CHAPITRE IL

Formes de l'instruction et du jugement des recours en cassation ou recours pour excès de pouvoirs.

827. — I. Lorsque le recours en cassation est formé au nom des parties, il est introduit, instruit et jugé dans les mêmes formes que l'appel. Les dispositions du règlement du 22 juill. 1806, dont j'ai donné l'explication dans le livre Ier, sont par conséquent applicables.

8ïi8. — L'art. 11 de ce règlement déclare que le recours au Conseil d'Etat contre la décision d'une autorité qui y ressortit n'est plus recevable après trois mois, du jour où cette décision a été notifiée. Voy. n° 59o.

Cet article ne fait aucune distinction entre le recours par la voie de l'appel et le recours par la voie de la cassation ; d'où il suit que ce dernier recours doit, comme l'appel lui-même, être formé dans les trois mois, sous peine de déchéance (à). Serrigny, t. 1, p. 302, n°295.

(a-6; Le délai est de deux mois seulement pour les recours formés contre

26 LIVRE III — VOIES EXTIUOIUKNAÏP.KS. — r," R?ft.

C'est, du reste, ce que dispose expressément l'art. 17 de la loi du 16 sept. 1807, à l'égard des pourvois contre les arrêts de la Cour des comptes. Voy. n° 702.

M. Foucart, 4e édit., t. 3, p. 670, no 1898, enseigne, il est vrai, que le pourvoi, pour incompétence ou excès de pouvoir, contre les arrêtés des préfets, n'est soumis à aucun délai. M. Dufour, 2e édit., 1. 1, p. 389, n° 451, adopte la même manière de voir, par le motif que la nullité de l'acte, étant alors éminemment d'ordre public, ne peut être couverte par le temps. Mais cette raison est loin d'être péremptoire. L'ordre public est suffisamment protégé par la faculté accordée au ministre de déférer l'arrêté au Conseil d'Etat dans l'intérêt de la loi. D'un autre côté, l'ordre public est aussi intéressé à ce que les parties et l'administration ne demeurent pas trop longtemps dans l'incertitude sur leurs droits respectifs; et il y aurait les plus graves dangers à permettre, longtemps après l'expiration des délais ordinaires, une voie de recours qui pourrait avoir pour résultat l'annulation d'un acte sur lequel reposent peut-être des droits très-considérables.

Les parties seront, sans doute, libres de recourir au ministre par la voie hiérarchique, même après l'expiration des trois mois, parce que le recours devant le ministre contre les arrêtés des préfets n'est soumis à aucun délai. Mais, si elles préfèrent prendre la voie juridique du recours direct au Conseil d'Etat, elles doivent se soumettre aux formes et aux délais prescrits pour ce genre de recours.

M. Dufour, loc. cit., trouve étrange qu'on puisse recourir au ministre, alors qu'on a encouru la déchéance vis-à-vis du Conseil d'Etat : « Le même arrêté serait passé en force de chose jugée vis-à-vis de l'autorité suprême, et l'autorité inférieure pourrait encore le réformer ! » — Ce résultat n'est étrange qu'en apparence. La question est de savoir si un acte du préfet peut entraver l'action ministérielle. Evidemment non : le ministre peut rapporter, s'il le veut, un arrêté du préfet, et qu'importe qu'il l'annule molu proprio, ou sur la demande des parties? — Le mini.-tre d'ailleurs ne statue pas comme juge d'appel , mais comme supérieur hiérarchique, et si sa décision blesse un droit acquis résultant de l'arrêté préfectoral rapporté par lui, elle pourra êfre l'objet d'un recours contentieux.

Au surplus, la même règle s'applique aux recours en cassa-

les décisions prises par les conseils de préfecture (loi du 22 juillet 1889, art. 57) et les commissions départementales (loi du 10 août 1874, art. 88).

tion dirigés, pour incompétence ou excès de pouvoir, contre les décisions de tout autre agent ou de tout autre tribunal administratif, à l'égard desquels le pourvoi en cassation est admissible.

Telle paraît fttre du reste la pensée du Conseil d'Etat. 12 mai ^846, Lavai. M. Foucard, loc. cit., oppose, il est vrai, le décret jju 20 juin 1850, commune de Sanquinet, et celui du 15 déc. 1853, Biennais, comme déclarant non fondé et non pas irrecevable, un recours pour défaut de forme, dirigé contre une décision remontant à bien plus de trois mois, mais la question n'a été examinée dans aucune de ces affaires.

Cette question a donné lieu, dans ces derniers temps, à une très-vive controverse, et j'y avais pris une part trop active, car la difficulté de la solution m'avait entraîné à développer, dans le Journal du droit administratif, t. xi, p, 406, n° 305, une opinion contraire à celle que j'avais consignée dans mon Code d'instruction, en 1847 et en 1860; je me suis empressé de reconnaître cette grave erreur, dès qu'elle m'a été signalée par un de mes honorables amis ; je doi^ dire ici, comme je l'ai déjà dit dans le Journal du droit administratif, t. xn, p. 317, il0 481, que la jurisprudence du Conseil d'Etat est invariablement fixée (Voy. 6 juillet 1863, Lautel ; 8 fév. 1864, Marquet) et qu'elle l'a été après de longues délibérations. L'article 1J étant déclaré applicable à toute espèce de pourvois, la controverse n'a plus d'intérêt; les parties ne doivent pas laisser passer le délai de trois mois, soit à dater d'une notification, soit à dater d'une exécution active de l'arrêté qu'elles veulent attaquer pour excès de pouvoir. — Je ferai seulement observer qu'il a été entendu et admis dans les délibérations du Conseil d'Etat que l'expiration des délais, ou une décision de rejet, par fin de non-recevoir, ne feraient pas obstacle à ce que l'excès de pouvoir fût déféré au ministre, ni à ce que la décision confirmative du ministre pût être attaquée devant le Conseil d'Etat dans les trois mois de la notification de la décision ministérielle, et le Conseil > d'Etat la expressément décidé le 9 fév. 1865, d Andigné. — J'ai ! rapporté dans le Journal du droit administratif, t. xm, p. 428. n° 7^0, le savant réquisitoire de M. l'Hôpital (a).

829. — Il faut également décider que le recours en cassation ne suspend point l'exécution des décisions attaquées (b).

(a) V. sur cetie question, Laferrière, Traité de la juridiction administrative, t. Ii, p. A±\) et s.

(6 Le recours pour excès de pouvoirs est suspensif dans le cas prévu par l'art. 88 de la loi du 10 août 1871.

830. —IL Le recours en cassation dans l'intérêt de la loi est formé par les ministres seuls. Ce recours est étranger aux parties, et ne peut ni leur profiter, ni leur nuire, quelle que soit, d'ailleurs, la décision du Conseil d'Etat (a). Ces p trties n'étant pas en cause, il ne doit pas être statué à leur égard. 19 mars 1823, 23 avril 1823, ministre de l 'intérieur ; 26 mai 1837, min, des travaux publics ; 8 fév. 1838, min. des finances ; 18déc. 1840, min. des travaux publics ; Foucart, 2e édit., t. 3, p. 762, n° 1988. — Mais pour que le recours soit recevable, il faut que les parties intéressées n'aient pas elles-mêmes déféré la décision au Conseil d'Etat dans les délais du règlement. 2 août 1854, Cartonne et consorts.

De ce que le recours dont il s'agit ne peut avoir lieu que dans l'intérêt de la loi, il suit que le pourvoi lormé par un ministre qui n'aurait pour objet que la rectification d'une erreur de lait commise par les premiers juges devrait être déclaré non recevable. 15 avril 1850, Franc] il faut en dire autant pour le cas où les griefs invoqués par le ministre ne soulèveraient qu'une simple question de mal-jugé. 20 août 1847,mzVi. de ta guerre.

Une ordonnance du 20 mai 1843, maire a" Argentan, a refusé d'accueillir le pourvoi formé par un maire, comme président du conseil de recensement do la garde nationale, contre un arrêté préfectoral qui avait annulé une décision de ce conseil. Et, en effet, le maire ne pouvait se pourvoir dans son intérêt personnel, puisqu'il n'était pas partie dans la décision ; i! n'avait pas non plus qualité pour se pourvoir dans l'intérêt de la loi, puisque ce droit n'appartient qu'aux ministres.

831. — Chaque ministre peut demander au Conseil d'Etat la cassation, dans l'intérêt de la loi, des décisions administratives qui concernent les affaires de son département. Corraeuin, lre édit., 1. 1, p. 305 ; Serrigny, 2e édit., t. 1, p.40ô, n° 319.

On trouve, dans les recueils, un grand nombre de décrets qui reçoivent de semblables recours formés par divers ministres. Voy: 28 janv. 1836, min. de la marine; 3 sept. 1836, min. de l 'intérieur ; 26 mai 1837, 14 fév. 1832, min. des travaux publics; 3 fév. 1843, min. des travaux publics; 15 sept. 1848, Cuvelier.

(a) Elles ne sont donc pas recevables à intervenir devant le Conseil d'Etat ; 28 a^ril !87f>, mm. de la uerre.

Aux termes de l'art. 32 de la loi du 15 jui'let 18S9, sur le recrutement de l'armée, l'annulation des décisions du conseil de révision prononcée sur le pourvoi formé par le ministre de la guerre, profite aux parties lésées.

Je faisais remarquer, dans ma première édition, qu'il serait plus régulier que les pourvois dans l'intérêt delaloi fussent toujours présentas par lézarde des sceaux. Lé ministre, en effet, n'agit pas alors comme partie et dans l'intérêt des objets confiés à son administration, mais uniquement dans un intérêt d'ordre public fî pour prévenir les violations ultérieures des mômes dispositions de loi. Or, le garde des sceaux est spécialement chargé de surveiller l'exécution générale de la loi et son applicatiou par les tribunaux judiciaires et administratifs.

L'art. 44 de la loi du 15 janv. 4849 avait donné raison à ma manière de voir en autorisant le ministre delà justice, à l'exclusion de tous les autres, à donner connaissance à la section du contentieux des décisions sujettes à annulation, contre lesquelles les parties n'auraient pas réclamé dans le délai déterminé. Sous l'empire de cette législation, on décidait que le ministre des travaux publics n'avait pas qualité pour déférer au Conseil d'Etat, dans l'intérêt de la loi, un arrêté du conseil de préfecture, rendu en matière de travaux publics contre une commune, et que ce droit appartenait seulement au ministre de la justice. 10 mai d8.-li , Planchais c. commune de Gleyben. Mais cette disposition de la loi du 15 janv. 1849 n'ayant pas été reproduite dans la loi du 24 mai 1872 et cette loi ayant été rédigée dans un esprit tout autre que celui du législateur de 1849, il faut reconnaître que la jurisprudence antérieure conserve toute son autorité. Yoy. Dufour, 2e édit., t. 2, p. 365, n° 334, note 1.

832. — Le recours dans l'intérêt de la loi peut être formé dans tout délai, et quoique la décision ait acquis l'autorité de la chose jugée. C'est même seulement alors que le recours est ouvert, car il ne peut être formé qu'autant que les parties ne sont plus recevables à se pourvoir elles-mêmes, et qu'autant que les chefs sur lesquels porte le recours n'ont pas été attaqués par elles. 3 avril ilk2,Duverfjier c. Recordère(a)]M.~D\i(ouv, toc. cit., criique avec force la jurisprudence qui admet les ministres à se pourvoir devant le Conseil d'Etat dans l'intérêt de la loi. Il est juste de reconnaître qu'aucun texte de loi n'autorise de sembla- Lies recours, et qu'une raison d'analogie avec ce qui se passe en matière civile et criminelle a pu seule motiver ce mode particulier de recours. Mais comme l'exercice de cette faculté par les ministres ne peut occasionner aucun préjudice aux parties, et que d'un autre côté il peut amener une certaine unité dans la

(a) Voy. 14 août 1867, de Beauveau.

jurisprudence des conseils de préfecture, je ne vois pas pour* quoi on s'élèverait contre un semblable usage.

833. — III. Le Conseil d'Etat ne peut casser d'office pour in« compétence, excès de pouvoir, violation des formes ou de la loi; les décisions administratives contre lesquelles il n'a été dirigé de recours ni par la voie d'appel, ni par la voie de cassation. 4 mars 1830, Moynat.

Il arrive fort souvent que le Conseil d'Etat, en refusant d'accueillir l'appel formé par un ministre contre une décision qui a acquis l'autorité de la chose jugée par l'expiration des délais ou autrement, annule néanmoins la décision, mais dans l'intérêt de la loi seulement. Voy. comme exemple, 8 fév. 1838, min. des finances c. comm.de Sainte-Anastasie ; 27 fév. 1840, min, des travaux publics c, Bougeot; 18 déc. 1840, min. des travaux publics; 7 avril 1841, min. des travaux publics c. Bouëlle\ 14 juill. 1841, min. des travaux publics c. Habert et Poutier\ 14 janv. 1842, Roquigny\ 30 juin 1842, Leroy \ et autres.