable, ou être l'objet d'un pourvoi en cassation, s'il est en dernier ressort; et, en même temps, la décision administrative peut être déférée au Conseil d'Etat oar la voie de 1 appel.

Mais, si les parties le préfèrent, elles peuvent négliger ce mode de recours, et demander le règlement du conflit négatif d attribution. Voy. 20 juin 1839, comm. de Thizay c. Ferrand ' 29 janv. 1840, Hospice de Loudun c. veuve Gaillard.

Le Conseil d'Etat a même jugé, par deux décidions du 22 janv. 1857, ministre des finances et Gilbert, et le 17 juill. j 862 caisse de la boulangerie, que si, après une déclaration erronée d incompétence du pouvoir judiciaire, il y a pourvoi contre l'arrêté du ministre qui lui-même s'est à tort déclaré compétent le Conseil d'Etat peut, en annulant cet arrêté, sans attendre un règlement de juges, annuler aussi le jugement du tribunal civil et renvoyer l'affaire devant le pouvoir judiciaire (a).

L'ordonnance du mois d'août 1737, tit. 2, art. 21, voulait qu on se pourvût d'abord par les voies ordinaires et hiérarchiques, avant de demander un règlement de juges ; mais il est aujourd'hui généralement admis que les parties demeurent libres de prendre l'une ou l'autre voie. C'est ce qu'a décidé un arrêt de la Cour de cassation du 26 mars 1838, Huard (b).

^Quoique cet arrêt ait été rendu à l'occasion d'un conflit négatif de juridiction, le principe qu'il consacre est applicable au conflit négatif d'attribution .

Le recours au tribunal des conflits en règlement de juges peut être formé, quoique l'une des décisions ou que les deux décisions soient passées en force de chose jugée. Avant tout, il faut des

(a) Le Conseil d'Etat n'aurait plus aujourd'hui ce pouvoir; c'est le tri- Jtranal des conflits qui devrait statuer.

(b) 15 mars iSTA, Gitlier. Voy. la noie du Recueil des arrêts du Conseil dEtat, 1873, p. 93.

juges aux parties, et ici n'est point applicable la doctrine que l'ai développée dans mes Principes de compétence, n° 880, t. 1, p. 249, et t. 3, p. 662(<?).