CHAPITRE IV

Actions concernant les établissements publics,

1158. — I. Les établissements publics sont, comme les communes, soumis à la tutelle de l'autorité administrative. De là résulte pour eux la nécessité d'obtenir l'autorisation du conseil de préfecture avant d'intenter ou de soutenir une action en justice. Ainsi :

1° Les hospices et bureaux de bienfaisance ne peuvent ester en justice, soit en demandant, soit en défendant, sans l'autorisation du conseil de préfecture. Conf. aux dispositions des art. 11 , 12 et 13 de l'arrêté du 7 mess, an ix.

Cet arrêté s'applique spécialement aux actions judiciaires relatives aux rentes et domaines nationaux affectés aux hospices; mais la règle avait été généralisée dans la pratique. La nécessité d'une autorisation préalable était généralement reconnue, et le Conseil d'Etat fut souvent mis à même de statuer sur des pourvois relatifs à ces autorisations. Voy. 20 sept. 1809, Fontaine c. bureau de bienfaisance de Fournier; 11 fêv. 1820, hospice de Douai ; 28 mars 1821, hospice de Grenoble; 13 juill. 1825, hos*

pice de Bas ; 8 janv. 1831 , hospice de Compiègne; 18 juill. 1834, hospice du Mans; 28 nov. 1834, hospice de Montpellier c. Dussent! t\ et autres.

Voy. aussi instruction du ministre de l'intérieur du 8 fév. 1823, 2a part., t. 3, chap. 7, et 3e part., t. 3 (Bull, offic, t. 5, p. 94); Durieu et Roche, v° Procès, t. 2, p. 565, n° 1 ; Cormenin, t. 2, p. 280, n- IX; Serrigny, 2e édit., t. 1, p. 586, n°470.

Aujourd'hui, il ne peut plus y avoir de doute sur cette question. Aux termes de l'art. 9 de la loi du 7 août 1851, la commission administrative des hospices délibère sur les actions judiciaires et les transactions. L'art. 10 de la même loi porte :

w Les délibérations comprises dans l'article précédent sont soumises à l'avis du conseil municipal, et suivent, quant aux autorisations, les mêmes règles que les délibérations de ce conseil. »

Quoique cette loi soit spéciale aux hospices, il est certain qu'elle est également applicable aux bureaux de bienfaisance ; les principes sont les mêmes ; ce qui le prouve, c'est que l'organisation des commissions administratives des hospices, réglementée par le décret du 23 mars 1852, rendu en exécution de la loi du 7 août 1851, a été étendue aux bureaux de bienfaisance par le décret du 17 juin 1852 (a).

Les établissements généraux de bienfaisance et d'utilité publique, tels que l'hospice impérial des Quinze-Vingts, la maison impériale de Charenton, l'institution impériale des Sourds- Muets de Paris, l'institution impériale des Jeunes-Aveugles, l'institution impériale des Sourdes-Muettes à Bordeaux, les asiles de Vincennes et du Vésinet n'ont pas besoin de l'autorisation du conseil de préfecture pour plaider, soit en demandant, soit en défendant. — Paris, 9 avril 1836, Palluy ; Durieu et Roche, t. 2, p. 221, n° 57 ; Reverchon, p. 330, n° 124.

L'arrêt de la Cour de Paris est relatif h la maison de Charenton ; mais les motifs sur lesquels il se fonde seraient applicables aux autres établissements de même nature qui sont régis aujourd'hui par l'ordonnance du 21 fév. 1841 ; voici les motif, de cet arrêt :

m Considérant qu'à la différence des hospices ordinaires, placés sous la surveillance des autorités administratives du déparlement et obligés d'y recourir pour subvenir à leurs dépenses, la maison royale de Charenton est placée, par l'arrêté du 27 germ.

(a) L'organisation des commissions administratives des hospices et hôpitaux et des bureaux de bienfaisance est aujourd'hui régie par les lois des 21 mai 1873 et 5 août 1879.

an v, qui l'a constituée, sous la surveillance du ministre de l'intérieur et directement à la charge de l'Etat; que la formalité préalable de l'avis du comité consultatif et de l'autorisation du conseil de préfecture ne peuvent être applicables à un établissement indépendant de l'administration municipale et départementale. »

Je dois dire néanmoins que M. Dufour, 2e édit., t. 3, p. 111, n° 139, n'approuve pas cette doctrine. Voy., au surplus, le titre des Actions, t. 1er, n° 186.

2° Les fabriques ne peuvent entreprendre aucun procès ni y défendre sans une autorisation du conseil de préfecture, auquel est adressée la délibération qui doit être prise à ce sujet par le conseil de fabrique et le bureau des marguilliers réunis. Décr. du 30 déc. 1809, art. 77.

Toutefois, le trésorier est tenu de faire tous les actes conservatoires pour le maintien des droits de la fabrique et toutes les diligences nécessaires pour le recouvrement de ses revenus. Même décret, art. 78.

Un arrêt de la Cour de cassation, du 21 juin 1808, Jeudi c, fabrique de Maison, avait décidé que les fabriques n'ont pas besoin d'autorisation pour former une demande en restitution d'objets mobiliers de peu de valeur; mais cet arrêt, antérieur au décret de 1809, ne peut plus servir de règle aujourd'hui. Voy. Reverchon, p. 338, n° 129; Ecole des communes, t. 4 (1835), p. 208.

3° Le décret du 6 novembre 1813, sur la conservation et l'administration des biens du clergé, contient les dispositions suivantes :

« Art. 14. Les poursuites à fin de recouvrement des revenus (des cures) sont faites par les titulaires à leurs frais et risques. Ils ne pourront néanmoins, soit plaider en demandant ou en défendant, soit même se désister, lorsqu'il s'agira des droits fonciers de la cure, sans l'autorisation du conseil de préfecture, auquel sera envoyé l'avis du conseil de fabrique. »

La Cour de cassation a fait l'application de cet article par son arrêt du 8 fév. 1837, Petit-Dugours c. Chaulier. — Voy. suprà, n° 1076.

«Art. 53. Le trésorier des chapitres cathédraux ou collégiaux ne pourra plaider en demandant ni en défendant, ni consentir à un désistement, sans qu'il y ait eu délibération du chapitre et autorisation du conseil de préfecture. Il fera tous les actes conservatoires et toutes diligences pour les recouvrements.

« Art. 70. Nul procès ne pourra être intenté au nom des se-

minaires, soit en demandant, soit en défendant, sans l'autorisation du conseil de prélecture, sur la proposition de l'archevêque ou évèque, après avoir pris l'avis du bureau d'administration. »

L'autorisation est nécessaire pour les actions concernant les séminaires, non-seulement lorsqu'il s'agit de la propriété des biens de ces établissements, mais même lorsqu'il ne s'agit que de leur administration. C. cass., 2 fev. 1835, Lieuhartc. évêque de Strasbourg. Voy. vol. 1er, n° 190.

Quant aux menses épiscopales qui comprennent les biens dont les revenus sont attribués aux titulaires des évêchés, le décret précité dispose simplement « art. 29, les archevêques et évoques auront l'administration des biens de leur mense, ainsi qu'il est expliqué aux art. G et suiv. de notre présent décret. »

Ce renvoi comprend l'art. 14 relatif aux cures, et, par conséquent, l'autorisation du conseil de préfecture est requise pour les actions concernant les droits ionciers des menses épiscopales, mais non lorsqu'il s'agit d'actions purement mobilières. Colmar, 2 avril 1833, évêque de Strasbourg c. Lieuhart] Reverchoo, p. 348, n° 133; Serrigny, 2e édit., t. 1, p. 607, n° 491.

4° Les consistoires protestants ont aussi besoin d'une autorisation pour plaider. Des difficultés s'étant élevées à cet égard, la Cour de Colmar avait déclaré l'autorisation nécessaire, par deux arrêts des 13 nov. 1833, comm. de Heuviller c. consistoire de Wasseionne, et 12 déc. 1833, comte Durckeim c. fabrique de Mietersheim.

L'ordonnance du 23 mai 1834 a mis fin à ces difficultés; elle porte :

« Art. 1er. Les consistoires des Églises protestantes des deux communions devront se pourvoir d'une autorisation du conseil de prélecture pour entreprendre ou défendre un procès en justice. — Les consistoires du culte réformé adresseront directement leurs délibérations à ce sujet au conseil de préfecture; celles des consistoires de la confession d'Augsbourg ne pourront lui être transmises que par l'intermédiaire du directoire du con-/ sistoire général, qui devra y joindre son avis. »

5° L'ordonnance du 25 mai 1844, portant règlement pour l'organisation du culte israélite, soumet à la nécessité d'une autorisation les actions intentées ou soutenues par les consistoires israélites. On lit dans l'art. 64 :

« Les consistoires israélites ne peuvent, sans autorisation préalable, intenter une action en justice ou y défendre, accepter

des donations et legs, en faire l'emploi, vendre ou acheter. »

H59. — IL C'est une question fort délicate que celle de savoir si la nécessité de l'autorisation de plaider en dehors des communes ne s'applique qu'aux établissements publics auxquels une disposition spéciale de loi impose cette obligation, ou si, au contraire, la qualité d'établissement public seule implique cette nécessité. On a vu qu'il existe des textes en ce qui concerne les hospices, les bureaux de bienfaisance, les fabriques, les menses épiscopales, les biens du clergé, les actions du culte protestant et du culte israélite ; mais on ne trouve absolument rien de relatif à tous les autres établissements obligés, pour avoir une existence légale, d'obtenir l'autorisation administrative, tels que les congrégations religieuses, les caisses d'épargne, caisses de retraite, les sociétés de secours mutuels, les compa* gnies, les divers établissements de charité privés, etc (a) .

Quoiqu'il existe entre ces divers établissements des nuances bien tranchées, et que l'on conçût que certains d'entre eux dussent être soumis à l'autorisation, tandis que d'autres pourraient en être dispensés, néanmoins, la solution doit les embrasser tous, parce que, en l'absence d'un texte, la nécessité d'une autorisation ne peut dériver que de la qualité et du caractère d'établissement public soumis à la tutelle administrative. Le Conseil d'Etat a été appelé plusieurs fois à émettre un avis sur cette question.

Le 13 janv. 1835, la négative a été posée comme règle absolue; en 1839, et, le 21 mai 1841, au contraire, l'affirmative a été adoptée.

Les auteurs ne sont pas d'accord.

M. Reverchon, après avoir rapporté le texte des avis de 183$ et 1841, p. 360, n° 139, enseigne la négative; tandis que M. Block, v° Congrégations religieuses, n° 39, se contente de citer les avis de 1839 et 1841, sans paraître supposer qu'une solution contraire puisse faire difficulté.

Mon honorable et savant collègue M. Bressolles, dans un travail lu à l'Académie de législation de Toulouse (1) sur les congrégations religieuses, pense, comme M. Block, que les congré-

(a) Ces derniers établissements sont non pas des établissements publics, mais des établissements d'utilité publique. Voy. M. Aucoc (Conférences. t. 4e% n°M94et 195>. x

(1) Recueil, année 1854, t. 3, p. 136.

gâtions religieuses ont besoin d'autorisation pour ester en justice.

M. Dalloz, en rapportant l'arrêt Grandguillot sur les caisses d'épargne, 1854, 1" part., p. 244, exprimait quelques doutes. Mon honorable ancien collègue M. Foucart , 4° édit., t. 3, p. 628, n° 1856, se prononce nettement contre la nécessité de l'autorisation, ainsi queM. Dufour, 2e dit., t. 2, p. 130, n° 108. Ce dernier auteur semblerait penser que les congrégations 'régies par les décrets des 18 fév. 1809 et 26 déc. 1810, peuvent rentrer dans la catégorie des établissements sujets à l'autorisation.

Yoici l'état de la jurisprudence :

Le débat le plus considérable a eu lieu à l'occasion des caisses d'épargne, affaire Grandguillot; il a été décidé, par les arrêts des 3 avril 1854 et 5 mars 1856, de la Cour de cassation, que l'autorisation de plaider n'était pas nécessaire à ces établissements publics.

Pour les congrégations religieuses, la Cour d'Orléans, le 26 août 1847, Leulliot c. Peron, a exigé l'autorisation. Mais la Cour d£ ftiom, le 3 juill. 1854, MargerH c. Vincent, 4 jugé le contraire, dans un arrêt du 15 oct. 1854.

Le tribunal civil de Nevers, Moreau c, la communauté des sœurs de la Charité de Nevers, s'est prononcé dans le même sens, le 8 déc. 1856(1).

Le 11 fév. 1860, le tribunal civil de la Seine a jugé que les sociétés de secours mutuels autorisées n'avaient pas besoin, pour plaider, d'autorisation administrative (1).

La pratique offre elle-même quelques incertitudes (3). J'ai sous les yeux un arrêté du conseil de préfecture de la Haute-Ga- Tonne, du 11 oct. 1816, qui autorise à plaider un établissement de charité, le bureau de la Miséricorde de Toulouse («); mais je reconnais que dans beaucoup de départements, il est d'usage de

(1) Journal le Droit, du 4 janv. 1854, n° 3.

(2) Gazette des Tribunaux du 23 fév. 1860, n° 10,265.

(3) Cependant il faut dire que, dans l'espace de vingt années, de 1839 à 1860 (recueil de ces vingt années, de MM. Lebon et Hallays-Dabot), il n'a pas été porté devant le Conseil d'Etat une seule demande d'autorisation de la part de personnes morales, autres que les communes, les hospices et les bureaux de bienfaisance.

(a) Le conseil de préfecture de la Vienne, par un arrêté du 24 novembre 1876, Congrégation des Filles de la Sagesse, a jugé que l'autorisation de plaider est nécessaire aux congrégations hospitalières de femmes placées sous l'empire du décret du 18 février 1809, mais que les autres congrégations ne sont pas soumises à cette formalité. Voy. Jurisprudence des conseils de préfecture, 1877, p. 70.

ne pas exiger d'autorisation hors les cas déterminés par des dispositions formelles.

J'ai beaucoup hésité sur l'opinion que je devais adopter sur une aussi grave difficulté.

Il m'avait semblé, tout d'abord, que des principes relatifs à la tutelle administrative dont les effets ne sont pas contestés, en ce qui concerne l'acceptation des dons et legs , parce que l'article 910, C. Nap., est conçu dans les termes les plus généraux, découlait logiquement la nécessité d'une autorisation pour pouvoir plaider. L'art. 1032, C. proc. civ., venait confirmer cette première impression, caries établissements publics sont mis sur la même ligne que les communes, et la loi les oblige à se conformer aux lois administratives pour former une demande en justice. Dans mes Principes de compétence, t. 3, p. 729, n° 973, je m'étais contenté de dire que l'autorisation devait être imposée aux établissements pubjics, etc., etc.

Je crois encore qu'il serait convenable que les règles édictées pour les communes, les hospices et certains établissements publics fussent étendues à tous ces établissements de quelque genre qu'ils fussent.

Mais je dois avouer que ma raison de jurisconsulte est obligée de céder devant les motifs de la Cour de cassation et de la Cour de Riom, dont les arrêts sont fondés principalement sur ce que loin d'être sanctionnée par le droit commun, la privation de la faculté d'ester en jugement est une exception qui ne peut être suppléée ni admise par induction, qu'elle doit être écrite dans une loi spéciale, et que les exceptions au droit commun doivent être rigoureusement restreintes aux cas SDéciaux prévus. Telle est aussi l'opinion de M. Serrigny, 2* édit., t. 1, p. 613 et 614. n<>8 498 et 499 (a).

1140. — III. La plupart des règles relatives aux autorisations des communes s'appliquent aussi à celles des établissements publics ; et, par exemple, il a été décidé :

(a) Ce principe a encore été très-expres«ément consacré par un arrêt de' 'a Cour de cassation du 18 décembre 1866, Wittersheim ibirey, 1867, 1,119) : v Attendu, porte cet arrêt, que la nécessité d'une autorisation préalable pour 'Agir ou défendre en justice est une exception exorbitante qui ne peut être admise ni suppléée par induction; qu'elle est par sa naxure hors'du droit commun et qu'elle doit être écartée lorsqu'elle n'est pas écrite textuellement dans une loi spéciale. »

TITRE II. — AUTOâlSATION DE PLAIDER. — • N° 1140. 271

1* Que les hospices, fabriques, etc., qui ont succombé en première instance, ne peuvent interjeter appel sans une autorisation nouvelle, mais qu'ils n'ont pas besoin de cette autorisation pour défendre à l'appel interjeté contre eux. C. cass., 26 août 1824, Defry c. hospice de Neufchâtel ; Bruxelles, 11 mars 1812, hospice de Louvain ; Metz, 9 janv. 1818, fabrique de Neuville; Bordeaux, 23 août 1826, hospice de Bordeaux (a) ; même dans le cas où l'administration de l'hospice a interjeté un appel subsidiaire, si cet appel était nécessité par le besoin de la défense qu'il devait compléter. C. cass. (ch. req.), 5 juill. 1847, hospice de Strasbourg c. héritiers Castano.

Il est cependant assez généralement reconnu que les conseils de préfecture peuvent, dès l'origine, accorder l'autorisation de suivre l'action devant tous les degrés de juridiction, et que, dans ce cas, une autorisation nouvelle n'est pas nécessaire pour interjeter appel. Voy. Nîmes, 3 mars 1820, fabrique d Avignon ; Reverchon, p. 352, n° 134 (b).

2° Que l'autorisation peut être plus restreinte que la demande, et que l'établissement autorisé ne peut agir valablement en dehors des limites de son autorisation ; et, par application de ce principe, que la fabrique d'une église, qui n'est autorisée à intervenir dans une instance que pour demander un sursis, en attendant que ces droits aient été administrativement reconnus, et qu'à la condition de n'exposer ses droits au fond que comme moyen justificatif de la demande en sursis, n'est pas recevable à conclure au fond et à demander à être déclarée propriétaire de l'objet litigieux. La déclaration faite par des membres du chapitre qu'ils prennent à leur charge personnelle les frais du procès, ne peut remplacer l'autorisation de plaider au fond. C. cass., fabrique de la cathédrale de Tours (1).

3° Que l'autorisation accordée après l'introduction de l'instance ou de l'appel, valide la procédure antérieure, et qu'il suffit que cette autorisation soit représentée avant le jugement ou l'arrêt définitif. C. cass., 14 mars 1833, fabrique de Vavincourt ; Angers, 27 janv. 1842, hospice de Chemillé; Bordeaux,

(a) 20 juin 1861, fabrique de Frasseto.

{b) Voy. 27 décembre 1864, Pionnier (Sir. 1865, 1,170).

(1) La Cour de Nîmes a jugé, le 19 mai 18o8, hospices de Bagnols c. Monserret, que l'autorisation accordée à un hospice de poursuivre l'expropriation d'un immeuble affecté au service de sa créance comprend celle de iaire une surenchère contre le tiers détenteur de cet immeuble, qui notifie son contrat d'acquisition.

14 août 1848, hospice de Bordeaux c. Johnston. Voy. sup~â, p. 195, n° 1086.

Les arrêts précités des Cours de Bruxelles, de Metz et de Bordeaux, ont déclaré purement et simplement non recevables des appels formés par des établissements publics non autorisés. Cette jurisprudence est critiquée par M. Coffinières (Journal des avoués, t. 3, p. 748), et par le rédacteur du Journal du Palais, t. 10, p. 200, note 1, qui prétendent que ces Cours auraient dû surseoir à statuer.

Je l'approuve, au contraire, parce qu'elle est conforme aux principes que j'ai développés supra, n° 1088.

4° Que la nullité résultant du défaut d'autorisation étant d'ordre public, peut être proposée en tout état de cause, et même pour la première fois, en Cour de cassation, par les établissements publics. C. cass., 2 fév. 1835, Lieuhart c. êvêque de Strasbourg ; 27 mai 1862, Bardou c. Dufaure de Prouilhac.

Ici encore, la jurisprudence décide que cette nullité ne peut être invoquée par les adversaires des établissements publics. Voy. C. cass., 10 juillet 1828, Davy c. bureau de charité de Villedieu; 8 fév. 1837, Cornudetc. hospice oVAr des.

L'opinion que j'ai soutenue suprà, n° 1128, ne me permet pas d'admettre cette doctrine.

1141. — Il existe néanmoins quelques différences entre les autorisations de plaider concernant les établissements publics et celles relatives aux communes ; ainsi :

1° La dispense d'autorisation pour 1'exercice.des actions possessoires n'existe pas en faveur des établissements publics. Cependant le contraire a été décidé par deux jugements, l'un du 12 janv. 1852, hospice de Nîmes, du tribunal civil de Nîmes, l'autre du 19 déc. 1857, fabrique de Canari c. Alexandrini> du tribunal civil de Bastia(#).

2° Les demandes en autorisation formées par les hospices et bureaux de bienfaisance doivent être accompagnées de l'avis du comité consultatif, conformément à l'arrêté du 7 mess, an ix, qui porte :

« Art. 1 1 . Les actions judiciaires que les commissions administratives croiront devoir intenter pour les cas prévus par les articles qui précèdent, seront préalablement soumises à l'examen d'un comité consultatif qui sera formé dans chaque arrondisse*

(a) C'est également dans ce sens que s'est prononcé le Conseil d'Etat; 17 novembre 1863, fabrique de Saint Luperce. Il a considéré les actioai possessoires comme constituant des actes conservatoires pour lesquels 1 autorisation préalable n'est nas exiç e.

ment communal. Il sera composé de trois membres qui seront choisis par le sous-préfet, parmi les jurisconsultes les plus éclairés de l'arrondissement.

a Art. 42. Ce comité déclarera, par une consultation écrite motivée, s'il y a lieu de les autoriser h plaider.

« Art. 13. L'avis du comité sera transmis au conseil de préfecture, qui, conformément à l'art. 4 de la loi du 28 pluv. an vnr, accordera ou refusera l'autorisation. »

Voy. aussi l'instruction du ministre de l'intérieur du 8 fév. 1823, 2e part., tit. 3, chap. 7.

3° L'avis préalable du conseil municipal est aussi obligatoire lorsque l'action à intenter concerne des établissements de charité et de bienfaisance, ou des fabriques et autres administrations préposées à l'entretien des cultes. Loi du 5 avril 1884, art. 70, n° 5. Cf. loi du 18 juillet 1837, art. 21, § 5.

4° Enfin, le pourvoi au Conseil d'Etat contre les arrêtés du conseil de préfecture portant refus d'autorisation ne doit pas nécessairement être formé dans les deux mois. La déchéance prononcée par l'art. 126 de la loi du 5 avril 1884 (cf. art. 50 de la loi du 18 juillet 1837) n'est point ici applicable. Reverchon, p. 341, n° 130.

Code. — 6- édvi. — u, 13

TITRE III