CHAPITRE III
Actions concernant les communes,
1059. — L'autorisation de plaider, nécessaire pour l'exercice des actions des communes, exige quelques développements, parce que les difficultés que ces actions font naître se présentent fréquemment dans la pratique.
Section Im. — Nécessité d'une autorisation préalable pour l'exercice des actions communales.
1060. — I. La nécessité d'une autorisation préalable pour l'exercice des actions concernant le^ communes n'est pas de droit nouveau. Cette autorisation a été exigée par l'éditdu mois d'avril 1683, et plus tard, par le décret du 14 déc. 1789, art. 54 et 56.
La loi du 28 pluv. an vin, art. 4, § 7, investit le conseil de préfecture du droit d'accorder l'autorisation. Enfin, ce principe, maintenu par l'art. 1032, C. P. C, a été régularisé par la loi du 18 juillet 1837. On lit dans l'art. 49 de cette loi : « Nulle commune ou section de commune ne peut introduire une action
en justice sans y être autorisée par le conseil de préfecture» (\), L'art. 54 ajoute : « En aucun cas, la commune ne pourra défendre à l'actionqu'autant qu'elle y aura été expressément autorisée. »
La rédaction vicieuse du décret du 25 mars 1852 a pu faire croire que c'est aux préfets qu'il appartenait d'accorder aux communes l'autorisation de plaider. En effet, l'art. lerdudécret, combiné avec le n° 55 du tableau A, donne aux préfets le droit de statuer sur toutes les matières départementales et communales, autres que celles formellement exceptées, et les autorisations de plaider ne figurent pas dans l'exception. Mais ce n'était là qu une difhYulté apparente ; l'art. 1er du décret explique luimême qu'il ne s'applique qu'aux matières qui exigeaient antérieurement l'intervention du chef de l'Etat et du ministre de l'intérieur, et par suite il a laissé en dehors les attributions du conseil de préfecture. D'où la conséquence que le préfet ne pouvait pas refuser de transmettre la demande d'un contribuable qui voulait intenter à ses risques et périls une action au nom d'une commune (décision ministérielle, Journal du droit administratif, t. x, p. 29, n° 696). Voy. infrà, n° 1098.
1060 bis. — La loi du 18 juillet 1837 est aujourd'hui remplacée, sauf pour la ville de Paris, par celle du 5 avril 1884, mais l'art. 121 de cette dernière loi maintient expressément la règle formulée par l'art. 49 de la loi de 1837.
106t. — Le principe posé par les lois du 18 juillet 1837 et du 5 avril 1884 est général. Il doit recevoir son application, quel que soit l'adversaire de la commune. Par exemple, une commune ne pourrait plaider contre une autre commune, sans autorisation. C. cass. 19 therm. an vi, comm. a" Au. c. comm, de Bfirg., Journal des conseillers municipaux, t. 2, p. 164.
Elle ne pourrait pas davantage plaidersans autorisation contre l'Etat. La raison alléguée par M. Dalloz, v° Commune, n08 1530, 1531, pour la dispenser de l'autorisation dans ce cas particulier, et qui consiste à, dire : assujettir la commune à la nécessité de l'autons «tion, ce serait la mettre à la disposition de lEtat, son adversa re, n'est pas sérieuse, et le Conseil d'Etat l'a implicitement repoussée. 24 oct. 184 J, comm de Mérial et de RjcuuefewUe ; lOjanv. 1845, comm. de Mazabi; 15 janvier 1850, comm de MïCàou-sur-Jtvre, et autres. Voy. Heverchon, p. 18, n° 7. n» tf 1.
(1 1 Lu c.jriinnssio * syniicale représentant plusieurs communes doit égale. i»ent être iuto isée.
Voy. t. i«, a0 31 bu. Conf. M. Reverchon, n° 121.
1062. — Ce principe s'applique aussi, sauf quelques exceptions peu nombreuses, aux actions de toute nature intentées ou soutenues par les communes. L'autorisation est donc nécessaire pour les actions réelles comme pour les actions personnelles ou mobilières. La Cour de cassation l'avait ainsi jugé le 24 juill. 1835, comm. de Trelans c. Sineyre, et les lois de 1837 et de 1884 ne laissent plus aucun doute à cet égard (1).
1063. — Cette autorisation est exigée> sauf les exceptions dont je parlerai plus bas, nos 1079 et suivants, à l'égard des actions judiciaires, soit qu'elles doivent être jugées par les tribunaux ordinaires, c'est-à-dire par les tribunaux de première instance ou par les Cours d'appel, soit qu'elles doivent être portées devant les tribunaux exceptionnels, tels que les juges de paix, les tribunaux de commerce, etc.
1064. — Les communes doivent aussi se faire autoriser pour plaider devant les tribunaux criminels.
Elles peuvent être en instance devant ces tribunaux dans deux positions différentes.
Elles y figurent comme demanderesses, lorsqu'elles poursuivent directement la réparation des délits qui leur ont occasionné des dommages, ou lorsqu'elles interviennent et se constituent parties civiles dans les procès intentés par le ministère public.
Elles peuvent aussi y figurer comme défenderesses, comme responsables, soit par application du droit commun, soit par application des lois spéciales, telles que celle du 10 vend, an îv («).
Dans l'un et l'autre cas, elles doivent être autorisées, parce que dans ces sortes d'affaires, comme dans les procès civils, leurs intérêts peuvent être gravement compromis, et que, d'ailleurs, la loi du S avril 1884 (cf. loi du 18 juillet 1837) ne fait aucune exception à cet égard. Arrêt de la Cour de Metz, du 7 juin 1858. La Cour de Douai a rendu un arrêt conforme, le 10 juill. 1860 (Journ. du droit admin., t. x, p. 424).
Avant la loi de 1837, il avait été décidé que l'autorisatiot* n'était pas nécessaire. Voy. C. cass., 3 août 1820, Garde.
(1) Mais il ne faut pas confondre le mémoire qui doit être présenté pai celui qui veut actionner une commune et dont il a été parlé, t. 1er, au titre de Vessai de conciliation, avec la nécessité de l'autorisation que doit obtenir la commune. C'est ce qu'a fait observer avec beaucoup de raison M. le ministre de l'intérieur en 1863 (Journal du droit administrant, t. xi, p. 199, n° 152). Voy. aussi mes observations sur un arrêté du conseil de préfecture des Pyrénées Orientales (Journal, t. xn, p. 148, n° 437).
(a) La loi du 10 vendémiaire an iy est aujourd'hui remplacée par les art. 106 et s. de la loi du 5 avril 1884.
Aujourd'hui, la nécessité d'une autorisation ne peut être méconnue. Voy. Foucart, 4e édit., t. 3, p. 528, n°l747 ; Reverchon, p. 56, n» 24; Serrigny, 2e édit., t. 1, p. 529, n° 408.
Mais de ce que j'ai, dit vol. 1", n° 34, il résulte que, dans les cas où l'action correctionnelle est dirigée par le ministère public contre la commune, et où cette action tend à la faire condamner a une amende, c'est-à-dire à une véritable peine, la commune n'a pas besoin d'être autorisée.
1065. — Les communes qui, pour l'exécution de l'art. 15 de la loi du 21 mai 1836, ont à plaider sur la question de l'inder nité due aux propriétaires dépossédés par suite de l'élargissement des chemins vicinaux, ont-elles besoin de l'autorisation préalable du conseil de préfecture ? Cette question a été résolue affirmativement par un avis du comité de législation du Conseil d'Etat du 19 mars 1840.
Cet avis est rapporté par le Journal des communes, t. 94 (1841), p. 332, qui le fait suivre d'observations critiques tendant à prouver l'inutilité de l'autorisation.
M. Reverchon, p. 51, n° 21, approuve la solution du Conseil d'Etat, et il faut convenir qu'en présence delagénéralité des disposi* tions des lois du 18 juill. 1837 et du 5 avril 1884, il est difficile de soutenir l'opinion contraire. La commune, en effet, se trouve engagée dans une instance véritablement judiciaire, qui ne rentre dans aucune des exceptions prévues par Ja loi.
Le Conseil d'Etat a implicitement consacré cette solution, le 9 juillet 1846, comm. de Saint-Marc-du-Cor ; 26 nov. 1850, comm. d} A uxou-le- Faucon. Elle a été prise pour règle dans l'arrêté portant règlement général sur le service des chemins vicinaux en 1855.
1066. — II. Il est bien évident que le maire, qui agit, soit devant les tribunaux civils, soit devant les tribunaux criminels comme représentant de la commune, mais dans un intérêt général comme agent de l'administration publique, ou comme organe du ministère public, n'a pas besoin d'une autorisation préalable du conseil de préfecture. Yoy. Cass., 14 août 1832, Albarec c. maire de Carcassonne ; Journal des communes, t. 4 (1831), p. 98; Block, Dict., v° Organ. comm., n° 255.
1067. — L'autorisation de plaider ne peut pas être demandée lu nom de la commune, par le préfet, ni même par le ministre.
1068. — III. Le contribuable qui, en vertu de l'art. 49, § 3, de la loi du 18 juill. 1837, aujourd'hui remplacé par l'art. 1^3 de la loi du 5 avril 1884, qui est conçu en termes identiques, veut exercer, à ses périls et risques, les actions que la commune
1\k LIVRE V. — INSTRUCTIONS DIVERSES. — N° 1038-
aurait refusé ou négligé d'exercer, doit se munir de l'autorisation préalable du conseil de préfecture; c'est ce qui résulte des termes formels de l'article précité (1).
Cette autorisation est de même nature que celle exigée pour .}es action* exercées par la commune elle-même. Les règles relatHfês à cette dernière lui sont donc applicables, et il a été jugé, par exemple, que le contribuable ne peut interjeter appel d'un jugement rendu contre lui, sans une autorisation nouvelle. Metz, 31 mai 1842, Grosselin; Poitiers, 16 août 1844.
M Dufour soutient néanmoins l'opinion contraire, et je dois dire que l'arrêt précité de la Cour de Metz a été cassé le 27 mai 1846. Les motifs sur lesquels s'appuie la Cour de cassation pour décider que le contribuable peut interjeter appel sans nouvelle autorisation, se réduisent à deux : 1° la loi n'exige pas formellenent cette nouvelle autorisation et elle ne soumet pas le contribuable à chacune des obligations spéciales auxquelles la commune est elle-même assujettie; il faut donc appliquer le principe du droit commun, d'après lequel l'exercice d'une action emporte la faculté de se pourvoir, par les voies de droit, contre les décisions qui repoussent cette action ; 2° si l'autorisation, pour chaque degré de juridiction, est prescrite à la commune, c'est parce qu'elle est placée sous la tutelle administrative et que des frais considérables pouvant rester à sa charge, l'autorité doit prendre en considération les ressources municipales. Or, les mêmes raisons n'existent pas quand l'action est exercée par un contribuable à ses frais et risques.
Le premier de ces motifs n'aurait de force qu'autant que l'autorisation demandée par le contribuable serait d'une nature différente de celle nécessaire à la commune; il est clair qu'alors, à
(1) M. le ministre de l'intérieur a décidé deux fois (Voy. Journal du droit administratif, t. v, p. 1 79 et 218, ncs 123 et 142 , que le maire qui assiste, au nom de la commune, à la discussion entre le contribu ;bie et l'adversaire de la commune n a pas besoin d'être autorisé par le conseil da prélecture. Os décisions se fondant sur ce que le contribuable répond seul des frais et que l'intervention du maire n'expose la commune à aucune espèce de risque (vol. Ier, p. 51, n 101). Je partage l'opinion de M le ministre par un autre motif, c'est que déjà le conseil de préfecture a autorisé le procès dans l'intérêt de la commune. On pourrait décider, par analogie, que le contribuable n'a pas besoin d'autorisation, lorsque la commune ne "Veut pas user d'une autorisation qui lui a été accordée. Cependant il est prudent d'ohtenir une nouvelle autorisation, ce qui ne sera plus qu'une affaire de forme. — M. Serrigny, 2e édit., t. 1er, p. 535, n" 416, préfère également le motif de décider à la raison donnée par le ministre de l'intérieur, et il cite un arrêt conforme de la Cour de cassation du 3 juin 1861 CSirey, 1861, lre partie, p. 645).
défaut de disposition expresse, il faudrait s'en tenir au droit commun. Mais il est évident aussi que si ces deux autorisations sont de la même nature, les mômes régies doivent leur être appliquées, sans que la loi ait eu besoin de le déclarer expressément . Le second motif tend précisément à constater cette identité de nature. La commune, dit la Cour de cassation, estsoumiseà la tutelle administrative, c'est pour cela que l'autorisation est requise à son égard. Mais le contribuable qui exerce une action communale y est également soumis, car autrement on ne comprendrait pas qu'il fût obligé de se munir d'une autorisation pour introduire l'action en première instance; et l'autorité tutélaire devait en effet intervenir, parce que le jugement devant lier la commune, celle-ci avait besoin d'être protégée dans ce cas comme dans celui où elle agit par l'intermédiaire de ses représentants naturels. Il est vrai que le contribuable plaide à ses frais et risques ; mais ce n'est pas uniquement pour éviter à la commune des frais frustratoires ou au-dessus de ses ressources que l'autorisation est requise. Le procès peut avoir pour elle d'autres suites fâcheuses qu'elle devrait subir, quoiqu'elle n'eût pas figuré en nom dans l'instance, et qu'il appartient à l'autorité tutélaire d'apprécier et de prévenir. D'un autre côté, il arrive quelquefois que l'action du contribuable dégénère en pures tra* casseries, auxquelles il est peu convenable que la commune 9e trouve mêlée, et auxquelles il importe que le conseil de prélecture, éclairé par les débats qui ont déjà eu lieu, puisse mettre un terme. Voy. n° 1096. Je ne vois donc rien, dans les motifs sur lesquels la Cour de cassation a basé sa décision, qui puisse infirmer la doctrine consacrée par la Cour de Metz, et je trouve une contradiction flagrante entre cette doctrine et celle consacrée dans la question que j'énonce infrà, n° 1085.
Je dois cependant reconnaître que la jurisprudence est contraire à mon opinion et est conforme à celle adoptée par la Cour de cassation. Rouen, 3 janv. 1850 , comm. de Nonaanville c. min. public; Bourges, 45 fév. 1851, Guyard c. Belabre. Enfin la Cour de cassation elle-même a eu occasion de confirmer sa jurisprudence, le 28 juill. 1856, M acquêt (a). M. licverchon, p. 120, n° 40, approuve cette jurisprudence.
1068 Iris. — Le 1er sept. 1860, Lallemand, le Conseil d'Etat a statué sur une espèce assez bizarre : lorsque des contribuables
(a) D^n* le même sens, Pau, 10 janvier 1872, Casassus 'Sir. 1872, 1, 3); Riom, 10 février 1873; Dali., 1873, 2, 84.
exercent les actions qu'ils prétendent appartenir à la commune, dans le but d'empêcher que le nom de cette commune soit confié à un particulier, le recours qu'ils ont formé contre le décret sur l'addition de nom est recevable bien que la demande en autorisation ait été présentée au conseil de préfecture postérieurement à l'introduction du recours, sauf à surseoir jusqu'à ce qu'il ait été statué sur cette autorisation, si antérieurement au recours, le maire avait demandé au préfet l'autorisation de convoquer le conseil municipal pour délibérer sur l'action que ces contribuables voulaient exercer, le préfet avait refusé cette autorisation et les contribuables avaient alors mis le conseil municipal en demeure de former le recours, en déclarant que, faute par lui de le former, ils le formeraient. (Ces circonstances ont conservé les droits des demandeurs).
Section II. — Étendue de V autorisation accordée.
1069. — I. L'autorisation accordée pour intenter l'action principale ou y défendre, s'étend à tous les accessoires de cette action.
De ce principe découlent plusieurs conséquences :
1° Il n'est pas besoin d'autorisation nouvelle à l'occasion de demandes incidentes qui ne sont qu'une conséquence de l'action principale régulièrement autorisée. Telles seraient les demandes d'intérêts, de restitutions de fruits, etc. Il en est de même des incidents de toute nature auxquels donne lieu l'action principale. C. cass.,7janv. {&3§,comm.deLanesecqc. Lecarryer {a)\
2° Une demande reconventionnelle peut être formée sans autorisation nouvelle , lorsqu'elle naît de l'action principale et qu'elle sert d'exception ou de défense contre cette action; autrement elle serait soumise à la nécessité de l'autorisation. Grenoble, 2 août 1832, Jubié c. comm. de Saint-Antoine ; Réversion, p. 19, n. 8; Foucart, 2e édit., t. 3, p. 528, n° 1747; Serrigny, loc. cit. (1).
3° Les demandes en intervention n'étant point introductives d'instance, vis-à vis des parties déjà en cause, ne nécessitent pas une autorisation spéciale à l'égard des communes qui se trouvent dans cette position. Voy. C. cass. 12 déc. 1838, comm. de
(a) Voy. Cass., 7 août 1867, comm. d'Ossrjà (Sir. 67, 1, 408).
L'autorisation donnée à une commune de défendre aune action en justice emporte celle de proposer touies les exceptions de procédure ; Lyon, 26 janvier \81A, Wvlmann ; Dali-, 1*74, 2,120. Voy. Cass., 11 mars I87M, comm. £ Or champs ; Dali., 1873. 1, 54 ; Cass., 3 février 1874; Dali., 1874, 1,247,
PerreiLv, c. conim. de Bains; 7 mai 1839, comm. d'Ossun (a). Mais il en serait autrement si la demande en intervention était formée par la commune elle-même, parce que ce serait alors une action introductive d'instance, à l'égard de la commune qui figurerait ainsi pour la première fois dans le procès. Reverchon, p. 19, n° 8; Serrigny, t. 1, p. 414, n° 400.
4° La commune originairement autorisée peut, sans autorisation nouvelle, former une demande en péremption d'instance,! ou y défendre (1). C. cass., 26 mars 1834, Pitiot, c. comm. de Mion; Poitiers, 8 juill. 1828, Dvpuy c. comm. de Savigné; Toulouse, 19 déc. 1829, comm. de Campan, c. comm. d'Ancizan; Reverchon, p. 27, n° 10; Serrigny, 2e édit., t. 1, p. 530. 5° La commune autorisée à plaider sur le fond d'un procès peut, sans autorisation nouvelle, plaider sur des incidents relatifs à l'exécution du jugement ou de l'arrêt intervenu. C. cass., 29 fév. 1832, comm. de Tarasteire ; 14 mai 1835, de Lorge; 13 nov. 1838, comm. de Montceau; Reverchon, p. 18, n° 7 ; Serrigny, loc. cit.; Foucart, 4e édit., t. 3, p. 528, n° 1747. M. le ministre de l'intérieur a appliqué ce principe au cas où une commune a besoin d'un second jugement, dans la position prévue par l'art, 2061 du Gode Napoléon {Journ. du droit administratif, t. vu, p. 366, art. 262, n° 365).
6° Elle peut, sans autorisation nouvelle, plaider sur l'interprétation d'un arrêt. Lyon, 20 nov. 1855, comm» de BeUeville (b). 7* L'autorisation donnée par un conseil de préfecture à un contribuable de revendiquer, au nom de la commune, un terrain que la demande et l'arrêté d'autorisation ainsi que l'exploit introductif d'instance désignent comme ayant une certaine contenance, continue à habiliter le demandeur dans son action en revendication, quoique, durant l'instance et, après une expertise, il ait été reconnu que la contenance du terrain revendiqué était beaucoup plus considérable, si d'ailleurs il est constant que le procès porte toujours sur le même terrain. C. cassation, 2 août 1858. Calaman, C. Devaux 8° L'autorisation donnée à une commune par le conseil de pré-
(a) Les contribuables ne peuvent, sans autorisation, intervenir dans une action int-ntée contre une commune; Cass., 2 mars 1875; Dali., 1875, 1, 147, Gaillard.
(1) Le 28 juin 1842, comm. de Mailly-le-Château et de Mèry c. l'Etat, la Cour de cassation a décidé avec raison qu'une commune ne pouvait pas baser un moyen de pourvoi sur ce que I arrêt attaqué n'avait pas statué sur le défaut d'autor s;ition, puisque, en statuant au fond, la Cour d'appel avait implicitement rejeté la fin de non-recevoir proposée.
(6) Voy. Lyon, 30 juillet 1874, comm. de Nantua', Dali., 1876, 2, 89.
fecture, de défendre à une action en partage formée par le demandeur, en vertu de prétendus droits indivis qui lui sont contestés par cette commune, n'habilite pas la commune à détendre à des conclusions nouvelles tendant à la revendication de la totalité de l'immeuble litigieux. C. cassation, 23 juin 1858, comm* de Vitarville, c. Gérard (a).
1070. — L'arrêté d'autorisation ne peut porter que sur ce qui fait l'obj et de la demande, et ne peut avoir des limites plus étendues que la demande elle-même, mais l'autorisation peut être plus restreinte. Ainsi, la commune qui demande à ester en justice sur plusieurs chefs distincts, quoique se rattachant à la même affaire, pourra n'être autorisée que pour certains de ces chefs seulement; en un mot, l'autorisation peut être complète ou seulement partielle. Dans le doute, l'autorisation doit être présumée s'étendre à tout ce qui était contenu dans la demande soumise au conseil de préfecture.
Il suit de là que l'autorisation doit contenir avec soin le nom des personnes contre qui la commune est autorisée à plaider, et renonciation exacte de l'objet du litige; l'autorisation accordée à une commune de revendiquer des terrains, qui n'indiquerait ni les noms des défendeurs, ni la désignation des objets litigieux, serait insuffisante, et le tribunal devrait d'office déclarer la commune non recevable dans sa demande. Trib. civ. de Narbonne,
2 fév. 1847, ville de Narbonne c. Baron et autres. Il ne faut pas cependant croire que l'adversaire d'une commune ne peut en aucune façon modifier les conclusions sur lesquelles elle a été donnée; il peut évidemment les étendre ou restreindre; mais il va de soi qu'il ne pourrait dénaturer le caractère de la demande primitive ni en changer l'objet. Par conséquent, lorsqu'une commune assignée en revendication de la moitié dune forêt a été autorisée à défendre à l'action ainsi formulée, l'adversaire de la commune ne pourrait pas, par des conclusions prises en cours d'instance, revendiquer la forêt tout entière. Cass., 26 avr» 1853, comm. de Chevillard. De même aussi une commune autorisée à revendiquer un immeuble ne pourrait pas conclure à l'interdiction du droit de pacage du défendeur sur cet immeubler
3 juin i 856, Riom, Nicolas.
(a) L'autorisation d'exercer une revendication contre une fabrique n'emporte pa>; celle d exercer une action en responsabilité contre les membres du conseil de fabrique; Lyon, 19 décembre Is73; Da'l., 1876, -2, 89;
L'autorisation donnée à une commune de défendre à une action intentée simultanément contre elle et le département ne comprend pas l'aut risation de conclure contre celui-ci ; Cass., 3 février 1874; départ, de la Seine Inférieure ; Dali., 1874, 1, 247.
1071. — II. Après tout jugement intervenu, la commune ne pouvait se pourvoir devant un autre degré de juridiction qu'en vertu d'une nouvelle autorisation du conseil de préfecture, d'après la loi du 18 juill. 1837, art. 49, § 2 (cf. loi du 5 avril 1884, art. 121, § 2).
Cette disposition mit un terme aux nombreuses difficultés qui s'étaient élevées pour savoir si l'autorisation pouvait être donnée dans l'origine, d'une manière générale et pour tous les degrés de juridiction. Il était certain que le conseil de préfecture ne pouvait plus, par un seul arrêté, autoriser la commune à plaider en première instance et en appel, et que, quelque généraux que fussent les termes dans lesquels était conçue l'autorisation, elle n'avait d'effet que pour un seul de^ré de juridiction. G;ien, 5 fév. 4 8oti, comm, de Chaumont Reverchon, p. 31, n° 12 ; Serrigny, t. 1, p. 405, n° 392.
Mais il résultait des termes mêmes de l'art. 49 précité que l'autorisation n'avait besoin d'être renouvelée qu'au cas où la commune voulait interjeter appel d'un jugement rendu contre elle, que l'autorisation primitive suffisait lorsque la commune avait obtenu sain de cause en première instance et qu'elle était intimée sur l'appel. A cet égard, la nouvelle législation était conforme à l'ancienne. Voy. édit du mois d'août 1764, art. 44; C. cass., 2 mars 185o, comm, de Blaindevache ; Reverchon, p. 33, nû 13 ; Serrigny, 2e édit., 1. 1, p. 619, n° 400 (a).
1072. — Si la commune intimée voulait interjeter appel incident, le pouvait-elle sans une autorisation spéciale?
Il fallait distinguer :
Si l'objet de l'appel incident rentrait, d'une manière directe, dans la contestation sur laquelle portait l'appel principal, l'autorisation n'était pas nécessaire.
Elle était, au contraire, indispensable, si l'objet de l'appel incident différait de celui de l'appel principal.
Par exemple, une commune demandait en première instance la destruction d'ouvrages qui lui avaient occasionné des dommages et elle concluait, en même temps, à ce qu'il lui fût alloué une somme de 20,000 fr. en réparation de ces dommages. Le tribunal alloue une somme de 10,000 fr., mais il refuse d'ordonner la destruction des ouvrages. Si l'adversaire de la commune relevait appel du chef qui lecondamnaitàpayerl0,000fr.,
(a) Voy. également Cass., 2 juill. 1862, comm. de Bareilles (Sir. 1104); 15 no\embre lft64,comm. d'Albiez-te-Yieux (Sir., 65, 1, 78); JlO février l8>/8, comm de Urénod; Dali, 1868, 1, 62; G. d Etat, S f 1861, (abiique de Fraitetto.
1862, comm. de Bareilles (Sir., 62, 1,
Cass., 20 juin
la commune pouvait, sans autorisation nouvelle, former un appel incident, à l'effet d'obtenir que la condamnation fût portée au chiffre de 20,000 fr. qu'elle avait demandé. Mais elle avait besoin d'une autorisation nouvelle, si son appel incident était relatif au chef du jugement qui refusait d'ordonner la démolition des ouvrages. Il est évident, en effet, que ce chef différait essentiellement de l'objet principal, qui n'était relatif qu'à une simple condamnation pécuniaire. M. Reverchon, p. 35, n° 13, paraissait incliner vers mon sentiment, puisqu'il a écrit que la question pouvait dépendre des circonstances. M. Foucart, 4e édit., t. 3, p. 522, n° 1750, enseignait sans distinction que la commune n'avait pas besoin d'autorisation pour interjeter un appel incident qui n'était qu'une défense opposée à l'appel principal.
La jurisprudence n'était pas parfaitement fixée sur cette question ; on trouve des arrêts qui exigeaient l'autorisation pour l'appel incident. Cass., 7 juiU. 1846; Cass., 1er mars 1848, comm.de S amt- Germain c. Gaydon; Colmar, Levylierc. comm. de Mohkirch; on en trouve d'autres qui la déclaraient inutile, c'était le dernier état de la jurisprudence (a). Cass., 24 déc. 1855, comm. de Vauxenvelin c. comm. Desine-Charpien. On pourrait peut-être concilier ces arrêts en adoptant la distinction que j'ai proposée.
Si Ton avait objecté qu'une autorisation nouvelle n'était requise en aucun cas, parce que l'appel incident pouvant être interjeté sans formalité et à la barre même de la Cour, cette faculté était inconciliable avec la nécessité d'une autorisation, on aurait répondu que rien n'empêchait la commune d'interjeter d'abord son appel incident à la barre sans autorisation préalable, sauf ensuite à régulariser la procédure avant l'arrêt définitif.
10"5. — La loi du 5 avril 1884 a innové dans une certaine mesure; d'après son article 122, le maire « peut, sans autre autorisation, interjeter appel de tout jugement et se pourvoir en cassation ; mais il ne peut ni suivre sur son appel ni suivre sur le pourvoi qu'en vertu d'une nouvelle autorisation ».
1074. — 111. Une nouvelle autorisation est-elle nécessaire à la commune qui veut se pourvoir en cassation?
Avant ia loi de 1827, la question était généralement résolue par la négative. Voy. 1er nov. 1826, comm. cClsires.
La lui du 18 juiU. 18i7 ne contient aucune déposition à cet égard. Il était permis néanmoins de conclure des discussions aux-
(a) V<»y également dans ce s^ns,Gass., 2 juillet 18H2, comm. de Bareilles (Sir. i«u2, 1, JU4); Cass. 7 août lb'b7, comm. d'Osséjà (Sir. 67, 1, 408).
quelles donna lieu l'art. 54, qu'on entendait bien rendre l'autorisation obligatoire. (Voy. Duvergier, t. 37, p. 251, note 1). A la vérité, la Cour de cassation n'est pas, à proprement parler, un degré de juridiction. On pouvait donc contester que l'art. 49 fût applicable, et c'est en effet ce qui a été décidé par un arrêté du conseil de préfecture de la Lozère, rapporté par la Gazette des Tribunaux du 15 mars 1843. Telle est l'opinion de M. Duvergier, Journal des conseillers municipaux y t. 2, p. 168.
Le système opposé me paraissait néanmoins plus conforme à l'esprit de la loi, et il n'était pas exact de prétendre qu'il fût contraire à la lettre de l'art. 49, car il faut remarquer, avec M. Serrigny, que la loi de 1837 ne s'occupe pas de régler l'ordre des juridictions ; ce n'est pas une loi de procédure. Il ne fallait donc pas s'attacher à la signification rigoureuse des expressions dont elle se sertvai. Si la Cour de cassation n'est pas un nouveau degré de juridiction, il n'en est pas moins vrai qu'un pourvoi devant cette Cour nécessite une procédure nouvelle aussi coûteuse que celle qui a été suivie devant le tribunal et devant la Cour impériale. Il y avait donc même motif d'exiger une autorisation nouvelle. Cette opinion a été adoptée par le Conseil d'Etat, 30 nov. 1843, comm. de Mesmiznu, et par la Cour de cassation, 8 nov. 1843, comm. de Bessières c. Porrigues; 25 mars 1844, comm. d 'Artîgnan c. ville de Vie; 12 déc. 1848, ville de Nevers c. Luquet; néanmoins, ces arrêts jugent qu'il suffit que l'autorisation intervienne avant la décision de la chambre civile. Voy., en ce sens, Reverchon, p. 35, n° 14 ; Serrigny, 2«édit., t. l,p. 526, n° 407; Foucart, 4eédit., p. 532, n° 1750 ; Dufour,t. 3, p. 532, n° 1750.
1074 bis. — La question est expressément tranchée par l'art. 122 de la loi du 5 avril 1884. — Voy. suprà, n° 1.073.
1075. — IV. Faut-il une autorisation à une commune pour se désister?
J'ai dit dans les Lois de la procédure civile, t. 3, p. 449, quest. 1452, qu'il fallait distinguer. En effet, tant que le désistement ne touche pas le fond du droit, c'est un simple acte d'administration et d'instruction qui ne nécessite aucune autorisation (a). Si, au contraire, le désistement compromet le fond dtf . droit, soit directement, soit indirectement, l'autorisation me p3 raît nécessaire, et la Cour de cassation l'a jugé ainsi le 5 maTji 1845, dans l'arrêt dont je vais parler sous le numéro suivant.
1076. — Quelle est l'autorité appelée à accorder Fauta*
(a) Voy. Cass., 17 juin 1873, comm. de Draveil; Dali., 1874,1, 167.
risation pour que le désistement soit régulier et lie la commune ?
Une lettre ministérielle du 10 juill. 1834 (Ecole des communes t. 8 [1839], p. 341), décide que les communes qui ont obtenu l'autorisation de plaider peuvent se désister avec la simple approbation du préfet, lorsque l'affaire a changé de lace, soit par le défaut ou la perte de pièces décisives, soit par toute autre circonstance; mais que l'autorisation du conseil de préfecture est nécessaire dans les autres cas.
M. Serrigny, t, 1, p. 415, n° 402, critique cette décision et enseigne que, dans tous les cas, le conseil de préfecture doit être appelé à statuer. Voy. dans le même sens, Foucart, 3e édit., t. 3, n° 1643 ; École des commîmes, t. 2 (1833), p. 99.
Ne pourrait-on pas dire qu'un désistement est une espèce de transaction, et qu'il faut suivre alors les formes tracées par l'art. 59 de la loi du 18 juill. 1837 (cf. loi du 5 avrii 1884, art. 68 et 69); ou bien que le conseil de préfecture n'est appelé par la loi qu'à autoriser les communes à plaider et non à se désister d'une action intentée? Tout en reconnaissant ce qu'il y a de sérieux dans ces deux objections, je pense que l'autorisation du conseil de préfecture sera suffisante, mais qu'elle est indispensable, et je repousse, avec M. Serrigny, la décision ministérielle de 1834.
Toutefois, M. Reverchon, p. 260, n° 104, rapporte le texte d'un arrêt de la Cour de cassation du 5 mars 1845, comm, de Clermont c. Pujadou, qui, sans juger la question in terminis, cite l'art. 59 relatif aux transactions, et cet estimable auteur se prononce pour cette forme, c'est-à-dire pour l'approbation du préfet en conseil de préfecture. Dans une position aussi délicate et pour éviter toute difficulté, j'engage celui qui plaide contre une commune, à exiger un arrêté du conseil de préfecture autorisant le désistement et un arrêté du préfet en conseil de préfecture qui approuve le désistement. La disposition formelle de l'art. 53 du décret du 6 nov. 1813 offre un exemple qui doit servir de règle. Yoy. infrà, n° 1138. Le Conseil d'Etat reçoit le désistement d'une commune après simple délibération du conseil municipal. La Cour de Metz (jurisprudence de cette Cour, 1858, p. 249) a aussi jugé en ce sens. Yoy. t. 1, n° 553.
1077. — Quant à l'acquiescement, il nécessite une autorisation expresse, soit que la commune ait été autorisée à plaider, joit que l'autorisation de se défendre lui ait été reiusée. Ce refus ne peut être considéré comme une autorisation suffisante pour l'acquiescement. Serrigny, t. 1, p. 433, n° 422. Cette question,
comme je l'ai déjà dit, vol. 1er, p. 313, n° 571, est très-controversée. L'arrêt de la Cour de Metz du 12 juill. 1849, comm. de Boncouville c. comm. dAutry-Lançon, etc,, est fortement motivé dans le sens de la négative.
L'autorisation de plaider, intervenue postérieurement à l'acquiescement, n'aurait pas, à plus forte raison, pour effet de valider cet acquiescement. C. cass., 11 janv. 1809, comm. de Toulouse c. comm. de Colonne,
1078. — V. L'autorisation est nécessaire aux communes, pour former opposition à un jugement par défaut, s'il n'y a pas eu autorisation avant ce jugement, pour former tierce opposition, ou pour se pourvoir par requête civile. Reverchon, p. 27, n° 11.
Mais une nouvelle autorisation n'est pas requise, lorsqu'il ne s'agit que de défendre à une requête civile dirigée contre un jugemeïit rendu après autorisation. C. cass., 25 nov. 1828, comm. de Chazelot c. comm. de Rougemont.
M. Reverchon, p. 48, n° 18, pense que, sous l'empire de la loi de 1837, une autorisation nouvelle devrait être requise. Mais la dispense d'autorisation accordée à la commune pour défendre à un appel doit s'étendre, par identité de motifs, au cas où elle défend à une requête civile, comme le dit avec raison l'arrêt précité. Il en est de même sous l'empire de la loi de 1884.
Section III. — Exceptions à la nécessité d'une autorisation,
1079. — I. La première exception au principe en vertu duquel toute action concernant une commune doit être précédée d'une autorisation a été établie par l'art. 55 de la loi du 18 juillet 1837 («). Cet article porte :
a Le maire peut toutefois, sans autorisation préalable, intenter toute action possessoire, ou y défendre et faire tous autres ades conservatoires ou ioterruptifs de déchéances. »
L'art. 55 de la !oi de 1837 est aujourd'hui remplacé par le premier paragraphe de l'art. 122 de la loi du 5 avril 1884, qui est conçu en termes identiques.
Il eA incontestable que les actes conservatoires, que le maire
est autorisé à faire sans autorisation préalable, ne dispensentpas
I la commune d'obtenir postérieurement l'autorisation, s'il est
néce-s ire de ploiiier devant les tribunaux à la suite de ces actes.
1080. — Ues doutes se sont élevés sur le sens de l'art. 55
(a) Les communes peuvent-elles se pourvoir en référé sans autorisation du conseil (in piéfecture ? La Cour de Paris a résolu cette question dans le sens de r affirmative par deux arrêts, l'un du ±1 juin 1868, Hoy (Sir. 69, 2, 83), l'autre du 17 novembre 1868, Huyony^d*, 85). Voy. également Dijon, 11 aoûi 1869, Chauvelot; Dali., 1869, 2, 190.
de la loi de 1837 ; en ce qui concerne les actions possessoires, on a soutenu que cet article permettait simplement au maire d'introduire une action possessoire ou d'y défendre, sans attendre l'autorisation, mais que cette autorisation n'en devait pas moins; être obtenue avant le jugement. A l'appui de cette opinion, on1 a dit que l'introduction d'une action possessoire est toujours un acte conservatoire ou interruptif de la déchéance, et que, pour ces actes, il aurait pu être très-préjudiciable aux communes d'exiger une autorisation préalable; que les mêmes circonstances ne se présentent pas dans la poursuite de l'action ; que, du reste, la loi elle-même a pris soin de préciser l'étendue de la dérogation qu'elle consacrait, en mettant les actions possessoires sur la même ligne que tous autres actes conservatoires ou interruptifs des déchéances, et que, par conséquent, l'autorisation était nécessaire après l'introduction de l'instance comme elle l'est pour les actions ordinaires, nonobstant le pouvoir accordé aux maires de faire les actes conservatoires.
Le texte de l'art. 55 de la loi de 1837 (cf. loi de 1884, art. 122) précité résiste à une pareille interprétation, et les discussions auxquelles il donna lieu dans le sein des Chambres prouvent que telle n'a pas été l'intention du législateur. M. Caumartin avait demandé qu'au lieu de ces mots, sans autorisation préalable, on dît, avant l'autorisation, mais cet amendement fut rejeté ; il faut donc admettre qu'aucune autorisation n'est requise ni avant ni après l'introduction de l'instance; voy., dans ce sens, Ecole des comm., t. 8 (1839), p. 414, et t. 10 (1841), p. 94; un jugement du tribunal de Rouen du 7 août 1840, rapporté par l'Ecole des commet. 10, toc, cit., et par le Journ. des commet. 14(1841), p. 119; un arrêt de la Cour de cass. du 29 fév. 4848, comm* de Thil. Entin le Cons. d'Etat a aussi admis la même doctrine, le 44 juill. 4847, comm. de Lissieu (a).
En sens contraire, voy. Journal des Conseillers municipaux, 373e consultation, t. 5, p. 359.
4081. — La dispense d'autorisation s'étend-elle au cas d'appel du jugement rendu parle juge de paix?
Le ministre de l'intérieur, consulté sur cette question, a répondu :
La négative ne saurait être douteuse. En matière possessoire l'expiration d'un délai pouvant entraîner la perte du droit, la loi a voulu prévenir ces inconvénients en permettant au maire d'agir sans attendre une autorisation dont le retard pourrait être fatal ; mais le même motif d'urgence n'existant plus lorsqu'il
(a) 5 novembre 1867, comm. de Buigny-Saint-Maclou; 30 novembre 1868, ville de Bourges.
TITRE II. — AUTORISATION DK PLAIDER. — N° 1082. Mi
B'agit de l'appel d'un jugement, la commune se trouve alore soumise à la règle générale établie par l'art. 49 de la loi précitée (cf. loi du 5 avril 1884, art. 121), qui l'oblige à se pourvoir d'une autorisation pour chaque degré de juridiction. Décision du 18 juillet 1840, Ecole des Communes, t. 9 (1840), p. 250. Telle est aussi l'opinion de M. Serrigny, 26 édit., t. 4 p. 566, n° 449.
Les raisons alléguées à l'appui de cette opinion ne me paraissent pas concluantes. Si elles n'ont pas suffi pour faire maintenir la nécessité de l'autorisation après l'introduction de l'instant devant le juge de paix, pourquoi auraient-elles plus de force lorsqu'il s'agit de l'instance d'appel? La dispense qui résulte de l'art. 55 de la loi est générale, et rien n'indique qu'elle doive être restreinte au premier degré. Voy. dans ce sens C. cass*5 2fév. 1842, comm. de Lacroix-Saint-Leufroy c. Chantemerie^ C. cass., 29 fév. 1848, comm. du Thil c. comm. dlsnarqe^ hosp. civ. d'Altkirch c. comm. d'Ilnsingue; Conseil d'Etaï^ 30 déc. 1843, comm. de Saint-Laurent -d'Arc. M. le ministe de l'intérieur lui-même s'est rendu à celte jurisprudence; voju sa décision de 1857, Journal du droit administratif, t.ff p. 522, art. 225, n° 201 ; Reverchon, p. 69, n° 261.
Cette solution doit-elle être étendue au recours en cassation? Un avis du Conseil d'Etat du 18 déc. 1844 décide avec raisooit négative. Les motifs d'ordre public qui ont fait exiger Fauta»sation préalable s'appliquent nécessairement au recours en cassation, même en matière possessoire. Il est vrai que le Conseil d'Etat paraît avoir changé d'opinion par la décision du 25 jtiib 1850, comm. de Caunes (a).
1082. — II. Une seconde exception a été introduite par l'art. 63 de la loi du 18 juillet 1837, qui dispose :
« Toutes les recettes municipales pour lesquelles les lois^ règlements n'ont pas prescrit un mode spécial de recouvrement s'effectuent sur des états dressés par le maire. Ces états sont exécutoires après qu'ils ont été visés par le sous-préfet. Les oppositions, lorsque la matière est de la compétence des tribu nain: ordinaires, sont jugées comme affaire sommaire, et la commune peut y défendre sans autorisation du conseil de préfecture » (A),
(a) La jurisprudence du Conseil d'Etat est fixée en ce sens que l'autorisation n'est nécessaire aux communes ni pour interjeter appel, ni pour se pourvoir en cassation ; 17 novembre 1865, comm. de Courçon (VAunti- 30 novembre 1868, ville de Bourges.
[b) Voy. G. d'Etat, 3 août 1872, commune de Longwy.
Code.-6« édit.— I. 15
Ces dispositions ont été reprises par l'art. 154 de la loi du S avril 1884.
1083. — Les communes et en général les personnes morales qui, par l'intermédiaire de leurs représentants légaux, veulent «xercer contre leurs débiteurs des poursuites à fin de saisie- «xécution ou de saisie immobilière, sont-elles tenues d'obtenir au préalable une autorisation du conseil de préfecture? Evidemment non ; les art. 49 et 54 de la loi du 18 juill. 1837 (cf. loi au 5 avril 1884, art. 121, 125 et 127) ne sont relatifs qu'aux | mettons à intenter ou à soutenir ; et puis remarquons qu'il s'agit è'une autorisation de plaider, or la commune qui poursuit ne dteraande pas à plaider.
Mais si le débiteur poursuivi fait opposition aux poursuites et or demande la nullité, il faudra alors que la eoflnawae soit autorisée à défendre ; voilà la règle, et l'application de cette lègle n'est pas sans difficulté; je crois qu'il faut faire une liistinction.
Si le débiteur poursuivi, demandeur en opposition, fonde son opposition sur la nullité des poursuites et ne critique pas le fond eu droit, il me semble que son opposition ne saurait être considérée comme une action intentée contre la commune, c'est plutôt une défense à la poursuite dirigée par cette dernière ; par suite, je ne pense pas qu'il soit tenu au dépôt du mémoire entre les mains du préfet. Ce sera à la commune à faire ses diligences pour obtenir l'autorisation de plaidQr sur l'opposition, et le tribunal saisi devra surseoir à statuer jusqu'à la décision du conseil de préfecture.
Si au contraire le débiteur base son opposition sur des moyens tirés du fond même du droit, s'il conteste à la commune sa qualité de créancière, alors c'est une véritable action dirigée contre la commune. Il est vrai que cette action se produit sous la forme i'une défense à des poursuites, mais au fond il est clair qu'il y a contestation d'un droit communal. Aussi je crois que le demandeur en opposition sera tenu de déposer le mémoire entre les mains du préfet, seulement il faut remarquer qu'ici le dépôt ne sera pas préalable à l'ajournement. Mais le tribunal devra surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai fixé par l'art. 52 de la loi du 18 juillet 1837 (cf. loi du 5 avril 1884, art. 125).
1084. — III. La troisième exception s'applique aux actions ! qui doivent être portées devant les juridictions administratives.
Il n'y a plus alors le même motif d'exiger une autorisation ; préalable. D'un côté, les frais à exposer pour l'instruction de | l'affaire au fond sont très-peu considérables, et ils seraient mul- \
tipliés inutilement par les nouvelles dépenses qu'occasionnerait
a demaïub en autorisation. D'un autre côté, la contestation
ut être jugée par l'autorité administrative chargée d'exercer
a tutelle des communes, cette autorité sera toujours en position
le veiller à la conservation des intérêts de ces personnes morales
?t de suppléer au défaut d'autorisation. Déjà l'édit du mois
d'août 1764 avait consacré cette exception, en disposant, dans
son art. 44 : « Ne pourra néanmoins ladite autorisation être
nécessaire pour le pourvoi par-devant nous. »
Telle était la jurisprudence du Conseil d'Etat avant la loi de 1837. Voy. 10 fév. 1826, comm. dErvy c. Truchy ; 16 janv. 1828, comm. dEtrechy. — Voy. aussi les observations de M. Duvergier, Journal des Conseillers municipaux, t. 2, p. 165.
Depuis la loi du 18 juillet 1837, la question n'est plus douteuse. Cette loi, en exigeant, dans son art. 49, une autorisation, pour les actions en justice, n'a évidemment eniendu parler que des actions judiciaires. Voy. 9 fév. 1847, comm. de Trebey; 8 avril 1842, Duvergier ; 19 janv. 1844, hospice et ville de Roue*; 9 jmv. 184H, ville de Paris; Foucart, 4e édit., t. 3, p. 534, n° 1752 ; Serrigny, 2e édit., t. 1, p. 524, n° 406 ; Cormenu), lre édit,, t. 1, p. 85, et 5e édit., p. 403, n° 35; Journal des Co/tseilurs municipaux, 393e consultation, t. 6, p. 214.
Nous en drons autant sou^ l'empire de la loi du 5 avril 1884.
1085. — JV. Ces trois exceptions à la nécessité de l'autorisation préalable existent-elles eu faveur des contribuables qui, usant de la faculté que leur accorde l'art. 123 de la loi du 5 avril 1884 (cf. art. 49 de la loi du 18 juillet 1837), veulent exercer le- actions de la commune?
Il résulte d'une ordonnance du 30 juin 1841, ïsnard et Fousmand , et d'un arrêt de la Cour de cassation très-fortement motivé du 7 mars 1860 , Monin, c. Ducret, que l'autorisation est nécessaire pour l'exercice des actions possessoires («).
La même doctrine a été appliquée aux actions administratives par l'ordonnance du 20 nov. 1840, Garnier de Farville.
Mais , relativement aux actions administratives, il avait été décidé que l'autorisation n'était pas requise de la part des contribuables. 8 avril 1842, Duvergier c. Recordère.
Le Conseil d Etat est revenu à sa jurisprudence de 1840 dans un nouvel arrêt du 20 avril '1854, Jean , M. Reverchon , p. 122, n° 41; Garnier, Actions possessoires, p. 455; Dalloz, v* Commune, n° 1732, enseignent la dernière doctrine de la
(a) Cass., 1er février 1870, Durassur- Dali., 1870, 1, 132.
jurisprudence. Je ne connais qu'un auteur, M. Desèze, Dict, adrnin.j v° Commune, qui a préféré la jurisprudence du Conseil d'Etat de 1842.Voy. ce que j'avais déjà dit, t. l",p. 58, n° 100 (a).
Section IV. — Epoque à laquelle l'autorisation doit être obtenu*
1086. — I. L'autorisation de plaider doit régulièrement être demandée et obtenue avant que la commune figure dans l'instance. Elle peut cependant être accordée pendant le cours du procès , et il suffit qu'elle soit produite avant le jugement définitif.
La loi elle-même suppose bien que l'autorisation peut*être valablement accordée dans le cours de l'instance, puisqu'elle permet au maire de faire tous les actes conservatoires, avant de l'avoir obtenue. Voy. n° 1079.
Ainsi, lorsqu'une prescription est près de s'accomplir, lorsque les délais de l'appel ou du pourvoi en cassation sont au moment d'expirer, il n'est pas possible d'attendre pour agir une autorisation qui ne serait pas accordée assez tôt. Le maire, alors, interrompt la prescription au moyen d'une citation, il relève appel ou se pourvoit en cassation , sauf à obtenir plus tard l'autorisation nécessaire; cette autorisation intervenue avant le jugement ou l'arrêt rétroagit et valide la procédure antérieure. Voy. C. cass., 28 brum. an xiv, comm, de Vie-sur- Allier;! déc. 1819, comm»
(a) M. Aucoc a exposé dans son livre sur les sections de communes (n° 265) les motifs qui ont décidé le Conseil d'Etat à revenir à sa première jurisprudence et à se prononcer définitivement en ce sens que l'autorisation du conseil de préfecture est nécessaire aux contribuables pour plaider devant les juridictions administratives. Voy. Dufour, 3rae édition, vol. 3, n° 556 et * les décisions suivantes : 31 mai 1862, comm. de Garons; A mai 1867, Barba ; 15 janvier 1868, Ruby ; 1er juin 1870, Garreris. Dans cette dernière affaire le conseil de préfecture, auquel le contribuable avait demandé l'autorisation de former un pourvoi devant le Conseil d'Etat, avait décidé que cette autorisation était inutile. Le Conseil d'Etat, saisi du recours formé sans autorisation, a renvoyé le contribuable devant le conseil de préfecture pour y être statué sur la demande d'autorisation.
Sur les autres conditions exigées par la loi, voy. suprà, t. Ie*, n°* 95 et «uiv.
La Cour de Riom a jugé (10 février 1873, veuve Laval; Dali., 1873, 2, 84) que le bénéfice de l'autorisation accordée à un contribuable profite à tous les coïntéressés, et qu'ils peuvent interjeter appel sans autorisation, même si le contribuable, qui a été autorisé, s'abstient d'appeler.
de Mourons; 10 mars 1829, comm. de Saint- Germer ; 14 nov. [ 183*> comm. d'Ecouis; 7 août 1839, comm. de Busigny; Douai, 4 mai 4 830, comm, de Cowcelles; trib. civ. de Strasbourg, Gast. c. comm. de Bilwisheim; Dufour, 2e édit., t. 3, p. 504, û° 502. Voy. aussi infrà, n° 1130.
Ces principes sont également applicables aux actions intentées par les contribuables, en cas de refus de la commune. Bourges, 6 avril 1840, Quoy c. Jolly. m
1087. __ L'application de ces principes conduit aux conséquences suivantes :
1° L'autorisation de plaider obtenue pendant 1 instance rétroagit au jour où cette instance a été commencée. Bordeaux, 14 août 1848, Hospice de Bordeaux c. Johnston;
2# On peut jusqu'au dernier moment produire, devant le tribunal saisi du litige, l'autorisation administrative même après que la cause a été mise en délibéré. Orléans, 26 août 1847,
Leulliotc. Perron;
3° L'autorisation de plaider obtenue par une commune sur l'appel couvre le vice résultant du défaut d'autorisation en première instance. Trib. de Strasbourg, 29 déc. 1852, Gast c.
comm. de Bilwisheim ; .<•„*•*• * •
4° Enfin, devant la Cour de cassation, l'autorisation peut .intervenir jusqu'au dernier moment, et même après que le détendeur, assigné devant la chambre civile en exécution de 1 arrêt d'admission de la chambre des requêtes, a invoqué le défaut d'autorisation. C. cass., 8 nov. 1845.
1087 bis. — Ce qui vient d'être dit est expressément confirmé pour le cas d'appel ou de pourvoi en cassation par l'art. 122 de la loi du 5 avril 1884 qui porte que le maire « peut, sans autre autorisation, interjeter appel de tout jugement et se pourvoir en cassation ; mais il ne peut ni suivre sur son appel, ni suivre sur le pourvoi qu'en vertu d'une nouvelle autorisation ».
1088. — Que doivent donc faire les tribunaux devant lesquels se présente une commune non autorisée?
11* peuvent surseoir à statuer pour donner un temps moral a la commune de se faire autoriser, et cela en vertu du droit qui leur appartient, en toute matière, de retarder le jugement de la cause pour faciliter aux parties les moyens de compléter 1 instruction. Mais doivent-ils nécessairement ordonner ce sursis sous peine de voir casser leurs jugements? (
L'affirmative paraît consacrée par la jurisprudence. Voy. C cass. 1er mars 1848, comm, de Saint-Germain c. Gaydon.
Je ne puis adopter un semblable système. Si la commune est
défenderesse, dès que le demandeur a déposé son mémoire et que les délais, dans lesquels l'autorisation doit être accordée, sont expirés, l'action peut être intentée et le défaut d'autorisation ne doit pas arrêter la marche de la procédure. Si la commune est demanderesse, c'est à elle à prendre des mesures pour que l'autorisation lui soit accordée en temps utile. Dans aucun cas, l'adversaire de la commune ne peut souffrir des retards ou de la négligence, soit des représentants de la commune, soit de l'autorité administrative elle-même. Il a le droit de poursuivre le jugement de la cause : que le tribunal saisi accorde quelques délais et retarde le prononcé de son jugement définitif, lorsqu'il lui paraîtra que la rapidité de la procédure n'a pas laissé le temps nécessaire pour statuer sur la demande en autorisation, je l'admets ; mais qu'il soit forcé de surseoir, alors qu'aucune disposition de la loi ne lui en impose l'obligation, c'est ce qui me semble contraire à tous les principes (a).
1089. — II. La loi n'impose point à la commune l'obligation de faire usage de l'autorisation dans un délai déterminé. Cette autorisation n'a donc pas besoin d'être renouvelée, quoique l'action ne soit intentée que longtemps après qu'elle a été obtenue, et alors même que le maire aaiait renoncé explicitement ou implicitement à en faire usage, parce que les maires n'ont pas le droit dé consentir à une telle renonciation au préjudice des communes qu'ils représentent. Rennes, I9fév. 1839, comm. de Plouenat; Reverchon, p. 253, n° 102.
« Pour éviter cet inconvénient, dit M. Foucart, 3° édit., t. 3, p. 97, n° 1627, les conseils de préfecture pourraient, en donnant l'autorisation, déterminer un délai, passé lequel la commune ne serait pas admise à plaider sa'AS une autorisation nouvelle. » Voy. Dalloz, Rép., v° Commune n° 1599. Il est donc logique d'admettre que, sauf cette dernière hypothèse, la commune n'encourt aucune déchéance pour avoir négligé d'utiliser l'autorisation par elle obtenue. Néanmoins, si la commune restait pendant trente ans inactive, l'extinction du droit, par suite de la prescription, rendrait l'autorisation destituée d'objet et par suite comme non avenue. Mais si, pendant cette même période, des aces conservatoires ou interruptifs de prescriptions avaient été faits à la diligence du maire, je pense que la conservation dit droit lui-même aurait maintenant toute sa force à l'arrêté d'autorisation.
(a) Voy. dans ce sens Cassation, 6 janvier 1867, Dubois (Sirey, 1868,1, 7).
Section V. — Conditions auxquelles l'autorisation est accordée.
4090. — I. Pour qu'il y ait lieu d'accorder l'autorisation de f plaider, il faut d'abord que l'action soit de nature à exiger cette autorisation. Si elle était du nombre de celles qui en sont dispensées, s'il s'agissait, par exemple, d'une action possessoire oa. d'une contestation administrative, l'autorisation serait refusée, sauf à la commune à se pourvoir directement devant l'autorité compétente. Voy. 6 juin 1830, comm. dUry, et les ordonnances rapportées par M. Reverchon, p. 131, n° 51 (a).
1091 . __ L'autorisation de plaider, soit en première instance^ soit en appel, ne doit être accordée qu'autant qu'il existe de§ motifs suffisants pour soutenir les procès.
Il est donc nécessaire que les conseils de préfecture examiner* le fond même de la contestation, non point pour la juger, ma» pour apprécier le degré d'intérêt et les chances de succès qu'elle peut offrir. Voy. mes Principes de compétence, n° 973.
1092. __ H résulte de là que l'autorisation doit être refusées 1° Lorsque la commune n'a pas qualité pour intenter ou soutenir l'action, ou qu'il s'élève contre elle quelque fin de nonrecevoir qui l'exposerait à voir rejeter son action. Yoy. comme exemples, les ordonnances des 7 mai 1823, fabrique es Beaumes; 24 juin 1829, comm. de Loizy-sur-Marne ; 24 jui* 1840, fabrique de Saint-Jacques de Perpignan-, 5 sept. 184%, fabrique de Lussas ; 24 janv. 1849, hospice de Rodez', voy. auss* Blanche, Dict., v° Commune, p. 428; Reverchon, p. 151,
2° Lorsqu'au fond, les faits allégués, les titres et les moyens produits, ne paraissent pas suffisants pour faire triompher les prétentions de la commune. Je m'abstiens de citer les nombreuses ordonnances qui ont refusé l'autorisation pour un semblable motif. Voy. Reverchon, p. 147, n° 54, et le supplément du Recueil des arrêts du conseil de MM. Lebon et Hallays-
Dabot.
3° Lorsque l'insolvabilité du débiteur ou d autres circonstances semblables indiquent que le procès n'aurait aucun résultat utile pour la commune, alors même que le jugement lia serait favorable. 9 sept. 1818, comm. d'Azé c. Gomeref, Reverchon, p. 151, n°55.
En d'autres termes, il faut que le litige présente pour la commune un intérêt appréciable et des chances suffisantes de succès* Par conséquent, l'absence d'intérêt suffisant pourrait seule me-
(a) C.dEtat, 14 juin 1861, comm. de Daigny; 19 mai 1866, ville de Parts.
ï&ver un refus d'autorisation. Voy., 25 juin 1856, comm. de Sotipresse; et il en serait de même de l'absence de chance suffisante de succès. 5 nov. 1856, comm. de Caille : Reverchon, $* 159, n° 5Zi; Blanche, Dict., v° Commune, p. 427.
Dans beaucoup de cas, le refus d'autorisation est motivé tout & la fois sur le défaut d'intérêt et sur l'absence de chance de succès. Voy. 28 mars 4855, comm. de Boos; 4 juin 1855, ville êeSarlat; 21 juill. 1855, comm. de Monflanquin.
Les conseils de préfecture doivent , en appréciant le degré éFintérêt et les chances de succès que présente l'action, s'abstenir d'apprécier ou de juger le fond même du litige. La décision fu'ils auraient rendue contrairement à cette règle devrait être simulée pour cause d'incompétence, 9 déc. 1810, comm. de Jermaire; 6 nov. 1817, Jacomet; 27 oct. 1819, comm. du Pontët-Jeanne (a)) et cela, quand même, au fond, le conseil de préfecture, en sa qualité de tribunal administratif, serait compétent four statuer, car il n'a pas été saisi comme tribunal, il ne pent se saisir lui-même. 7 avril 1846, de Rohan-Chabot ; 25 mars 1848, 9 fév. 1850, comm. de Dieppe (b).
Néanmoins si , à propos d'une demande en autorisation de jlaider, le conseil de prélecture avait été saisi du tond du litige jgur les conclusions de la commune elle-même, la commune ne serait pas recevableà prétendre ultérieurement qu'en y statuant, ians ces circonstances -, le conseil de préfecture a commis un «jKîèsde pouvoir (c). 23 juill. 1849, comm. dOffendorf c. Braun <9l consorts. Mais pour qu'il y ait lieu de prononcer la nullité des décisions du conseil de préfecture, il faut que ce soit par le dispositif que le conseil de préfecture ait apprécié le fond et non pas seulement par les motifs ; une décision contraire, du 23 janv* 1828 , comm. du Petit- Guevilly , n'a pas fait jurisprudence, et le Conseil d'Etat a consacré les véritables principes par la décision du 14 janv. 1841, comm. de Saint-West-Dieppedale.
1095. — Lorsque l'action à intenter présente quelque chance £e succès et que la commune a un intérêt réel à plaider, il y a leu d'accorder l'autorisation, et, sans aller jusqu'à dire, avec M. deCormenin, t. 1, p. 406, note 1, que cette autorisation ne doit être refusée à une commune que sur la manifeste injustice mxla complète nullité de ses moyens, il convient que les conseils
(a) Voy. 3 juillet 1861, Goga.
(b) C. d'Etat, 7 août 1869, comm. de Coppel.
(t) A la condition toutefois que le conseil de préfecture aurait statué conftrmément aux dispositions de la loi du 21 janvier 1865 et du décret du 1B juillet 1865, remplacées aujourd'hui parcelles de la loi du 22 juill. 1889.
de préfecture et le Conseil d'Etat usent avec ménagement du pouvoir tutélaire qui leur est accordé. Voy. i?ifrà, n° 1120.
M. Keveivhon, p. 164, n° 61, fait remarquer avec raison que, dans le cas où une commune est défenderesse, les refus d'autorisation doivent être rares, et qu'il est, en général, préférable, lorsque les voies de conciliation ont été inutilement tentées, de permettre à la commune de se défendre plutôt que de l'exposeï à subir par défaut une condamnation à peu près inévitable. '\
1094. — Enfin les conseils de préfecture et le Conseil d'Etat pourraient, au lieu d'accorder ou de refuser purement et simplement l'autori<ation, surseoir à statuer ou déclarer qu'il n'y a pas lieu, quant à présent, d'autoriser la commune.
Cette marche devrait être suivie s'il paraissait convenable que la commune, avant de s'engager dans le procès, essayât d'obtenir une transaction, ou bien s'il était utile qu'une question préjudicielle fût préalablement décidée par l'autorité compétente.
Toutefois, il importe de remarquer que, d'après l'art. 121 de la loi du 5 avril 1884, le conseil de préfecture doit statuer dans les deux mois de la demande en autorisation ; sinon « la commune est autorisée à plaider » .
1095. — L'autorisation peut-elle être accordée pro parte? La question se présente dans plusieurs hypothèses :
1° Il arrive souvent que l'action offre plusieurs chefs de réclamation. L'autorisation pourra-t-elle, dans ce cas, être accordée pour l'un de ces chefs et relusée pour les autres ?
L'affirmative ne me semble pas douteuse. On objecte, il est vrai, que le pouvoir de tutelle conféré à l'administration ne va pas jusqu'à lui permettre de régler les détails de l'action, et de déclarer qu'elle sera intentée ou soutenue par tels moyens plutôt que par tels autres. Mais de ce que l'autorité administrative ne peut pas imposer à la commune l'obligation de faire usage de certains moyens et de s'abstenir d'en invoquer d'autres, on ne doit pas conclure qu'elle puisse refuser son autorisation, pour les chefs qui lui paraissent mal fondés, en l'accordant pour ceux qui présentent des chances favorables de succès. Il ne faut pas confondre, en effet, les divers chefs de demandes avec les moyens employés pour les faire triompher. L'autorisation peut être partielle à l'égard des premiers, parce que chaque chef constitue, en réalité, une action distincte ; mais le libre usage des moyens à employer doit être abandonné à la personne morale intéressée. __ .
(a) C. d'Etat- 18 avril 1868, comm. de Quincié.
2° Dans une affaire soumise à la Cour de Toulouse, une commune a été autorisée à plaider seulement sur la compétence; de telle sorte que si elle venait à succomber sur ce point, il ne lui était plus permis de plaider sur le fond.
Il arrivera rarement sans doute que le conseil de préfecture et le Conseil d'Etat autorisent une personne morale à décliner la compétence de l'autorité judiciaire, lorsqu'ils penseront que Faction est mal fondée ; mais enfin je ne pense pas qu'on puisse lui refuser le droit de limiter l'autorisation à la question de compétence. Conf., 31 janv. 1848, comm. de Pagiiy-le-Château.
3° L'autorisation peut aussi être conditionnelle : elle peut, par exemple, être accordée à la condition d'en faire usage dans tel délai.
4° Voy. ma solution pour le cas où une commune demande l'autorisation de défendre quand le demandeur n'a pas déposé de mémoire, t. 1er, n° 43.
1096. — II. Lorsqua l'autorisation est demandée par un contribuable qui veut exercer à ses frais et risques les actions de la commune, l'appréciation des chances de succès de l'action doit être faite d'une manière moins rigoureuse, parce que les frais devant être supportés en entier par le contribuable, l'intérêt de la commune se trouve moins compromis.
Mais il y a lieu d'examiner avec attention si la commune, pour échapper aux conséquences d'un procès douteux, ne met pas en avant un individu insolvable, si la demande n'est point inspirée par un esprit de tracasserie ou d'inimitié personnelle, et, enfin, si l'action n'est pas contraire aux intérêts delà commune. Dans ces divers cas, l'autorisation devrait être refusée.
Section VI. — Formes de V autorisation.
1091. — I. L'autorisation doit être demandée par celui qui a qualité pour intenter l'action ou y défendre.
Lorsque c'est la commune elle-même qui va être en cause, le maire seul peut demander l'autorisation. Si le maire est empêché ou s'il est intéressé dans la contestation, il est remplacé par l'adjoint et, à défaut, par le premier conseiller municipal dans ».
(a) C. d'Etat, 21 mai 1874, ville de Gisors.
(b) Les contribuables ne peuvent se pourvoir devant le conseil de préfecture, pour obtenir l'autorisation d'exercer une action au nom d'une commune, qu'après avoir appelé celle-ci à en délibérer; C. d'Etat, 31 octobre 1866, comm. de Vtllemagne;^ février 1868, comm. d' Avait les- Thouarsais ; 20 mai 1868, comm. de Saint-Véran; 15 novembre 1871, Valette,
l'ordre du tableau. 4 mars 1829, comm, de Bouaye\ Reverchon, p. 80 n° 30 ; Serrigny, 2e édit, t. 1, p. 50, n° 401.
Avant la loi du 18 juill. 1837, on décidait que les habitants isolés ne pouvaient ni demander eux-mêmes l'autorisation, ni se pourvoir au Conseil d'Etat contre les arrêtés qui avaient refusé l'autorisation demandée par le maire. Voy. 19 lév. 1823, Faucher c. Tmniolles; 6 sept. 1826, Terra/et autres habitants de Peyriac : 9 juin 1830, comm. de Beaufort; 3 mai 1832, habitants de Que y mac c. comm. de Galgou.
Il avait aussi été jugé que ce droit n'appartenait pas non plus aux membres du conseil municipal, agissant en cette qualité» 4 juill. 1834, comm. de Serviers-Labaume.
Aujourd'hui que les contribuables peuvent, en vertu de l'art. 123 de la loi du 5 avril 1884 qui reproduit les dispositions de Fart. 49 de la loi précitée, exercer les actions de la commune, la doctrine consacrée par cette jurisprudence doit être modifiée ; mais elle demeure encore applicable dans le cas où toutes les conditions exigées par l'art. 123 ne se trouvent pas réunies.
1098. — II. L'autorisation ne peut être accordée que par le conseil de préfecture ou par le Conseil d'Etat, en cas de pourvoi contre le refus de la part du conseil de préfecture, Les préfets excéderaient leurs pouvoirs s'ils statuaient sur la demande en autorisation, ou s'ils refusaient de la transmettre au conseil de préfecture. Voy. mes Principes de compétence, nos 973 et 1282; 23 déc. 1835, commune de Frandvilliers; 30 juill. 1840. Voy. encore Block, Dict., v° Organ. communale, n° 250 ; Blanche, v° Comm., p. 424. Voy. suprà, p. 210, n° 1060.
La demande est formée par requête adressée au conseil de
préfecture par l'intermédiaire du préfet. A cette requête doivent
être annexés la délibération du conseil municipal et tous les
documents et renseignements de nature à éclairer le conseil de
^cture.
Si la commune est défenderesse à l'action, il faut appliquer \e> règles relatives au dépôt préalable du mémoire. Yoy. t. 1er, nos 26 et suiv.
1098 bis. — L'art. 121 de la loi du 5 avril 1884 dit que « Ja décision du conseil de préfecture doit être rendue dans les deux mois, à compter du jour de la demande en autorisation» et qu' « à défaut de décision rendue dans ledit délai, la commune est autorisée à plaider».
1099 — J'ai rapporté, en la critiquant, dans mon Journaldu droit admin., t. v, p. 216, art. 210, n° 139, une circulaire
de M. le ministre de l'intérieur dans laquelle on lit qu'un conseil de préfecture peut n'accorder à un contribuable l'autorisation de plaider au nom d'une commune que sous la condition qu'il consignera une somme égale au montant présumé des frais qui seraient à payer en cas de décision contraire à la commune. C'estune véritable caution judicatumsolvi qui ne peut ni ne doit être exigée d'un Français en matière administrative ou judiciaire.
1100. — III. L'art. 50 de la loi du 18 juill. J237 dispose : « La commune, section de commune ou le contribuable auquel
l'autorisation aura été refusée, pourra se pourvoir devant le Roi en Conseil d'Etat. Le pourvoi sera introduit et jugé en la forme administrative. Il devra, à peine de déchéance, avoir lieu dans le délai de trois mois, à dater de la notification de l'arrêté du conseil de préfecture ». Cet article s'applique spécialement au cas où la commune est demanderesse, mais l'art. 53 ouvre le même recours à la commune défenderesse.
Les art. 50 et 53 de la loi de 1837 ont été remplacés par l'art. 126 de la loi du 5 avril 1884, ainsi conçu : « Toute décision du conseil de préfecture portant refus d'autorisation doit être motivée. La commune, la section de commune ou le contribuable auquel l'autorisation a été refusée, peut se pourvoir devant le Conseil d'Etat. Le pourvoi est introduit et jugé dans la forme administrative. Il doit, à peine de déchéance, être formé dans le délai de deux mois, à dater de la notification de l'arrêté du conseil de préfecture. Il doit être statué sur le pourvoi dans le délai de deux mois, à partir du jour de son enregistrement au secrétariat général du Conseil d'Etat ».
1101. — La loi ne s'est occupée que du cas où le conseil de préfecture a refusé l'autorisation, parce que c'est le cas le plus ordinaire.il ne faut pas conclure de là que le pourvoi soit, dans tous les cas, non recevable contre les arrêtés portant autorisation. Si ces arrêtés inféraient un grief quelconque à la commune, ce qui peut arriver lorsque l'autorisation n'est accordée que proparte ou conditionnellement (Voy. snprà, n° 1095), le pourvoi au Conseil d'Etat serait recevable.
1102. — Toutes les parties qui auraient eu qualité pour demander l'autorisation peuvent se pourvoir devant le Conseil d'Etat contre l'arrêté qui la refuse.
Ainsi les contribuables peuvent bien évidemment se pourvoir devant le Conseil d'Etat, mais ils doivent préalablement se faire autoriser conformément à l'art. 123 de la loi du 5 avril 1884, sinon leur pourvoi serait déclaré non recevable. 29 fév. 1852, comm. de Saint- Aubin-ks-Forges. Mais si le conseil de préfec-
ture refusait de les y autoriser, ils auraient le droit de se pourvoir aussi contre cet arrêté.
Lorsque c'est le maire qui agit au nom de la commune, il faut que le conseil municipal ait approuvé le pourvoi formé par le maire. Si ce pourvoi n'était pas approuvé par le conseil municipal, le Conseil d'Etat déclarerait qu'il n'y a lieu de statuer. 24 juill. 1 856, ville de Strasbourg (a).
1 105. — Les parties adverses ne peuvent se pourvoir au Conseil d'Etat, contre les arrêtés du conseil de prélecture qui accordent ou refusent l'autorisation de plaider, parce que ces arrêtés laissent tous leurs droits intacts, et ne leur infèrent aucun grief. 20 juin 1821, Dubos Gohautc. comm. de Saint- Julien; 31 juill. 1822, Carre! ; 22 juin 1825, Bernard c. village de Mar griot; 22 juin 1836. Desprez de Quincy c. comm. de Commissey ; 30 juill. 1839, Gallot c. comm, de Saint-Maixent (b). Ce qui est dit des parties adverses doit être admis , à plus forte raison, en ce qui concerne les tiers. 23 mai 1830, Salles; 8 juin 1842, Maupuy (c).
Le préfet lui-même et le ministre ne peuvent exercer de recours contre l'arrêté qui autorise ou refuse l'autorisation, sauf le droit qui appartient au ministre de se pourvoir dans l'intérêt de la loi seulement, en cas d'excès de pouvoir ou de violation de la loi. Reverchon, p. 204, n° 80. Voy. suprà, n° 831.
A plus forte raison, le Conseil d'Etat ne pourrait-il pas annuler d'office l'arrêté du conseil de préfecture qui se trouverait indirectement porté à sa connaissance. Révère, p. 198, n°^831.
1104. — Les pourvois des communes, "en matière d'autorisa* tion de plaider, peuvent , sans doute, comme les pourvois ordinaires , être formés par le ministère d'un avocat aux conseils; mais cela n'est point indispensable. Les maires peuvent les adresser directement au président du Conseil d'Etat, en y joignant les expéditions régulières de l'arrêté attaqué et de la délibération par laquelle le conseil municipal autorise le pourvoi. Lettre du ministre de l'intérieur du 28 février 1839 (Bull. o/fic.f 1840, p. 99.
a) Le pourvoi formé par un adjoint et des membres du conseil municipal n'est pas recevante; 31 octobre 1866, comm. de Villemagne.
(b) 30 mi 186S, comm. de Margerides.
(c) Les tiers ne peuvent non plus se pourvoir contre un arrêté de conseil de préfecture qui a autorisé un contribuable à exercer une action de la corn» mune ; 8 juillet 1863 ; comm. de Degagnac.
Î38 LIVRE V. — INSTRUCTIONS DIVERSES. — N° lt07.
La raison de cette décision est surtout que ce qui concerne les autorisations de plaider appartient, comme acte de tutelle, à l'administration active au premier chef ou pouvoir gracieux. Voy. mes Principes de compétence administrative, n08 i63 et suivit. 1, p. 47, et t. 2, p. 99.
1 105. — Ces pourvois pourraient aussi être transmis par l'intermédiaire du préfet. Mais ce mode offre le grave danger d'exposer les communes à encourir la déchéance, si, par suite des lenteurs inséparables d'une correspondance intermédiaire ou par l'effet d'une négligence de bureau, les pièces n'arrivent au secrétariat du Conseil d'Etat qu'après l'expiration du terme fatal. Une circulaire adressée par M. le ministre de l'intérieur, à MM. les préfets, le lerjuill. ïMb(BulL ofjic., 1840, p. 195), a pour but de remédier à cet inconvénient. On y lit : « Il importe, M. le préfet, de prémunir les communes contre un semblable danger. A cet effet, toutes les fois que vous aurez à notifier à une commune un arrêté du conseil de préfecture, portant refus de l'autoriser à ester en justice, il sera nécessaire de rappeler au maire la durée du délai d'appel fixé par la loi, et de l'avertir, en outre, que, dans le cas où le conseil municipal voudrait exercer le recours, les pièces devraient en être adressées directement à M. le président du Conseil d'Etat, au lieu d'être transmises à la préfecture.» Voy. Reverchon, p. 209, n° 83; Foucart, 4e édi£.5 1. 3, p. 536, note 1.
1106. — D'après les dispositions de l'art. 126 de la loi de 1884 (cf. loi de 1837, art. 50) précité, le pourvoi est instruit et jugé en la forme administrative. Par cette locution vicieuse la loi a voulu indiquer que les formes propres au recours contentieux ne doivent point être suivies, et, en effet, les projets de décrets sont préparés, non par la section du contentieux, mais par la section de l'intérieur, de l'instruction publique et des cubes. La publicité des audiences et la défense orale ne sont pas admises. Ordonn. des 12 mars 1831, art. 5, et 18 sept. 1839, art. 17.
C'est l'un des cas dans lesquels s'exerce la juridiction mixte.
1107. — Cette forme doit-elle être suivie, lorsque la commune attaque l'arrêté du conseil de préfecture pour excès de pouvoir?
M. Reverchon, p. 230, n° 91, assure que Ja jurisprudence du Conseil d'état s'est prononcée pour l'affirmative, et il cite plusieurs ordonnances.
Je pense qu'il faut distinguer : Si l'arrêté du conseil de préfecture est déféré au Conseil d'Etat par la voie de l'appel (j'adopte cotte expression , quoiqu'elle ne soit pas rigoureusement exacte), il faudra suivre la forme indiquée par l'art. 50. Mais la commune a aussi le droit de se pourvoir par la voie contentieuse, parce que l'excès do pouvoir ouvre, dans tous les cas, un recours contentieux, et alors elle ne peut se dispenser de suivre les formes voulues pour l'instruction et le jugement des affaires contentieuses.
1108. — Quoique les pourvois relatifs aux autorisations de plaider ne soent pas instruits et jugés en la forme contentieuse, ils doivent néanmoins avoir lieu, à peine de déchéance, dans le délai de d»jux mois, à dater de la notification de l'arrêté du conseil de préfecture (a), notification qui doit être faite en la forme administrative, d'après une décision ministérielle du 15 octobre 1841 (Bu/J. offic, 1842, p. 318); Dallez, Répert., v° Commune, n° 1669. Telles sont les dispositions formelles de l'art. 124 de la loi du 5 avril 1884 (cf. art. 50 de la loi du 18 juillet 18M7). M. Reverchon, p. 242, n08 94 et 95, fait remarquer : !• que le pourvoi n'a lieu que par son enregistrement au sécrétai iat général du Conseil dEtat, et non par son dépôt à la préfecture ÇVoy.suprà, n° 1105); 2° que la fin de non-recevoir, résultant du défaut de pourvoi dans les trois mois (à), ne peut être appliquée qu'autant que la réception de l'arrêté de notification est établie, soit par une lettre du maire, soit par l'aveu de la commune, soit de toute autre manière.
Le Conseil d'Et ;t a fait plusieurs fois l'application de cette règle; voy. 6juill. 1853, comm. de Saint- Florent-le- Vieil, etc. Mais il paraît avoir voulu appliquer à cette matière la théorie de la connaissance acquise (voy. t. 1er, p. 99, n° 183), en décidant, le 26 juin 18ô0, comm. de Beoujeux, que le pourvoi enregistré plus de trois mois après le jour où la commune avait eu connaissance de la décision du conseil de préfecture était non recevable. Dans l'e-pèce, la preuve de la connaissance acquise résultait d'une délibération par laquelle le conseil municipal émettait l'avis qu'il y avait lieu de renvoyer les pièces au préfet, avec de nouveaux litres, pour que la question fût de nouveau soumise au < onseil de prélecture. C'est bien rigoureux, quand il s'agit d'un acte de tutelle administrative. Le 14 avril 1858,
(a) Voy. 28 février I8ii3, comm. de Liane our t ; 7 novembre 18H4, comm. de Cou mtiuiilif -.; « juillet 18»>5, cornu, de Dtgagnac; 24 mai 1873, comm. de Bcne ; 4 juillet 187 <, comm. de Luyo-di-Nazza.
(b) Le délai a été réduit à deux mois par l'art. 126 delà loi du 5 avr.1884.
bureau de bienfaisance de Villeneuve-la-Guyard, le Conseil d'Etat a persisté dans sa jurisprudence.
1109. — Le Conseil d'Etat, avant de statuer, a l'habitude de communiquer le pourvoi au ministre compétent, c'est-à-dire au ministre de l'intérieur, s'il s'agit de commune ou d'hospice, au ministre des cultes, s'il s'agit de fabrique, etc. Cette communication n'a rien d'obligatoire.
La section de l'intérieur, chargée de l'instruction de l'affaire* en apprécie la convenance, et l'ordonne ou ne l'ordonne pas, en conséquence de cette appréciation préalable, sauf le droit du Conseil d'Etat de l'ordonner lui-même, sur le rapport qui lui est fait au nom de la section {a). Reverchon, p. 215, n° 86 ; Cormenin, t. 1, p. 405, n° XXXVII.
Il 10. — Il peut arriver que, par suite de circonstances particulières, le pourvoi régulièrement introduit soit devenu sans objet. Dans ce cas, dit M. Reverchon, p. 224, n° 89, un décret doit encore être rendu pour déclarer qu'il n'y a lieu à statuer. Une simple radiation du rôle ne serait pas régulière, elle engagerait la responsabilité du secrétaire général, qui permettrait ou qui opérerait cette radiation, et elle ne couvrirait pas, en cas de contestation ultérieure, la responsabilité du maire.
Le pourvoi devient sans objet et doit être rejeté :
1° Lorsqu'il y a eu désistement. 23 juillet 18o3, comm. de Coulommiers (à). Mais, pour qu'il en soit ainsi, il faut que le désistement soit pur et simple; s'il était conditionnel, ou s'il contenait des réserves, le Cons. d'Etat le déclarerait non recevable et statuerait au fond. 21 mai, 1853, comm. de Gilles- les-Ctte aux ;
2° Lorsqu'une transaction a mis fin au litige. 30 nov. 1836, comm. de Dornecy ; 27 mai 1839, section de Moles de Cazères;
3° Lorsque, par un second arrêté, intervenu depuis le recours exercé contre le premier, l'autorisation a été donnée par le conseil de préfecture. 6 août 1840, Jacquin (c).
II II. — En matière d'autorisation de plaider, lorsque le Conseil d'Etat annule un arrêté pour cause d'excès ou de méconnaissance de pouvoir, il ne statue pas d'une manière uniforme.
Si l'affaire lui paraît en état, il évoque et statue, omisso medioy sur la demande en autorisation. Yoy., comme exemples,
(a) D'après le décret du 2 août 1879, modifié par celui du 3 avril 1886, c'est la section de l'intérieur qui juge, sans que l'affaire ait besoin d'être portée à l'assemblée générale.
(b) 15 juillet 1871, comm. de Merles.
(c) 1er fév. 1868, comm. de Loudenvielle ; 15 juill. 1871, comm. de Merles.
les ordonnances dos G nov. 1817, Jacomet c. comm. de Séméca; 14 juill. 1819, Guy c. comm. oVAgde.
Dans d'antres circonstances, et s'il jnge utile de faire subir > cette demande le premier degré de juridiction, il renvoie la rommune devant le conseil de préfecture. Voy., comme exemples, les décrets de 24 oct. 1821, Boisson c. comm. de P 1er gués ; 25 aviil 1850, comm. de Forcalquier. Voy. aussi les décrets rapportés dans le supplément du Recueil des arrêts du conseil de MM. Lebon et Ilallays-Dabot.
Je dois faire remarquer que le Conseil d'Etat n'a le droit d'évoquer et d'accorder directement l'autorisation que dans le cas où l'arrêté du conseil de préfecture lui est déféré par la voie de l'appel. S'il lui était déféré par la voie contentieuse, comme la commune en aie droit lorsqu'elle se plaint d'un excès de pouvoir (Voy. suprà, n° 1 1 07), le Conseil d'Etat ne pourrait évoquer, et il devrait se contenter d'annuler l'arrêté et de renvoyer l'affaire au conseil de préfecture.
Lorsque le Conseil d'Etat annule la décision par laquelle le conseil de préfecture a refusé à la commune l'autorisation de plaider, il doit en même temps déclarer, dans le dispositif du décret, si cette autorisation est ou n'est pas accordée à la commune. En effet, l'annulation de l'arrêt du conseil de préfecture ne suppose ni ne contient, même virtuellement, l'autorisation d'ester en justice, car cette annulation peut avoir été déterminée par des motifs d'incompétence, d'inopportunité, etc.
Ifil bis. — L'art. 126 de la loi du 5 avril 1884 porte qu[à défaut de décision rendue dans le délai de deux mois, à partir de l'enregistrement au secrétariat général du Conseil d'Etat du pourvoi « la commune est autorisée à ester en justice ».
1112. — IV. Toute décision du conseil de préfecture, portant refus d'autorisation, doit être motivée. — Loi du 5 avril 1884, art. 126. Cf. loi du 18 juill. 1837, art. 53.
Cette disposition s'applique au cas où la commune est demanderesse, comme au cas où elle est défenderesse. Elle a été insérée dans la loi de 1837, par suite d'un amendement qui éprouva une vive opposition. On craignait que son adoption n'entraînât les conseils de préfecture à juger le fond de la contestation. On ajoutait que l'expression des motifs pouvait nuire à la commune devant les tribunaux, et qu'il en résulterait la possibilité d'un conflit entre le Conseil d'Etat et l'autorité judiciaire. Mais on répondit que ce serait traiter trop légèrement les communes que de leur refuser l'autorisation de plaider, sans Gode. -6«édil.— H. 1G
donner les motifs de ce refus ; que, d'ailleurs, il était de leur intérêt de les avertir quand elles se trompaient ; et qu'enfin, en restreignant au cas de refus l'obligation de motiver les arrêtés, il n'y aurait pas de conflit possible. Yoy. Reverchon, p. 184, n° 69.
Cette solution doit-elle être étendue au cas où le refus a pour cause l'incompétence de l'autorité judiciaire? Nous avons vu, en effet, que l'autorisation doit être refusée quand le litige rentre dans la compétence des tribunaux administratifs. La question était délicate ; car, exiger que, dans ce cas, ïe refus d'autorisation fût motivé, c'était laisser trancher à l'avance et par la voie administrative des questions de conflit d'attribution. Mais on a compris que l'acte de tutelle, fait dans l'intérêt d'une commune par le conseil de préfecture et le Conseil d'Etat, ne remplirait pas le vœu de la loi et serait incomplet, si la décision, portant refus d'autorisation, n'indiquait pas la marche que devait suivre la commune pour faire valoir ses droits, et par suite ne mentionnait pas l'incompétence de l'autorité judiciaire.
Quand la commune est défenderesse à une action incompétemment portée devant les tribunaux civils, l'autorisation ne pourrait lui être refusée. L'autorisation, quoique donnée purement et simplement, ne saurait évidemment, dans ce cas, avoir pour conséquence de rendre l'autorité judiciaire compétente, si au fond elle ne l'est pas: aussi le conseil d'Etat, en autorisant une commune à défendre, a plusieurs fois formellement réservé , au profit de l'autorité administrative, la connaissance des questions qui seraient de son ressort et qui s'élèveraient dans le cours de V instance. Voy. 17 juill. 1843, comm. de Vielmur;9 juin 1843, comm. de Joigny\ 25 avril 1845, Battle, et autres.
Dans d'autres circonstances, le Conseil d'Etat a accordé l'autorisation, en se bornant à déclarer qu'il n'était rien préjugé sur la compétence judiciaire. 29 janv. 1840, comm. de Muraux.
Enfin, depuis 1843, le Conseil d'Etat n'accorde jamais son autorisation que d'une manière restreinte, et seulement pour décliner la compétence judiciaire. Yoy. 7 août 1843, comm. de Bouchamp\1 fév. 1844, ville deBeaucaire; 30 mars 1844, comm. de Cauterets] 29 juin 1844, bureau de bienfaisance de Lavit; 20 avril 1847, comm. de Versoles; 30 juin 1855, comm. de Souppe, et autres.
C'est là évidemment la meilleure manière de procéder; et dans la même situation, les conseils de préfecture doivent employer la même formule. Cependant, si la commune annonçait elle-même qu'elle demande l'autorisation de plaider uniquement pour décliner h compétence du tribunal saisi, il ne serait
TITRE n. — AUTORISATION DE PLAIDER. — H* 1114. 243
pas nécessaire que l'autorisation fût expressément limitée au iéclinatoire. Dans une situation pareille, le Conseil d'Etat a accordé purement et simplement l'autorisation de plaider. 6 fév. 1850, comm. de Claudon. Voy. la note dont M. Lebon fait suivre ce décret, 1850, p. 1086. Voy. Reverchon, p> 144, n*- 51 et 52 ; Blanche, J)ict., v° Commune, p. 427. Voy. suprà, p. 199, n° 1095.
1115. — La même règle s'applique-t-elle aux décisions du Conseil d'Etat portant refus de l'autorisation?
Avant 1837, ces décisions étaient assez souvent motivées; quelquefois elles ne portaient aucun motif ou mentionnaient simplement les conclusions de la consultation émanée des avocats.
Depuis 1837, elles contiennent toujours des motifs plus ou moins explicites.
M. Reverchon, p. 225, n° 90, nous apprend qu'en 1839, à l'époque de sa création, la section de législation, chargée de l'instruction des affaires de cette nature, arrêta qu'à l'avenir, et sauf décision contraire du Conseil d'Etat, elle motiverait les ordonnances de refus qu'elle présenterait au conseil. Depuis lors, il s'est élevé à plusieurs reprises des discussions dans le sein du conseil pour savoir si cet usage serait maintenu, et elles ont toujours abouti à une décision affirmative. Cependant, pour éviter de donner des motifs trop empreints de l'examen du fond du droit, on se borne, dans la plupart des cas, à cette formule insignifiante : Considérant que l'action... ri offre pas des éléments suffisants pour qu'il y ait lieu d autoriser la commune requérante à courir les chances et à s exposer aux frais d'un procès...
« En résumé, ajoute M. Reverchon, le Conseil d'Etat motive aujourd'hui ses refus d'autorisation en des termes explicites et complets, lorsqu'il base sa décision sur quelque principe étranger à l'examen du fond de l'affaire; il les motive le moins possible, dans les autres cas, qui sont de beaucoup les plus fréquents. »
1114. — La loi de 1884, confirmant sur ce point celle de / 1837, restreint au cas de refus l'obligation qu'elle impose aux j conseils de prélecture de motiver leurs arrêtés. Il n'est donc pas nécessaire, et il serait dangereux, que les arrêtés d'autorisation fussent motivés. Serrigny, 2e édit, t. 1, p. 558, n° 440 ; Reverchon, p. 229, n° 90.
Le Conseil d'État ne motive pas non plus ses décrets d'autorisation, sauf le cas où il se détermine par des motifs qui ne sont pas tirés du fond du droit ; quelquefois il donne comme motif cette formule banale : Considérant qu'il y a
des motifs suffisants pour accorder F autorisation
ii?5. — V. Le conseil municipal doit toujours être appelé à délibérer sur l'action à intenter ou à soutenir. Loi du 5 avril 1884, art. 61, 121 et 125. Cf. loi du 18 juill. 1837, art. 19, § 10, et art. 51, § 3.
Mais le maire peut-il demander l'autorisation, et le conseil de préfecture peut-il l'accorder, lorsque le conseil municipal, est d'avis de ne pas soutenir le procès ?
Sous l'ancienne législation, le maire ne pouvait intenter ni soutenir aucune action sans y être autorisé par une délibération régulière du conseil municipal, et, par conséquent, l'autorisation ne pouvait être demandée par lui, ni accordée par le conseil de préfecture, si le conseil municipal s'opposait à ce que le procès fût soutenu. Voy, 9 mars 1832, comm. de Curlu.
Cette jurisprudence a été maintenue depuis la loi du 18 juill. 1837, pour le cas où il s'agit d'une action à intenter. Voy. 30 juill. 1849, comm. de Saint- Pierre- lès-Calais c. Dévisse.
M. Reverchon, p. 86, n° 31, nous apprend que cette ordonnance n'a été rendue qu'après de vives discussions dans le sein du Conseil d'Etat.
M. Serrigny, 2e édit., t. 1, p. 522, n° 403, pense, au contraire, que le maire autorisé par le conseil de préfecture peut intenter une action malgré le conseil municipal.
111©. — Lorsque la commune est défenderesse, le conseil de préfecture peut-il accorder l'autorisation malgré l'avis contraire du conseil municipal?
Sous l'empire de la loi du 18 juillet 1837, on a dit que l'affirmative résultait des dispositions de l'art. 52, qui porte :
a La délibération du conseil municipal sera, dans tous les cas,
(a) Voy. 6 décembre 1860, de Talleyrand-Périgord. L'arrêté du conseil de préfecture, qui a auiorisé une commune à intenter une action, sur la demande du maire, sans que le conseil municipal ait été appelé à délibérer, peut être attaqué pour excès de pouvoirs par la voie contentieuse.
L'autorité judiciaire peut-elle, bien que l'arrêté d'autorisation n'ait pas été déféré au Conseil d'Etat, déclarer 1 action non recevable, si le conseil municipal n'a pas pris de délibération? La Cour de cassation a décidé par un arrêt de la Chambre des requêtes du 6 mars 1863, Roche (Mr. 1865, 1 , 9.65) îjue ce serait violer le principe de la séparation des pouvoirs. Cette solution nous paraît erronée; l'autorisation donnée par le conseil de préfecture De saurait avoir pour effet de dispenser le maire d'appeler le conseil municipal à délibérer ; et il appartient anx tribunaux de décider qu'un? actioh intentée, sans que cette délibération soit intervenue, n'est pas recevable; cette question a évidemment un caractère judiciaire. Voy. M. Reverchoîi {Revue, critique, 1865, p. 481).
transmise au conseil de préfecture, qui décidera si la commune doit être autorisée à ester en jugement. »
Il lut reconnu, lors de la discussion de cet article, que la majorité du conseil municipal pouvant céder à de fâcheuses influences, il était nécessaire de veiller à ce que les droits de la commune ne lussent pas sacrifiés. On remplaça, en conséquence, ces expressions : lorsque le conseil municipal sera d'avis qu'il y a lieu à défendre, par celle-ci : dans tous les cas. Voy. Duvergier, t. 37, p. 250, note 1 ; Reverchon, p. 87, n° 31 ; Dufour, t. 1, p. 644, n° 762 ; Foucart, 4e édit., t. 3, p. 540, n° 1757.
Dans ma seconde édition, t. 2, p. 210, j'avais adhéré à cette solution en faisant observer qu'il me paraîtrait beaucoup plus conforme au véritable esprit d'une loi municipale de ne jamais forcer une commune à plaider contrairement à l'avis de son conseil.
En rapportant dans le Journal du droit administratif, t. xn, p. 507, n° 791, un arrêté du conseil de préfecture de la Moselle portant autorisation de défendre malgré une délibération contraire d'un conseil municipal, j'avais fait observer que je serais très-porté à abandonner une opinion que je n'avais adoptée qu'à regret et à me rendre au sentiment plus rationnel de M. le ministre de l'intérieur dont j'avais donné la solution même tome, p. 360, n° 712. Néanmoins, je citais un arrêt de la Cour de cassation du 6 mars 1865, qui avait jugé qu'un maire armé de l'autorisation du conseil de préfecture pouvait défendre à unel action, quoique dans des conditions identiques il ne pût pas intenter une action, et je faisais remarquer qu'en rapportant cet arrêt en 1865, lre partie, p. 249, mon savant confrère M. Dalloz l'avait accompagné d'observations critiques fort intéressantes, avec la citation de toutes les autorités à consulter sur la question.
Sous l'empire de lu loi du 5 avril 1884, art. 135, il n'est plus guère scutenable qu'une commune puisse être engagée, malgré le vote du conseil municipal, dans un procès.
1116 bis. — Qu'adviendra-t-il, si le maire ne veut pas défendre à l'action, malgré l'arrêté qui autorise la commune à plaider? Faudra-il, comme on l'a prétendu, accorder au préfet, en vertu de l'art. 15 de la loi du 18 juill. 1837, reproduit par l'art. 85 de la loi du 5 avril 1884, le droit de représenter la commune défenderesse?
M. Foucart, 3e édit., t. 3, p. 106, n° 1634, fait observer, avec raison, que cet article ne concerne que les actes prescrits par la loi et les actes d'administration d'un intérêt général, pour les-
quels le maire, placé sous l'autorité du préfet, ne peut lui refuser obéissance.
J'ai même décidé, dans mes Principes de compétence, que l'art 15 ne s'appliquait pas aux arrêtés de police municipale : aussi me paraîtrait-il contraire aux principes les plus élémentaires qu'un préfet pût s'immiscer de cette sorte dans la gestion intérieure des affaires particulières d'une commune.
M. le Ministre de l'intérieur, dans une circulaire du 10 oct. 1842 {Bulletin officiel, n° 40, p. 256), a eu raison de dire que si cette autorisation ne renferme qu'une faculté, et non une injonction, elle doit exercer une influence utile, soit sur les résolutions ultérieures du conseil municipal, soit sur l'esprit du tribunal qui est appelé à prononcer. Un contribubuable pourra, sur l'invitation du préfet, user du droit que lui accorde l'art. 49 de la loi de 1837 (cf. loi de 1884, art. 123), et enfin le préfet appellera l'attention du ministère public, en lui remettant un mémoire explicatif avec une expédition de l'arrêté d'autorisation, pour que la justice puisse vérilier avec plus de soin les conclusions du demandeur.
Ainsi donc, le préfet ne saurait à aucun titre exercer l'action que le maire refuserait d'introduire. Ces principes ont été confirmés par la Cour de cassation, le 27 mai 1&50, Leclerc. Par cette décision, la Cour ne reconnaît aux préfets que le droit d'avertissement, d'injonction et celui de provoquer la révocation du maire ou la dissolution du conseil municipal. Il est vrai que. dans un autre arrêt du 7 juill. 1852, préfet des Ardennes, la même Cour paraît admettre, du moins dans les motifs, que le préfet peut exercer les actions de la commune dans les cas prévus par l'art. 15. Mais cette proposition ne peut prévaloir contre le principe delà loi si bien développé dans l'arrêt du 27 mai 1850, M. le ministre de l'intérieur, qui, dans une solution rapportée au Journal administratif, t. x, p. 522, n° 787, disait qu'on ne pourrait soutenir sérieusement (Voy. la question précédente) que l'art. 15 de la loi du 18 juill. 1837 donne au préfet le droit de prendre en main les actions civiles des communes, quand les conseils municipaux refusent de les autoriser, a néanmoins adopté cette décision que si le maire seul ne veut pas agir au nom de la commune, le préfet peut exercer les actions (a).
1117. — Le maire ne peut se pourvoir au Conseil d'Etat
(a) Voy. supràyl. 1er, n° 82 bis, note, l'indication d'un arrêt de la Cour Je cassation, chambres réunies, du 3 avril 1867, qui a consacré la solution *n faveur de laquelle se prononce M. Chauveau.
contre les arrêtés du conseil de préfecture, portant refus d'autorisation, qu'en vertu d'une délibération spéciale du conseil municipal. Cette délibération doit être jointe au pourvoi. Le maire pourrait, sans doute, introduire le pourvoi comme mesure conservatoire, avant d'être muni de l'autorisation du conseil municipal ; mais il devrait produire ultérieurement cette autorisation. La délibération, par laquelle le conseil municipal avait autorisé dans l'origine le maire à s'adresser au conseil de préfecture, n'est pas suffisante. Enfin, le pourvoi ne peut porter que sur l'objet spécial pour lequel le maire a été autorisé à agir. Ainsi, M. Reverchon, rapporteur dans l'affaire sur laquelle est intervenue l'ordonnance du 30 juin 1840, comm. de Gespunsart, nous apprend que le pourvoi présenté par l'avocat de la commune concluait à l'annulation des deux arrêtés du conseil de préfecture, tandis que le conseil municipal n'avait autorisé le maire à en attaquer qu'un seul; mais que l'ordonnance ne statua que sur ce dernier arrêté. Reverchon, p. 212, n° 84. Si le conseil municipal avait pris une délibération contraire au pourvoi, le Conseil d'Etat refuserait de statuer sur le pourvoi que le maire aurait cependant introduit. 6 déc. 1844 ,comm. oV Auriébat; 24 juill. 1856, ville de Strasbourg.
1118. — VI. L'art. 43 de l'édit du mois d'août 1764 voulait que l'autorisation ne pût être accordée que sur une requête accompagnée d'une consultation d'avocat. Avant la loi du 18 juill. 1837, les conseils de préfecture ne statuaient que sur le vu d'une consultation de trois jurisconsultes, et, lorsqu'il y avait pourvoi au Conseil d'Etat, le garde des sceaux nommait trois avocats près la Cour royale du ressort, pour donner une semblable consultation. L'avis émis dans cette consultation avait pour objet d'éclairer le conseil de préfecture et le Conseil d'Etat sur le mérite des prétentions de la commune. S'il était favorable, l'autorisation était ordinairement accordée. Yoy. comme exemple, les ordonnances des 10 janv. 1821, comm. de Saint- Georges] 20 nov. 1822, comm. de Puyloubier ; 10 juin 1829, comm. de Gonneville) 21 avril 1832, comm. deSaux] et autres.
Si, au contraire, les jurisconsultes estimaient que les titres et moyens produits par la commune étaient insuffisants, l'autorisation était reîusée. Yoy., comme exemple, les ordonnances des 11 janv. 1813, comm. de Lusy\ 8 mai 1822, comm. de Bains- Us-Rennes; 6 juin 1830, comm. de Turny ; 30 juill. 1831, comm. dlvry\ 10 janv. 1832, comm. de Maisonnettes ; 3 mai 1833, comm. de Sotteville , et autres.
Néanmoins, le conseil de préfecture et le Conseil d'Etat n'étaient point obligés de se conformer à l'avis des jurisconsultes, et ils s'en écartaient quelquefois.
La loi du 18 juill. 1837 n'exige plus l'accomplissement de cette formalité qui entraînait des longueurs quelquefois préjudiciables aux communes; et d'ailleurs le court délai dans lequel le conseil de préfecture doit prononcer dans certains cas ne permettrait pas toujours de prendre l'avis de trois avocats. Le Conseil d'Etat a abandonné l'usage de ces consultations ; mais elles sont encore fréquemment exigées par les conseils de préfecture, car il ne faut pas perdre de vue que ces conseils demeurent libres, quoiqu'ils n'y soient pas obligés, de demander l'avis d'un ou plusieurs avocats. V. Reverchon, p. 164, n° 56.
Cependant le Conseil d'Etat a adopté la doctrine contraire, le 25 juin 1856, section de Saint-Louaud, comm. de Beaumont. Voici les termes du décret :
« Vu la loi du 18 juill. 1837;
« Considérant qu'aucune loi n'autorise le conseil de préfecture à obliger les communes demanderesses en autorisation de plaider, à soumettre leurs titres à des jurisconsultes qui les déposeront avec leurs avis entre tes mains du sous-préfet pour être ensuite par le sous-préfet soumis au comité consultatif; qu'il est, au contraire, du devoir des conseils de préfecture, tout en respectant la faculté qu'ont les parties de s'entourer de conseils, d'apprécier par eux-mêmes les pièces produites, les faits et circonstances qui s'y rattachent, et de leur en appliquer, d'après leur propre conviction, les conséquences légales. »
La loi du 5 avril 1884 n'exige pas plus que celle de 1837 la consultation de trois jurisconsultes.
1119. — Quand le conseil de préfecture croit avoir besoin d'une consultation préalable, lui appartient-il exclusivement de désigner les avocats à consulter, ou bien les communes peuvent-elles se procurer directement cette consultation, en s'adressant à des avocats de leur choix?
Consulté sur cette question, le ministre de l'intérieur a répondu :
« 11 n'existe aucune disposition de loi ou de règlement portant attribution expresse aux conseils de préfecture de désigner exclusivement les avocats à l'examen desquels seraient soumis préalablement les droits et titres des communes qui ont l'intention d'exercer une action judiciaire; mais cette faculté paraît au ministre dériver de la nature même de la mission de ces conseils, puisque, étant investis du droit d'accorder ou de relu-
ser l'autorisation de plaider, il est naturel de leur laisser le choix des jurisconsultes dont les lumières leur inspirent le plus de confiance. — Il ne suit pas de là que les communes ne puissent aussi, dans les causes délicates et qui sont pour elles d'un grand intérêt , consulter préalablement des avocats de leur choix ; mais cette consultation surérogatoire n'exclut pas la consultation de droit qui dérive d'un choix indépendant de l'établissement mineur soumis à la décision du conseil de prélecture. » Lettre du 3 juin 1834 (Ecole des communes, t. 8 (1839). p. 340).
Cette décision, antérieure à la loi de 1837, devrait encore aujourd'hui recevoir son application, car je ne crois pas que le décret précité du 25 juin 1856 doive faire jurisprudence.
1120. — Les jurisconsultes auxquels est renvoyé l'examen de la demande en autorisation doivent se pénétrer de la nature de l'acte qui leur est demandé. Ce n'est pas une consultation ordinaire, destinée à éclairer les parties sur leurs droits ou à être produite comme autorité devant les tribunaux ; c'est un avis motivé, qui a pour but de fixer le conseil de préfecture sur les chances favorables ou défavorables que peut offrir le procès, et, comme le conseil de préfecture doit accorder l'autorisation lorsque Faction présente quelques chances de succès, il convient que les jurisconsultes conseillent d'accorder l'autorisation, lorsque les prétentions de la personne morale qui la demande peuvent se justifier, quoiqu'elles puissent être combattues par des moyens puissants.
1121. — VII. L'autorisation doit être expresse.
Ainsi, 1° elle ne peut résulter de l'autorisation accordée à une autre commune, partie adverse; Bourges, 7 mars 1835, comm, de Moulins c, comm. dOsmoy ;
2° Elle ne peut s'induire des décisions par lesquelles le conseil de préfecture, ou le Conseil d'Etat, en se déclarant incompétents pour statuer sur le fond de la contestation, renverraient purement et simplement les parties devant l'autorité judiciaire. 12 fév. 1823, ville de Poitiers c. Mathé; Cormenin, t. 1, p. 409, n° XL; Foucart, 4eédit., t. 3, p. 537, n° 1753; Ser- | rigny, 2e édit., t. 1, p. 542, n° 424; Journal des comm.y t. 12 (1839), p. 174.
Le Conseil d'Etat prend soin quelquefois, en renvoyant les parties devant les tribunaux, d'ajouter : à la charge par la commune d'obtenir l'autorisation préalable voulue par la loi (a),
(a) La Cour de cassation considère l'autorisation accordée au contri-
1121 bis. — D'après les art. 121, 126 et 127 de la loi du 5 avril 1884, le conseil de préfecture et sur appel le Conseil d'Etat, ont chacun deux mois pour statuer ; à défaut de décision rendue dans ledit délai, la commune est de plein droit autorisée à plaider. C'est là une innovation considérable de la loi de 1884.
1122. — VIII. Je dois maintenant examiner quels sont les effets du pourvoi sur l'instance civile.
Le § 2 de l'art. 54 de la loi du 18 juillet 1837 portait : < « En cas de pourvoi coutre la décision du conseil de préfecture, l'instance sera suspendue jusqu'à ce qu'il ait été statué sur le pourvoi, et, à défaut de décision dans le délai fixé par l'article précédent, jusqu'à l'expiration de ce délai. »
Il est évident que le demandeur n'était pas tenu d'attendre l'expiration du délai de trois mois, fixé par l'art. 50 de la même loi, et pendant lequel le pourvoi devait être formé à peine de déchéance. Il avait le droit d'intenter son action aussitôt que les deux mois fixés par l'art. 52 étaient expirés, et même plus tôt, si le conseil de préfecture avait refusé l'autorisation avant l'expiration de ce délai.
Mais l'instance était suspendue aussitôt que le pourvoi avait été formé, et cela dans les limites de l'art. 54 précité. Voy. Reverchon, p. 247, n° 97; Blanche, Dict., v° Comrn., p. 427.
1122 bis. — Cette manière de voir est confirmée par l'art. 127 de la loi du 5 avril \ 884, d'après lequel, « en cas de pourvoi de la commune ou section contre la décision du conseil de préfecture, le demandeur peut néanmoins introduire l'action; mais l'instance est suspendue jusqu'à ce qu'il ait été statué par le Conseil d'Etat ou jusqu'à l'expiration du délai dans lequel le Conseil d'Etat doit statuer... ».
Section VII. — Caractères et effets de V 'autorisation.
1125. — I. L'autorisation ne préjuge point la légitimité de l'action ; elle a simplement pour but de rendre la commune habile à ester en jugement. Le conseil de préfecture, à qui l'autorisation est demandée, ne peut, sans excès de pouvoir, statuer sur le fond du droit ; il doit se borner à examiner s'il y a présomption suffisante des droits de celui qui réclame, 9 fév. 1850, comm. de Dieppe c. Moulinet. Voy. mes Principes de compétence^ n° 973. Voy. suprà, n° 1091.
1125 bis. — Le 10 juillet 1862, ville d'Auxonne, le Conseil
buable eomme entraînant pour la commune Je droit de figurer dans l'instance sans autre autorisation. Voy. 3 juin 1861, Durand (Sir., 1861, 1,644).
d'Etat a validé un arrêté d'un conseil de préfecture qui, en même temps, avait statué sur le fond d'une contestation et accordé à une commune l'autorisation de plaider devant un tribunal civil. Cet arrêt se fonde sur ce que le conseil de préfecture était compétent pour connaître des deux demandes. Cette solution ne pourrait plus être applicable aux affaires dont les conseils de préfecture ont le droit de connaître, parce que l'une est jugée à huis clos et l'autre ne peut être décidée qu'en audience publique. J'avoue que, même avant les dispositions nouvelles, la décision du 10 juillet ne m'aurait pas paru devoir faire jurisprudence, et l'on aurait pu même se fonder sur un arrêt précédent du Conseil d'Etat du 3 juillet 1861, Goga, qui semble avoir repoussé cette espèce de contusion de compétence, si je puis ainsi parler. Yoy. aussi t. 1er, p. 244, le n° 283 bis.
1125 ter. — J'ai rapporté dans le Journal du droit administratifs t. xn, p. 26, n° 394, une décision fort sage de M. le ministre de l'intérieur de 1863, qui prouve combien sont fâcheuses les négligences dans la tenue des registres des délibérations. M. le ministre a pensé que, dès là qu'on ne retrouvait pas la minute d'une délibération, réputée prise trois ans auparavant, l'arrêté d'autorisation, basé sur cette prétendue délibération, devait être considéré comme illégalement rendu.
1 125 quater. — M. le ministre a déclaré en 1864 que les expéditions des arrêtés que prennent les conseils de prélecture, dans les cas prévus par les articles 49 et 52 de la loi du 18 juillet 4837, cf. loi du 5 avril 1884, art. 121 et 125 {autorisations de plaider), étaient assujetties au timbre de dimension (Journ. du droit administratif, t. xn, p. 424, n° 549).
1124. — 1T. Les arrêtés qui prononcent sur des demandes d'autorisation sont des actes de tutelle administrative.
J'ai déjà dit, dans mes Principes de compétence, t. 2, p. 103, n° 165, que, malgré la déchéance du droit de recours dont parle l'art. 50 de la loi du 18 juillet 1837 (cf. loi du 5 avril 1884, art. 126), les arrêtés qui refusent l'autorisation peuvent toujours être rétractés. La raison ne permet pas d'admettre que l'autorité tutélaire, éclairée par une meilleure instruction, ne puisse pas autoriser la personne incapable. J'ai cité plusieurs ordonnances qui l'avaient ainsi décidé avant la loi de 1837.
1125. — 11 me paraît utile d'indiquer ici quelques règles qu'ont à suivre en cette matière les conseils de préfecture.
Si la commune, après avoir laissé passer les délais pour se pourvoir contre l'arrêté de refus, ou après avoir échoué devant le Conseil d'Etat, reproduit la même demande, basée sur les mêmes
motifs, elle doit être repoussée par une fin de non-recevoir, tirée de l'examen antérieur, et, contre ce nouvel arrêté, tout pourvoi devant le Conseil d'Etat sera également non recevable. 1er juillet* 1839, comm. du bourg Saint-Léonard.
Mais si, au contraire, la commune a découvert de nouvelles pièces, si sa cause a changé de physionomie, c'est un devoir pour le conseil de préfecture de se livrer à un nouvel examen. La commune pourra, dans ce cas, se pourvoir devant le Conseil d'Etat contre le second arrêté, qui de nouveau rejettera sa demande en autorisation. Reverchon, p. 135, n° 46; Blanche, Dict., v° Comm., p. 426 ; Block, Dict., v° Organ. comm.j n° 257.
L'autorisation devrait être accordée sur l'appel, quoiqu'elle eût été refusée pour ester en première instance, et que la commune eût été condamnée par défaut, si, depuis l'appel interjeté par le maire comme acte conservatoire, la défense des intérêts communaux semblait devoir triompher à l'aide de nouveaux
moyens.
Il n'y aurait pas, d'ailleurs, en ce cas, de fin de non-recevoir à opposer à la commune, parce que l'appel constitue une instance nouvelle pour laquelle il faut une autorisation nouvelle, et que, par conséquent, la décision du conseil de préfecture, relative à l'instance du premier degré, est tout à fait indépendante de celle qu'il est appelé à rendre sur l'instance d'appel. Mais les conseils de préfecture n'ont pas le droit de retirer l'autorisation, après l'avoir accordée, si la commune a déjà utilisé cette autorisation, en commençant le procès. Si les choses sont encore entières, quelques auteurs pensent que l'autorisation pourrait être rétractée par le conseil de préfecture. Reverchon, p. 137, n° 47 ; Serrigny, 2e édit., 1. 1, p. 539, n° 422 ; Dalloz, Répert., v° Commune, noS 1562, 1564. M. Blanche, v° Commune, p. 426, ne lait pas de distinctiDn et n'admet pas que l'autorisation puisse être rétractée. Je préfère cette dernière opinion.
Section VIII. — Conséquences du défaut ou du refus d'autorisation.
1126. — I. Le défaut d'autorisation produirait une fin de non-recevoir contre la commune et un moyen de nullité contre les jugements et arrêts intervenus, sans que cette formalité eût été remplie (1).
(1) Mais il ne peut autoriser le préfet à élever le conflit. — Voy. vol. 1er, n° 441.
Cette nullité est d'ordre public, de telle sorte que la commune peut se prévaloir du défaut d'autorisation en tout état de cause, en première instance, en appel et même devant la Cour de cassation , pour la première fois , sans qu'on puisse lui opposer aucune renonciation expresse ou tacite , et sans qu'il y ait à distinguer entre le cas où la commune est demanderesse et celui où elle est défenderesse, 17 nov. 1835, section de la comm. de ïr élans; 14 janv. 1840, comm. de Claix ; Cormenin, t. 1, p. 409, n° XLI et appendice, p. 43. Reverchon, p. 264, n° 105 ; Serrigny, 2e édit., t. 1, n° 441 (a).
Il résulterait cependant d'un arrêt de la Cour de cassation du 1er août 1837, comm. de Saint-Germam-le-Rocheux, que, lorsque la commune a été autorisée sur l'appel et qu'elle a plaidé devant la Cour, sans user du droit qu'elle avait de demander la nullité du jugement rendu contre elle en première instance sans autorisation, cette nullité se trouve couverte et ne peut plus être invoquée devant la Cour de cassation (b).
En rapportant cet arrêt, leJoum. du Pal., 1837, 1. 1, p. 386, note 1, élève des doutes sur le mérite de la solution qu'il renferme ; et, en effet, la nullité qui résulte du défaut d'autorisation étant d'ordre public, on pourrait peut-être en induire la conséquence qu'elle ne peut, dans aucun cas, être couverte vis-à-vis de la commune (1).
1127. — INon-seulement la commune a le droit d'opposer, en tout état de cause, le défaut d'autorisation, mais elle pourrait encore se pourvoir par requête civile contre le jugement ou l'arrêt définitif rendu contre elle. L'art. 481, C. proc, serait alors applicable. Reverchon, p. 568, n° 105 ; Serrigny, 2e édit., t. 1, p. 568, n° 452 ; Foucart, 4e édit., t. 3, p. 538, n° 1754.
1128. — Mais la nullité que produit le défaut d'autorisation est-elle absolue ou simplement T-p.lat.ive ? Deut-elle être opposée
(a) Par un arrêt du 30 juillet 18G1 (comm. de Saint-Lary; Sirey, 1861, 4, 688) la chambre civile de la Cour de cassation a encore décidé que le moyen lire de ce qu'une commune n'a pas été autorisée est d'ordre public, et qu'en conséquence il peut être invoqué en tout état de cause et doit même être suppléé dofïïce. Un arrêt le la chambre des requêtes du 9 novembre 4868 [comm. de la Poterie; Sir., 1869, 1, 11) a au contraire déclaré non recevable ce même moyen, alors qu'il n'avait pas été invoqué en appel.
(6) Voy. en ce sens 5 novembre 1860 (hérit. Ugras; Sir. 1861, 1, 858).
(1) bans qu'on puisse objecter que les administrateurs de la commune ont consenti à la défendre. 3 déc. 1835, commune de Bénévent. — Voy. Journal de droit administratif, t. v, p. 48, art. 195.
par l'adversaire de la commune, ou bien celle-ci est-elle seule recevable à l'invoquer?
11 est évident, d'abord, que l'adversaire de la commune a le plus grand intérêt à ne pas plaider contre un incapable. Il peut donc se refuser à conclure, soit en première instance, soit en appel, contre une commune non autorisée, et exiger qu'elle fasse régulariser sa position.
Il n'est pas nécessaire que cette exception soit proposée avant toute défense au fond. Bordeaux, 23 juill. 1830, Marchand c. comm. de Montcarret] Foucart, 4e édit., t. 3, p. 537, n° 1754.
Faut-il qu'elle soit proposée avant le jugement définitif? Si l'adversaire de la commune ne s'est pas prévalu de cette irrégularité dans le cours de l'instance, est-il recevable à l'opposer, pour la première fois, devant la Cour de cassation?
La jurisprudence avait d'abord admis que ce moyen de nullité pouvait être opposé par les adversaires des communes en tout état de cause, et même pour la première fois devant la Cour de cassation. Yoy. C. cass., 16 prair. an xn, comm. de Lusigny] 26 messid. an xm, comm. de Droup Saint-Basle] 9 nov. 1808, comm. de Monteplain] 21 juill. 1813, comm. de Ville-au-Bois] 2 juin 1817, comm. de Montpezat] 9 mars 1818, comm. de Bourgen-Montagne] 22 fév. 1820, comm. de Carvin-Epinoy] 8 avril 1829, comm. de Bay ; et autres.
Mais cette jurisprudence, vivement combattue par plusieurs jurisconsultes éminents, a été abandonnée, et on a décidé que l'adversaire de la commune ne peut plus opposer le défaut d'autorisation devant la Cour de cassation. Voy. C. cass., 27 nov. 1828, comm. de Paranquet] 7 mai 1829, comm. dAsnau] 14 juin 1832, comm. de Saint- Georges] 2 fév. 1833, section de Berval, comm. de Bonneuil] 15 avril 1833, comm. de Rouffach] 23 juin 1835, comm. d'Appeville; 4 mai 1836, comm. de Saint- Hilaire; 2 juin 1836, ville d'Amiens] 30 mai 1837, comm. dAubigny c. hab.de la Sole] 17 déc. 1838, txmvm. de Villelès-Aulesy] Foucart, 3e édit., t. 3, p. 101, n°1632; Reverchon, p. 265, n°105;Serrigny,2eédit.,t.l,p. 543, n°425; Cormenin, Appendice, p. 44; Journal des communes, t. 2 (1829), p. 249; Journal des conseillers municipaux, t. 2, p. 169.
Il a été aussi jugé que, dans le cas où la commune a pour adversaire une autre commune, celle-ci, quoique dûment autorisée elle-même, ne peut se prévaloir, pour la première fois en Cour de cassation, du défaut d'autorisation de l'autre commune; C. cass., 15 fév. 1841, comm, de Colonne c, comm, de Biefmorin.
Sans me dissimuler ce qu'il peut y avoir de délicat à combattre une jurisprudence aussi tonnelle, je ne puis me résoudre à donner mon assentiment à la doctrine qu'elle consacre. Je ne crois pas qu'il soit exact d'assimilev la nullité dont il est ici question à celles qui sont fondées sur l'i iKwpacité des mineurs, des interdits ou des femmes mariées. On ne peut donc pas se prévaloir des dispositions de Fart. 1125, G. Nap., pour prétendre que le défaut ou le refus d'autorisation ne produisent qu'une nullité purement relative.
On convient généralement que cette nullité est d'ordre public; or, le principal caractère de ces sortes de nullités est précisément de pouvoir être invoquées par toutes, sortes de personnes et en tout état de cause. Une disposition expresse de la loi serait nécessaire pour autoriser une modification à ce principe, et cette disposition n'existe pas.
En 1826, j'ai développé cette opinion dans mon Journal des avoués, 2e édit., t. 3, p. 704, et je crois devoir y persister. Sans revenir ici sur les développements que j'ai donnés à cette question, loc. cit., je me contente d'y renvoyer le lecteur.
1129. — D'après un arrêt de la Cour de Rennes du 22 août 1820, Damour c. comm. de Redon, une commune pourrait, sans autorisation, exciper en justice de ce qu'elle n'a pas été autorisée à défendre sur le fond de la contestation. Je pense que pour ester en jugement une commune doit toujours être autorisée, sauf les exceptions indiqués, suprà, n° 1079.
1150. — II. Le refus d'autorisation place la commune dans l'impossibilité d'agir en justice. Ce résultat étonne quelquefois les praticiens, qui se demandent avec une certaine inquiétude ce que pourra faire l'adversaire de la commune.
Pour se rendre un compte bien exact de la position dans laquelle ce refus d'autorisation place toutes les parties, il faut taire plusieurs distinctions.
1° La commune veut intenter un procès, ou elle l'a déjà intenté, et elle veut faire régulariser sa position de demanderesse;
2° La commune est actionnée et joue le rôle de défendeur.
Dans la première hypothèse, l'action est radicalement non recevable. De même qu'un tuteur ne pourrait pas engager un mineur dans une action immobilière sans l'autorisation du conseil de iamille (art. 464, C. Nap.); de même, aussi, un maire et un conseil municipal n'ont pas qualité pour introduire une action en justice, au nom d'une commune, sans l'autorisation du conseil de préfecture (loi du 5 avril 1884, art. 121. Cf. art. 49
de la loi du 18 juill. 1837). C'est à celui qui contracte ou qui plaide avec une personne incapable, à s'assurer si les formalités prescrites pour établir la capacité juridique ou conventionnelle de l'incapable ont été remplies.
« On ne doit pas, dit M. Serrigny, 2e édit., t. 1, p. 569, n° 452, adjuger les conclusions prises par le défendeur sur le tond, ainsi que cela se pratique habituellement : car, alors, on juge la commune sans qu'elle ait pu se faire entendre; on condamne un mineur qui ne peut exposer sa demande. Il y aurait là une ouverture à requête civile, aux termes de l'art. 481, C. proc. Les tribunaux doivent se borner à renvoyer le défendeur ou l'intimé par défaut-congé, conformément à l'art. 154, C. proc, ou déclarer la commune non recevable en l'état, c'est-à-dire, quant à présent, à raison du défaut d'autorisation. »
J'admets la première partie du raisonnement de mon honorable collègue, mais je repousse le mode de procéder qu'il indique. Il paraît croire que le défaut-congé est une voie qui ne préjuge rien quant au fond. J'ai émis une opinion contraire dans les Lois de la procédure civile, t. 2, p. 24, quest. 617, et j'y persiste. Le défendeur assigné peut, selon moi, demander un jugement, et ce jugement renfermera l'autorité de la chose jugée. Un défaut-congé ne peut donc pas être poursuivi contre un maire plaidant sans autorisation.
Les renvois en l'état, les espèces de comminatoires, pratiqués quelquefois en Bretagne, ne sont plus admissibles. C'est un point constant de jurisprudence. La commune n'est pas régulièrement en cause ; on ne peut donc prendre contre elle aucunes conclusions. Le défendeur doit se borner à conclure contre le maire à ce que l'action intentée par lui soit déclarée non recevable, et qu'il soit condamné personnellement aux dépens. Yoy. un arrêt de la Cour de Bastia, du 13 nov. 1823, Cesari.
Que si ce défendeur trouvait dans cette action un trouble de droit à sa possession, il pourrait alors intenter une action possessoire contre la commune, pour éviter tout inconvénient ultérieur.
Dans la seconde hypothèse, la position des deux parties est nettement indiquée par la loi nouvelle. Ce n'est plus au demandeur à obtenir l'autorisation pour la commune ; une seule obligation lui est imposée par l'art. 51 de la loi de 1837 (cf. loi du 5 avril 18S4, art. 124), dont j'ai déjà rapporté les termes. Lorsqu'il a présenté son mémoire, il doit attendre l'expiration des délais indiqués par l'art. 54 (cf. loi de 1884, art. 124), mais
TITRE II. — AUTORISATION DB PLAIDER. — Hg 1131. 257
ensuite il est libre d'agir, et il a le droit d'insister pour obtenir justice, sans qu'on puisse, ainsi que je l'ai ditplus haut, n° 1087, l'arrêter par une demande de sursis.
La commune est légalement et régulièrement défenderesse; mais elle ne peut défendre à l'action du moment qu'elle n'y i pas été autorisée. Elle se trouve donc désarmée en présence d'un adversaire qui l'attaque et la poursuit avec vivacité? Oui, ainsi l'a voulu le nouveau législateur. Quelles seront donc les conséquences de ces dispositions combinées de la loi? Elles sont bien simples. Le demandeur prendra défaut, il fera signifier le jugement au maire, et, dans les délais légaux, la commune, dûment autorisée, devra se pourvoir par opposition. Si les délais d'opposition expirent sans que la commune ait été autorisée, elle pourra encore se faire autoriser à interjeter appel ; mais enfin, après l'expiration des délais d'appel, le jugement acquerra l'autorité de la chose jugée. Ainsi l'aura voulu l'autorité administrative avertie par le mémoire, autorité tutélaire à qui seule appartient le droit de juger s'il est convenable qu'une commune défende à une action en justice.
Il 51. — Il est bien évident que si le maire défendait sans autorisation, il y aurait des conclusions de deux natures à prendre, les unes par défaut contre la commune non autorisée et non légalement représentée, les autres contradictoires contre le maire, pour le faire condamner personnellement aux dépens de l'incident nécessité par sa présence illégale en cause. Pour la condamnation du maire aux dépens, Voy. Paris, 9 déc. 1825, comm. de Thors] Toulouse, 17 juillet i83b,Dauriol c. maire dAzas.
11 en serait de même si le maire avait agi en dehors de l'autorisation accordée. C. cass., 21 août 1809, Levaillant.
Mais si le maire n'a intenté l'action ou interjeté appel que par mesure conservatoire, il n'est point personnellement passible des frais de la procédure. Reverchon, p. 270, n° 106. Voy. vol. 1er, n° 162.
Lorsque celui qui veut intenter une action contre une commune a déposé le mémoire, et qu'à l'expiration du délai il a régulièrement assigné la commune, si le maire ne constitue avoué que comme représentant une section de la commune qu'il prétend seule intéressée dans la contestation, et qui a seule été autorisée à plaider, la commune n'étant pas régulièrement représentée et ne comparaissant pas, doit être condamnée par défaut; Bordeaux, 12 fév. 1853, Lagravelle.
Enfin, il a été jugé que la décision rendue contradictoirement Code. — 6e édit. — II. 17
centre une commune défenderesse non autorisée était nulle, que les frais du jugement annulé et de sa signification devaient être mis à la charge de l'avoué du demandeur et de celui de la commune, et que sur l'appel la Cour pouvait évoquer et statuer par défaut contre la commune non autorisée. Metz, 16 janv. 1855, comm. de Wourtville c. Nanot.
1152. — En 1850, j'ai été consulté sur une question intéressante dont voici l'espèce : une commune défenderesse demandait au conseil de préfecture l'autorisation de plaider. Le conseil déclarait avoir besoin des pièces du demandeur, pour s'éclairer sur le mérite des droits de la commune. L'avoué qui avait été constitué pour cette dernière conclut alors à la communication des pièces ; mais le demandeur lui opposa qu'une commune non autorisée ne pouvait prendre aucunes conclusions, l'affaire n'étant pas liée contradictoirement avec elle. Le tribunal se contenta de renvoyer l'affaire à deux mois, mais il accueillit la fin de non-recevoir proposée, en se fondant sur ce que, en admettant qu'une commune non autorisée à se défendre et néanmoins appelée en justice puisse, à titre de mesure conservatoire, constituer avoué, celui-ci ne pouvait pas être admis à prendre des conclusions et à requérir des utilités ;\dL commune interjette appel et me demande si cet appel est recevable. J'ai répondu que le bien-jugé me paraissait évident ; que certes une demande en communication de pièces était bien une utilité, puisqu'en certains cas elle pouvait couvrir une nullité d'exploit ; que l'avoué de la commune n'avait donc pas qualité pour la requérir, d'où la conséquence que l'appel devait être déclaré non recevable. — Cet appel ne pouvait même pas être interjeté sans autorisation, et les frais de l'incident ainsi que de l'appel devaient être mis à la charge du maire et non de la commune (Voy. le numéro précédent).
1155. — Le maire ne pourrait ester en justice, en cas de refus d'autorisation, alors même que le conseil municipal l'aurait formellement chargé de plaider malgré ce relus. La délibération du conseil municipal serait contraire à la loi et ne pourrait avoir pour effet de donner qualité au maire pour représenter la commune. C. cass., 18 août 1840, Quétier de Saint- Eloy.
M. Reverchon, p. 275, n° 107, pense que dans ce cas le maire pourrait, pour se décharger des irais, invoquer la délibération du conseil municipal et soutenir qu'au moins la responsabilité doit peser aussi sur les membres de ce conseil. Mais il ajoute que les frais ne pourraient demeurer à la charge de la commune.
TITHÏ n. — AUTORISATION DE PLAIDER. — W# il 36. *■#
1154. — La commune condamnée par défaut, a le droit rît former oppo?ition jusqua l'exécution (t. 1, p. 267, nos 311 cl 312). Peut-on décider qu'aucune exécution ne forclot la commune de ce droit, tant qu'elle n'est pas autorisée? L'affirmative d'une manière générale serait trop absolue (Voy. toc. cit.), quoique dans une note sur l'arrêt du 3 déc. 1855 (1856, p. 347), M. Devilleneuve semble le penser, en s'exprimant en ces termes : . « Tant que la commune n'est pas autorisée, elle ne peut faire ! aucun acte de procédure ou d'opposition, et, par conséquent, I aucune déchéance ne peut s'acquérir contre elle ; le jugement par défaut pourra donc être exécuté, mais elle ne perdra pas le droit d'y former opposition, si elle vient à être autorisée. » Je conçois que la Cour de cassation ait pu décider, le 11 avril 1855, Lesenne c. comm. de Fleury, que l'assistance du maire, non autorisé à une expertise ordonnée par un jugement de défaut, ne puisse être considérée comme une exécution privant la commune du droit d'opposition, mais je n'étendrais pas cette théorie à tous les actes d'exécution faits par la commune avec l'approbation préfectorale.
il 35. — ni. L'irrégularité ou l'insuffisance de l'autorisation produite équivaudrait au défaut d'autorisation, et les mêmes principes devraient être appliqués.
1156. Quelle est la mission de l'autorité judiciaire, lorsqu'il s'élève devant elle des difficultés relatives au sens, à la régularité, à la portée d'une autorisation de plaider?
M. Reverchon, p. 277, n° 109, a fait de cette question la rubrique d'une de ses sections, et il l'a traitée avec le soin consciencieux qu'il apporte à ses travaux (a). J'ai cru néanmoins, nVapercevoir qu'il avait éprouvé un certain embarras pour concilier les arrêts rendus par la Cour de cassation et qui m'ont paru complètement inconciliables. Il me semble même assez difficile d'harmoniser les divers principes tenus pour constants par cet auteur. Au commencement de sa dissertation, on lit :
« L'autorité judiciaire peut et doit apprécier, dans la sphère des questions qui lui sont soumises, les conséquences du défaut ou du refus d'autorisation. C'est même à elle seule qu'est confié le soin de veiller à l'exacte observation des lois administratives, sous ce rapport, puisque, aux termes de l'art. 3 de l'ordonnance du 1er juin 1828, le défaut d'autorisation ne peut donner lieu au conflit. Mais il ne suit pas de là que cette autorité puisse,
(a) Consult. également l'article de M. Reverchon, cité suprà (Revue critique, 1805, p. 481;.
en cas de doute sur le sens ou la régularité de l'autorisation accordée, donner l'interprétation ou prononcer l'annulation de 'acte administratif qui lui est représenté. Les principes généraux de notre droit constitutionnel, sur la séparation des deux pouvoirs, s'opposeraient à tout empiétement de cette nature... »
En terminant, M. Reverchon s'exprime ainsi :
w En thèse générale, il appartient à l'autorité judiciaire seule de résoudre la question relative à la qualité même du prétendu représentant de la commune ; les arrêtés du conseil de préfecture, accordant ou refusant l'autorisation de plaider, supposent bien, il est vrai, la solution implicite et préalable de ces questions, mais la solution directe et définitive n'en appartient point à ces conseils. Le droit de l'autorité judiciaire, à cet égard, pourrait d'autant moins être méconnu, que la partie adverse, à laquelle il importe de procéder contre un mandataire qui puisse engager la commune envers elle, ne serait pas même recevableà demander la réformation de l'arrêté attaqué, et que, d'ailleurs, il serait trop rigoureux de lui imposer une telle obligation. C'est à chaque plaideur à établir sa qualité, lorsqu'elle est contestée, et il est clair que, dans le cas qui nous occupe, le représentant de la commune n établirait point la sienne par la production d'un arrêt qui n'aurait ni ne pourrait avoir cet objet. »
Les principes reconnus par M. Reverchon, comme conclusion de son opinion, ne viennent-ils pas contrarier ses prémisses? N'est-ce pas critiquer le sens ou la régularité de l'arrêté d'autorisation que de demander le rejet d'un arrêté par un motif quelconque? N'est-ce pas surtout admettre le pouvoir judiciaire à méconnaître la force d'un acte administratif, que de lui permettre de repousser un plaideur comme non autorisé, lorsqu'il représente un arrêté qui l'autorise.
Aussi la Cour de cassation, dont M. Reverchon a considéré la jurisprudence comme uniforme, a-t-elle rendu plusieurs arrêts qui me paraissent inconciliables, même dans le système de cet auteur, notamment dans une espèce qui a échappé à ses re« cherches.
Voici l'analyse de ces divers arrêts :
Le 29 juillet 1823, comm. de Civray, un arrêt a décidé que la Cour de Poitiers avait commis un excès de pouvoir et méconnu la force des actes administratifs, en déclarant un arrêté d'autorisation insuffisant, par le motif qu'il avait été rendu, sans qu'au préalable, le conseil municipal eût été appelé à délibérer. L'arrêté était évidemment irrégulier.
Le 16 avril 1834, comm. de Saint- Bresson c. GrosjearijdiTrèt
TITRE II. — AUTORISATION DE PLAIDER. — N° 1136. 26i
qui casse un jugement qui avait décidé qu'une autorisation donnée pour plaider en première instance ne suffisait pas pour interjeter appel.
Le 17 juin 1834, comm. de Savianges c. Dulac, arrêt qui, sur les conclusions conformes de M. Laplagne-Barris, casse un arrêt rendu avec un adjoint désigné dans l'arrêté d'autorisation pour suivre l'instance de la commune en appel.
Le 21 novembre 1837, Martin c. comm. de Theaugé, même décision dans les mêmes termes.
Le 13 juin 1838, de Riberolles et Mignot c. comm. d Arcouzat, arrêt de la chambre des requêtes, qui consacre le principe contraire. Le rédacteur du Journal du Palais (1838, t. 2, p. 317) pense que cet arrêt se concilie avec l'arrêt précédent, parce qu'il s'agit, a-t-il dit, d'un cas tout à fait exceptionnel et extraordinaire.
Enfin, le 16 février 1841, section de Givrette c. Lespindux, la chambre civile, sur les conclusions conformes de M. Laplagne- Barris, a maintenu la jurisprudence de 1837.
Pour résoudre la difficulté que j'examine en ce moment, il faut se rattacher aux principes de compétence administrative. J'ai enseigné avec trop d'énergie l'impuissance du pouvoir judiciaire en présence d'actes administratifs, pour que le reproche de vouloir affaiblir le dogme de la séparation des pouvoirs me soit adressé.
Il est incontestable que les actes de tutelle administrative ne concernent que la personne morale qui en est l'objet. De là plusieurs conséquences que j'ai indiquées dans mes Principes de compétence, nos 158 et suiv., t. l,p. 46, et t. 2, p. 98, à savoir que les tiers, adversaires de ces personnes morales, n'ont aucune voie administrative pour taire rectifier ou annuler les actes de cette nature, et que le pouvoir judiciaire est appelé à examiner la validité des actes intervenus, et la capacité de la personne morale contre laquelle plaident un simple particulier ou une autre personne morale. Au fond, la discussion est essentiellement judiciaire; il s'agit d'une question de droit civil ou d'une convention privée, par rapport au tiers qui est appelé seulement devant le pouvoir judiciaire à apprécier la capacité de son adversaire et le mérite de ses prétentions ; la contestation doit donc rester essentiellement judiciaire. C'est à ce tiers à s'assurer delà capacité de la personne contre laquelle il plaide, que ce soit une femme mariée, un mineur ou une personne morale, tous inha-» biles à agir seuls et sans le concours de l'autorité maritale ou tutélaire.
Toutes les questions qui ont une corrélation intime avec la qualité de l'adversaire peuvent être soulevées par le plaideur, et si ce plaideur ne peut faire entendre sa voix que devant le pou- Toir judiciaire, ce pouvoir est compétent pour les apprécier.
Les communes doivent être autorisées par le conseil de préfecture pour plaider, soit en demandant, soit en défendant. Sans autorisation valable, régulière, légale, les communes ou ceux qui font valoir des intérêts communaux n'ont ni capacité ni qualité.
D'où il suit que les tribunaux sont nécessairement obligéi d'examiner les exceptions intéressant les parties qui contestent ïa qualité et la capacité de la commune contre laquelle elles plaident.
Ces principes sont tellement logiques et absolus, qu'on ne conçoit pas les distinctions proposées par M. Reverchon. Qu'importe la prétention de l'adversaire de la commune? Si elle est injuste, elle sera rejetée; si elle est fondée, elle sera accueillie. Il ne peut pas la proposer ailleurs, il faut qu'on l'apprécie.
Soutiendra-t-il, par exemple, que l'arrêté d'autorisation a été rendu par le prélet et non par le conseil de préfecture, composé de deux membres, par un conseil de prélecture autre que celui du département où est située la commune, ou par un conseil de prélecture qui n'a pas, au préalable, demandé l'avis du conseil municipal? Si son exception est fondée, la commune n'est pas légalement autorisée; elle n'a plus ni capacité ni qualité.
Il en sera de même si la commune présente une autorisation, pro parte, et si elle veut plaider sur tout le procès, si elle prétend être suffisamment autorisée à plaider en appel, en vertu d'un arrêté qui ne parle que de l'instance devant le juge du premier ressort. Enfin, et c'est l'espèce seule dans laquelle M. Reverchon admet la compétence judiciaire, si le conseil de préfecture a autorisé la commune à plaider par un syndic, par des commissaires, par l'adjoint, par un des conseillers municipaux, et que le tiers prétende que ce n'est pas l'adjoint, mais bien le maire ; que ce n'est pas un syndic, mais bien un membre du conseil municipal qui devait être autorisé, les tribunaux apprécieront encore la critique soulevée contre l'arrêté qui leur sera présenté comme illégal.
La Cour de cassation, ch. des req., avait décidé le contraire dans son arrêt de 1838, même en termes énergiques. L'arrêt attaqué avait jugé que la légalité de l'arrêté qui nommait ul syndic n'aurait pu être critiquée que devant l'autorité admimV
trative supérieure, et que le pouvoir judiciaire ne pouvait ni changer ni modifier cet arrêté. La Cour de cassation rejeta le pourvoi en déclarant que l'autorité administrative, chargée des intérêts des communautés et de leurs habitants, ayant jugé opportun de donner aux défendeurs un représentant officiel à la place de ceux que les circonstances ne permettaient pas de leur laisser, il ne pouvait appartenir aux tribunaux de méconnaître la légalité d'un pareil choix.
Mais en 1841, sur les conclusions conforme* de M. Laplagne- Barris, premier avocat général, la même Cour. ch. civ., est revenue aux véritables principes. Devant la Cour, le demandeur soutenait que le conseil de préfecture avait statué dans les limites de sa compétence et que dès lors il n'avait pas été permis à la Cour royale de contrôler sa décision. La Cour de cassation répondit qu'au contraire, la. Cour royale avait dû déclarer les demandeurs non recevables.
M. Macarel, en rapportant dans son recueil, t. 12, p. 2o4, l'ordonnance du 23 mai 1830, Salles, qui rejetait la demande de l'adversaire d'une section de commune, l'a accompagnée d'observations fort judicieuses, exactement conformes à ce dernier arrêt, qui est venu plus de dix ans après confirmer la doctrine de ce savant auteur.
En matière d'expropriation pour cause d'utilité publique, j'ai critiqué la jurisprudence de la Cour de cassation, qui va bien plus loin encore que l'arrêt de 1841. Je me suis fondé sur ce double motif que les formalités qui précèdent l'expropriation judiciaire appartiennent au contentieux administratif, et que la partie intéressée peut demander au Conseil d'Etat l'annulation de l'acte entaché de nullité ou d'excès de pouvoir. Yoy. mes Principes de compétence, n° 633, t. 2, p. 441 et suiv.; mais dans le même ouvrage, n° 660, t. 2, p. 462 et 463, j'ai expliqué que ma doctrine sur l'expropriation ne pouvait pas s'appliquer aux conventions privées entre les personnes morales et des particuliers.
1137. — Il existe un seul cas dans lequel le pouvoir judiciaire serait incompétent : c'est lorsque l'adversaire de la commune prétend que le conseil de prélecture a eu tort d'autorisé* la commune à plaider, parce qu'au fond l'action est mal fondée. L'autorité administrative seule est appelée à autoriser; elle ne doit rendre compte de ses motifs à personne, elle agit dans la plénitude de ses droits, en refusant ou en accordant l'autorisation, et c'est précisément parce que l'adversaire de la commune n'a aucun droit de s'immiscer, devant l'autorité administrative,
dans l'appréciation de l'arrêté intervenu, que devant les tribu- ; naux il est entièrement libre de scruter la régularité et la légalité de cet arrêté.
Enfin je dois faire remarquer, et ce n'est pas une nouvelle exception aux principes que j'expose, que l'autorité judiciaire ne saurait non plus avoir qualité pour apprécier une question dont l'autorité administrative serait déjà saisie, et qui serait de la compétence de cette dernière. C'est par application de cette dernière règle qu'il a été jugé qu'une Cour ne pourrait déclarer l'appel d'une commune non recevable, sous prétexte que le pourvoi par elle formé contre la décision du conseil de préfecture qui lui refuse l'autorisation de plaider en appel a eu lieu après l'expiration du délai légal. C. cass. 30 janvier 1849, comm. de Saint- Jean de Boy eaux c. Fradel. La question de la tardiveté du pourvoi échappait naturellement à la Cour; en effet elle n'en était pas saisie ; et elle ne pouvait en être saisie pour deux motifs : d'abord parce que cette question était déjà pendante devant le Conseil d'Etat, et en second lieu parce que jamais elle ne peut apprécier la valeur d'un pourvoi dirigé en matière administrative.
