CHAPITRE PREMIER

Exécution des décisions administratives.

Section Ire. — Force exécutoire des décisions administratives.

859. — I. Les décisions administratives produisent les mêmes effets et doivent obtenir la même exécution que celles émanées de l'autorité judiciaire.

Elles sont exécutoires sans visa, ni mandement des tribunaux judiciaires. L'art. 4 de la loi du 29 flor. an x et l'art. 49 de la loi du 22 juillet 1889 le déclarent d'une manière expresse pour les arrêtés des conseils de préfecture, et la même règle doit être appliquée à toutes autres décisions (a).

Elles emportent hypothèque comme les jugements des tribunaux judiciaires.

Ces principes sont développés dans un avis du Conseil d'Etat du 16 therm. an xii, rapporté par MM. Cotelle, t. 1, p. 181: Serrigny, 2e édit., t. 1, p. 3o2, n° 267, et Husson, p. 446.

Cet avis est ainsi conçu :

« Considérant que les administrateurs auxquels les lois ont attribué, pour les matières qui y sont désignées, le droit de prononcer des condamnations ou de décerner des contraintes, sont

de \éritables juges dont les actes doivent produire les mêmes

(a) L'art. 49, S 2, de la loi de 18S9 est ainsi conçu : « Les arrêtés du conseil de préfecture sont exécutoires et emportent hypothèque ». Gode.— 6° édit.— II. 3

affets et obtenir la même exécution que ceux des tribunaux ordinaires, et que ces actes ne peuvent être l'objet d'aucun litige levant les tribunaux ordinaires, sans troubler l'indépendance *$e l'autorité administrative, garantie par les constitutions de Fempire français; le Conseil d'Etat est d'avis : 1° Que les condamnations et les contraintes émanées des administrateurs, dans '■ les cas et pour les matières de leur compétence , emportent hypothèque de la même manière et aux mêmes conditions que celles de l'autorité judiciaire; — Que, conformément aux art. 2157 et 2159 du Code civil, la radiation non consentie des inscriptions hypothécaires faites en vertu de condamnations prononcées ou de contraintes décernées par l'autorité administrative doit être poursuivie devant les tribunaux ordinaires ; mais que si le fond du droit y est contesté, les parties doivent être renvoyées devant l'autorité administrative » (a).

Cet avis a été confirmé par un second acte en date du 12 nov. 1811, inséré au Bulletin des lois et recueilli par M. Duvergier, t. 18, p. 54. — Voy. aussi 5 mars 1814, comm. de Vigneul c. Hardy ; Macarel, Tribunaux administratifs, p. 554, n° 232 ; Gérando, t. 4, p. 595, n° 6807 ; Journal des avoués, t. 55, p. 605.

840. — On a demandé si les décisions des tribunaux administratifs avaient besoin, pour obtenir leur exécution, d'être revêtues de la formule exécutoire.

Cette question a été soulevée principalement pour les arrêtés des conseils de préfecture. MM. Merlin, Répert., v° Préfets, il» 10, et Proudhon, Domaine public, t. 1, p. 219, n° 162, avaient soutenu que cette formule était nécessaire et qu'elle devait être apposée par le préfet. Mais on a répondu, avec raison, qu'aucune loi n'imposait cette obligation, et un avis des comités ïéunis du contentieux et de l'intérieur du 5 fév. 1826 s'exprime ainsi :

« Considérant que la juridiction administrative exercée par les conseils de préfecture , et celle qui appartient aux Cours et tribunaux, formant deux ordres de juridiction entièrement distincts dans leur contexture et dans leur objet, il y aurait inconvénient à assimiler les formules employées dans les juge-

fa) « Ce principe, dit M. Aucoc (Conférences, t. 1, p. 358), est proclamé depuis longiemps; il a été plusieurs fois rappelé et consacré parla jurisprudence du Conseil d'Etat, et néanmoins il était complètement méconnu, iJ y a peu d'années, par un tribunal civil. » Voy. décret sur conflit du 23 novembre 1854, Audibert Bernard.

TITRE l". — RÈGLES GÉNÉRALES. — N° 810. 3j

ments qui émanent de l'un et de l'autre — Sont d'avis qu'il

n'v a lieu de donner aux décisions des conseils de préfecture un intitulé, ni d'y joindre un mandement semblable à ceux qui déterminés pour les arrêts des Cours et tribunaux »

Cet avis est rapporté par M. de Gormenin, t. l,p. 200, note 3, qui l'approuve sans faire aucune observation relative à la formule exécutoire.

M. Macarel, Tribunaux administratifs, p. 561, n° 237, signale, en ces termes, la pensée qui aurait dicté cet avis :

« Je crois savoir pertinemment que le motif secret de cette décision, purement doctrinale, tient à ce que l'on se refuse à reconnaître que les conseils de préfecture sont de véritables tribunaux, quoiqu'un assez grand nombre de décrets et d'ordonnances, et l'avis du 5 fév. 1826 lui-même, les aient ainsi qualifiés et leurs décisions du nom de jugements. »

Cet estimable auteur ajoute quelques réflexions tendant à prouver qu'il serait convenable d'employer la formule exécutoire ; il affirme que quelques conseils de préfecture pénétrés de l'importance de cette mesure l'ont adoptée depuis longtemps, et il engage tous les juges administratifs à suivre cet exemple.

Enfin, dans son Recueil des arrêts du conseil, t. 2, p. 107, note 2, à l'occasion de deux arrêtés du conseil de préfecture des Bouches-du-Rhône, qui sont les premiers, dit-il, qu'il ait vus précédés de Yintitulé et suivis de la formule exécutoire, il réitère le vœu que cet exemple soit suivi par les autres conseils || de préfecture.

M. Cutelle, t. 1, p. 181, n° 16, transcrit l'avis du Conseil d'Etat, et le fait suivre de quelques réflexions analogues à celles de M. Macarel.

M. Dufour, 2e édit., t. 2, p. 70, n° 67, pense que la critique de M. Macarel n'est pas sans fondement, mais que néanmoins l'avis du Conseil d'Etat autorise les conseils de préfecture à s'abstenir de revêtir leurs arrêtés de la formule exécutoire. « Remarquons seulement, ajoute-t-il, qu'il n'exprime pas à cet égard une interdiction si rigoureuse qu'elle doive être respectée sous peine de nullité. »

Il est certain que, dans l'état actuel de la législation, aucun îexte de loi ou de règlement n'exige que les arrêtés des conseils de préfecture soient revêtus de la formule exécutoire, qui n'est prescrite par l'art. £>i;j du Code de procédure civile que pour les jugements des tribunaux judiciaires et pour les actes notariés ou autres actes renfermant des contrats. Cette formule ne peut

pas non plus être considérée comme obligatoire en vertu des principes généraux.

J'ajoute que rien ne s'oppose à ce que les expéditions des arrêtés soient revêtues de la formule exécutoire, mais c'est là une formalité surérogatoire.

Ni la loi du 21 juin 1865, ni le décret du 12 juillet ne tranche expressément cette difficulté. Les art. 13 et 15 du décret parlent de ce que doit contenir la minute et du fonctionnaire qui doit délivrer les expéditions.

Je dois dire que dans plusieurs actes émanés de l'administration dans lesquels on indique la forme d'une expédition, d'un arrêté, d'un conseil de préfecture, il est fait mention de la formule exécutoire. Voy. le Journal du droit administratif, t. xiv, p. 127, n° 820. — J'ai émis l'opinion au t. xii, p. 116, n° 425, 2°, que dans le nouvel ordre de choses créé par la loi et le décret de 1865 sur les conseils de préfecture, le secrétaire greffier devait apposer la formule exécutoire sur les premières expéditions délivrées à la partie intéressée.

Sous l'empire de l'art. 49 de la loi du 22 juill. 1889, l'emploi de la formule exécutoire est certainement inutile. — V. Teissier et Chapsal, p. 371.

841. — Dans aucun cas, les préfets n'ont à intervenir. Il arrive néanmoins quelquefois que ces fonctionnaires ordonnent, par un arrêté spécial, l'exécution des décisions des conseils de préfecture. M. Macarel, Tribunaux administratifs, p. 554, n° 233, fait sur ce point une observation que je ne puis qu'approuver. « Cette mesure, dit-il, est le résultat d'une erreur; elle constitue un excès de pouvoir. Ces jugements sont exécutoires par eux-mêmes, parce que les fonctionnaires dont ils émanent ont l'autorité des juges et qu'ils en ont l'indépendance nominale. — Les préfets doivent donc s'abstenir d'intervenir, en aucune manière, pour ordonner l'exécution de ces décisions.

842. — Les décisions contentieuses des ministres et celles des préfets sont également exécutoires, sans intitulé ni mandement.

Quant à celles du Conseil d'Etat, on sait qu'avant la loi du 24 mai 1872 elles puisaient toute leur force dans le décret qui les sanctionnait (a), La formule à employer pour ce décret, qui

(à) Le Conseil d'Etat statuant au contentieux et la section du contentieux rendent aujourd'hui des décisions (loi du 24 mai 1872). Le décret du 2 août 1879, portant règlement intérieur du Conseil d'Etat, exige formellement que ces décisions soient revêtues de la formule exécutoire. Les art. 24 et 25 sont ainsi conçus :

« Art. 24. — Toutes les décisions rendues par le Conseil d'Etat statuant

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seul constituait la dérision, était la môme que celle usitée pour tous les décrets en général.

Aujourd'hui, le Conseil d'Etat rend des arrêts qui sont exécutoires par eux-mêmes et portent la formule exécutoire dont les termes sont indiqués par le décret du 2 août 1879, art. 25.

8^3. — II. Les décisions administratives sont exécutoires nonobstant l'appel ou le recours en cassation. — Voy. suprà. n0' 624 et 829.

L'opposition aux décisions par défaut est suspensive devant les tribunaux administratif inférieurs, mnis non pas devant le Conseil d'Etat. Voy. suprà, n0' 307 et 327.

Il a été jugé le 31 mars 1864, Dupin, qu'un préfet ne pouvait pas, sans excès de pouvoir, prescrire une démolition qui par suite d'une contravention de grande voirie avait été ordonnée par arrêté du conseil de préfecture, lorsque la signification de cet arrêté datait de plus de trente ans et n'avait été suivie d'aucune exécution.

Section II. — Mode d'exécution des décisions administratives.

844. — L L'exécution des décisions administratives est poursuivie, soit par l'administration, soit à la requête des parties en faveur desquelles ces décisions ont été rendues.

845. — Il s'est élevé des difficultés pour savoir si de simples particuliers, qui ont à se plaindre d'une contravention de grande voirie, peuvent en demander la répression au conseil de préfecture et poursuivre l'exécution de l'arrêté rendu par ce conseil.

La première de ces difficultés fait naître une question de compétence que j'ai examinée dans mes Principes de compétence, t. 3, p. 593, n° 766; j'ai décidé que la répression des contra-

an contentieux, ou par la section du contentieux, contiennent les noms et demeures des parties, leurs conclusions, Je vu des pièces principales et des lois appliquées.

« Elles portent en tête la mention suivante : « Au nom du peuple français,

« Le Conseil d'Etat statuant au contentieux (ou la section du contentieux du Conseil d'Etat). »

« Art. 25. — L'expédition des décisions, délivrée par le secrétaire du contentieux, porte la formule exécutoire suivante : t

« La République mande et ordonne aux ministres de (ajouter le département ministériel désigné par la décision) en ce qui les concerne, et à tous huissiers à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. »

ventions de grande voirie n'a été confiée aux conseils de préfecture que dans des vues d'intérêt public; que, par suite, les simples particuliers ne pouvaient saisir de leur chef les conseils de préfecture, et qu'ils devaient s'adresser aux tribunaux judiciaires pour obtenir des dommages-intérêts. La jurisprudence a consacré mon opinion. Yoy. Journal du droit administratif, t. xi, p. 341, n° 248.

Quelle que soit la solution qu'on adopte sur ce point, il reste encore à décider si, après que le conseil de préfecture a prononcé, les simples particuliers peuvent poursuivre, dans leur intérêt privé, l'exécution de l'arrêté qui réprime la contravention,

Pour l'affirmative on peut citer l'ordonnance du 20 juin 1821, de Lescailie c. Piéton, et l'opinion de M. Daviel, t. 1, p. 407, n° 459.

Si les simples particuliers avaient qualité pour demander au conseil de préfecture la répression des contraventions, on concevrait, en effet, qu'ils pussent aussi poursuivre l'exécution de la décision rendue sur leur demande. Mais, du moment que je leur refuse le droit d'agir devant ce conseil, je dois, pour être conséquent, leur refuser également le droit de poursuivre l'exécution d'une décision qui leur est étrangère, et dont ils ne peuvent se prévaloir, puisqu'ils n'y ont pas été parties.

846. — Aucune décision administrative ne peut être exécutée contre une partie avant de lui avoir été régulièrement signifiée.

Cette signification est faite dans les formes et suivant les règles que j'ai exposées au livre 1er, titre IV, nos 177 et suiv.

S'il s'agit d'une décision émanée d'un tribunal administratif autre que le Conseil d'Etat, la signification est faite uni.juemen* à personne ou à domicile. Yoy. n° 197.

Relativement aux décisions émanées du Conseil d'Etat, le règlement du 22 juillet 1806 porte :

« Art. 28. Elles ne seront mises à exécution contre une partie qu'après avoir été préalablement signifiées à l'avocat au conseil qui aura occupé pour elle. »

Il faut donc une double signification, comme l'exige l'art. 147 du Code de procédure civile, pour les décisions des tribunaux judiciaires.

8Z|7. — IL Les décisions administratives sont exécutées par les mêmes voies que celles des tribunaux judiciaires.

Si le mode d'exécution à suivre a été réglé par la décision elle-même, ce qui arrive souvent, il faut se conformer à ses dispositions.

T1TRK l'\ — RÈiîF.ES GftNÉRALKS. — IS° 8-48 l)i$. 39

Dans le cas contraire, on peut recourir à toutes les voies d'exécution usitées dans les cas ordinaires, et qui sont compatibles avec la nature des condamnations prononcées.

Quelquefois il est nécessaire d'employer le ministère de certains agents de l'autorité administrative, tels que, ingénieurs, commissaires de police, etc. Souvent aussi l'exécution peut être opérée par le ministère d'un huissier.

En matière judiciaire, on distingue : 1° V exécution par suite (ftœtance, qui s'opère par la réception de cautions, la liquidation de dommages-intérêts, des frais, des dépens et des fruits et par les redditions des comptes; 2° F exécution définitive et forcée, qui s'opère par les différentes saisies des biens meubles ou immeubles, et quelquefois par l'emprisonnement du débiteur. V. Lois de la procédure civile, livre v, t. 4, p. 416.

Ces deux sortes d'exécutions sont aussi admises en matière administrative. Lerat de Magnitot et Huart Delamarre, v° Exécu >on parée, p. 566.

S48. — S'il s'élève des difficultés sur l'exécution d'une décision administrative, il y est statué, soit par les tribunaux administratifs, soit par les tribunaux judiciaires, selon que la difficulté à résoudre est de la compétence de l'autorité administrative on de l'autorité judiciaire.

Lorsqu'il s'élève des difficultés sur l'exécution d'un arrêté de conseil de préfecture confirmé sur recours par le Conseil d'Etat, ces difficultés doivent être portées préalablement devant le conseil de préfecture.

C'est à tort qu'on les déférerait au Conseil d'Etat par voie de demande en interprétation de son précédent décret, la mars (8oo, Boullaud,

Dans mes Principes de compétence, t. 1, p. 208, et t. 3, p. ooO, n°* 731 et suiv., j'ai combattu la doctrine professée par quelques auteurs, et d'après laquelle les tribunaux administratifs ne pourraient connaître de l'exécution de leurs décisions. Je ne reviens pas sur les développements que j'ai donnés à cette question, qui se réfère à la compétence plutôt qu'à l'instruction administrative.

848 M». — La Conr de Paris a jugé, le 9 janv. 18o5 (Journal notaires et des officiers ministériels, n° 1017 du 10 janv.), que le créancier porteur d'un arrêté par défaut du conseil de préfecture prononçant une condamnation par corps avec exécution provisoire, nonobstant opposition ou appel et sans caution, n'est pas tenu, pour exercer la contrainte par corps, de fournir préalablement caution, et qu'un président du tribunal civil ne

m LIVRE IT. — EXÉCUTION DES DÉCISIONS ET ACTES. — N° 850.

peut, en référé, apporter des modifications aux prescriptions de cet arrêté [a).