Ces conditions sont de plusieurs natures

1° L'action ne peut être exercée que par des contribuables inscrits au rôle de la commune (a) .

Ainsi ce n'est pas la qualité d'habitant qui donne le droit d'agir ; cette qualité n'est point suffisante, et l'habitant qui n'est cas contribuable inscrit au rôle de la commune ne peut exercer que les actions individuelles relatives aux droits qui lui sont personnels et particuliers.

D'un autre côté, il n'est point nécessaire que le contribuable

(a) Les actions d'une section de commune peuvent-elles être exercées par tous les habitants de la commune ou seulement par ceux qui font partie de la section? Voy. dans ce dernier sens Aucoc, Sections de communes s n° 264,

TITRE It. — ACTIONS. — N6 98. 57

soit habitant de la commune ; il suffit qu'il soit inscrit au rôle de cette commune. '

2° L'action est exercée aux frais et risques du contribuable. ■

M. Reverchon, p. 112, n° 36, ajoute : « Il importe donc 1° de vérifier s'il se soumet à cette condition, soit en termes exprès, soit implicitement, en fondant sa demande sur l'art. 49; 2° de la rappeler de l'une ou de l'autre manière dans l'arrêté ou l'ordonnance d'autorisation.

Dans aucun cas la commune ne peut être passible des frais et dépens exposés dans le cours du procès.

3° L'autorisation du conseil de préfecture est requise pour que l'action puisse être valablement intentée ou suivie. Voy. t. 2,

4° Enfin, la commune doit être préalablement appelée à en délibérer, et ce n'est qu'au cas où elle refuserait ou négligerait d'agir que le contribuable pourrait intenter l'action.

97. — Lorsque la commune a perdu son procès en première instance, et qu'elle refuse ou néglige de relever appel, après avoir été appelée à en délibérer, un contribuable peut incontestablement interjeter cet appel, avec l'autorisation du qonseil de préfecture.

Le pourrait-il, si le conseil de préfecture avait refusé à la commune elle-même l'autorisation nécessaire pour plaider sur l'appel ?

Cette question me paraît devoir être résolue affirmativement. Qu'importe, en effet, que la commune demeure dans l'inaction volontairement ou par suite du refus qu'elle éprouve de la part de l'autorité supérieure? La position est toujours la même. Le conseil a pu être déterminé par la pénurie des finances de la commune.

Le contraire a néanmoins été jugé par la Cour de Bordeaux, le 29 janv. 1839, Coycault c. section de Tabès. A la vérité, dans cette espèce, le maire avait déjà relevé appel par mesure conservatoire ; mais cette circonstance est indifférente : l'acte d'appel était demeuré sans effet par suite du refus d'autorisation intervenu postérieurement.

98. — Il résulterait d'une ordonnance du 8 janv. 1840, Vaillant, et d'un décret du 26 août 1848, Bezout, Lenoir et Savayer, que le contribuable ne peut demander l'autorisation qu'après que la commune a été appelée à délibérer sur le pourvoi qu'elle peut diriger contre l'arrêté du conseil de préfecture qui lui refuse l'autorisation d'appeler. Mais un arrêt de la Cour de Bourges, du 6 avril 1840, Quoy c. Jolly, a jugé qu'en négligeant de se

58 LIVRE Ier. — INSTRUCTION ORDINAIRE. — N° 100.

pourvoir et en acquiesçant ainsi à cet arrêté, la commune s'était suffisamment constituée en refus d'appeler. M. Reverchon, p. 113, n°36, approuve cette doctrine. Cependant une difficulté assez délicate est signalée en ces termes dans le Dictionnaire d'administration de M. Blanche, v° Commune, p. 426 : « Le conseil municipal ayant trois mois (a) pour exercer le recours (contre l'arrêté du conseil de préfecture refusant l'autorisation de plaider), on ne pourrait pas dire qu'il refuse ou néglige de le faire tant que ce délai n'est pas expiré. On ne saurait lui adresser ce reproche qu'après l'expiration du délai; mais alors la déchéance étant survenue, le contribuable ne serait plus à même de former le recours. Il est donc à craindre que le droit de ce dernier ne soit purement théorique, à moins d'admettre qu'il pût, dès la notification du refus du conseil de préfecture, faire mettre, au moyen du mémoire préalable mentionné en l'art. 49 de la loi, le conseil municipal en demeure de déclarer s'il entend exercer le recours près du C. d'Etat. » J'avais, dans ma première édition, approuvé purement et simplement la doctrine de la C. de Bourges. Il me paraît encore plus simple de faire prononcer la commune avant l'expiration des trois mois (6).

99. — Quoique l'art. 49 de la loi du 18 juill. 1837, aujourd'hui remplacé par l'art. 123 delà loi du 5 avril 1884, paraisse n'être relatif qu'aux actions à intenter, il faut néanmoins tenir pour constant qu'il est aussi applicable aux actions à soutenir, et que le contribuable peut défendre aux actions dirigées contre la commune, lorsque celle-ci refuse ou néglige d'y défendre elle-même. Reverchon, p. 109, n° 40 (c).

100. — Les dispositions de cet article sont d'ailleurs générales et permettent aux contribuables d'exercer les actions qui doivent être portées devant les tribunaux administratifs, aussi bien que celles qui sont de la compétence des tribunaux judiciaires ; et, comme l'art. 49 exige l'autorisation du conseil de préfecture sans faire aucune distinction, il faut décider que cette autorisation est requise, dans ce cas spécial, pour i' exercice des actions administratives, quoique, dans les cas ordinaires, elle ne soit pas nécessaire (voy. t. 2, n° 1085), 20 nov. 1840, Gamier de Farville; Serrigny, 2e édit., t. 1, p. 533, n° 412, 4<> (d).

(a-b) Le délai est de deux mois d'après l'art. 126 de la loi du 5 avril 1884.

L'art. 49 de la loi de 1837 est applicable même aux demandes en intervention de contribuables dans une instance engagée contre une commune; Cass., 2 mars 1875; Dalloz 1875, 1, 147.

(d) Voy. Aucoc, Sections de commune, n° 265 ; 15 janvier 1868, lluby, et 1er juin 1870, Garréris.

100 bis. — Je ferai remarquer que la disposition de l'art. 49 qui permet aux contribuables d'exercer, à leurs frais et risques, les actions des communes, s'applique seulement aux actions de nature à intéresser pécuniairement le domaine communal, constitué dans l'intérêt de la généralité des habitants. Il suit de là qu'un contribuable serait sans qualité pour exercer, aux lieu et place et sur le refus du bureau de bienfaisance, les actions intéressant les pauvres de sa commune. 30 août 1847, Dumorisson c. la ville de Pont,

101. — II. Afin d'éviter qu'on ne remette en question ce qui a déjà reçu une solution judiciaire, les lois des 18 juillet 1837 et 5 avril 1884 déclarent que la commune ou section de commune sera mise en cause et que la décision qui interviendra aura effet à son égard.

Cette disposition a donné lieu, lors des travaux préparatoires de la loi de 1837, à quelques observations dans le sein des Chambres.

La Chambre des députés avait proposé de dire que la décision aurait Y autorité de la chose jugée à l'égard de la commune. La Chambre des pairs craignait que l'on ne tirât de cette expression de fausses conséquences. La rédaction qui se trouve dans la loi fut adoptée après qu'on eut expliqué que, si le contribuable vient à perdre, le jugement a effet contre la commune, qui demeure néanmoins indemnisée des frais; et que, si la décision est favorable, la commune en profite. Yoy. Duvergier, t. 37, p. 248, note 4; Reverchon, p. 118, n° 38. Mais si la commune, au lieu de figurer passivement dans l'instance, y jouait un rôle actif, il me paraît naturel d'admettre, avec M. Dalloz, Répert., 2e édit., v° Commune, n° 1460, que, par analogie avec le cas prévu par l'art. 185 du Code de procédure civile, la commune pourrait être condamnée aux dépens; j'ajoute, cependant, sauf recours de la commune contre le maire, si ce dernier a agi sans l'autorisation du conseil municipal. Voy. suprà, n° 83.

Sur la question de savoir si la commune doit être autorisée, même pour jouer un rôle passif, voy. tome 2, le titre de l'Autorisation de plaider, n° 1068, note 1.

101 bis. — De cela qu'une commune s'en est rapportée à justice, il ne résulte pas qu'elle soit censée avoir acquiescé au jugement à intervenir. Les déchéances encourues par le contribuable ne peuvent être opposées à la commune qui conserve , de son chef, le droit de se pourvoir en cassation. Ces deux propositions ont été consacrées par un arrêt de la Cour de cassation du 31 dcc. 1855, comm. de Vagneyet-Martin c. Haliîi.

60 LIVRE lor. — INSTRUCTION ORDINAIRE. — N° 103.

[ § IV. — Actions concernant plusieurs communes.

102. — I. La loi du 5 avril 1884 ne s'occupe pas, d'une manière spéciale, des actions qui intéressent plusieurs communes ayant des biens ou des droits indivis; mais ses art. 161 et 162 qui ont remplacé les art. 70 et 71 de la loi du 18 juillet 4 837 indiquent suffisamment de quelle manière ces actions doivent être exercées. On y lit :

« Art. 161. Lorsque plusieurs communes possèdent des biens ou des droits par indivis, un décret du Président de la République instituera, si l'une d'elles réclame, une commission syndicale composée des délégués des conseils municipaux des communes intéressées.

« La commission syndicale sera présidée par un syndic, élu par les délégués et pris parmi eux.

« Art. 162. Les attributions de la commission syndicale et de son président comprennent l'administration des biens et des droits indivis.... Ces attributions sont les mêmes que celles des conseils municipaux et des maires en pareille matière. »

Il résulte de ces dispositions que les actions doivent être intentées et soutenues par le syndic-président, en vertu des délibérations de la commission, et qu'ainsi les règles relatives aux actions concernant les communes isolées sont applicables pour le surplus. Par conséquent, les communes syndiquées continueraient d'être représentées par le syndic-président dans leurs contestations avec une des communes faisant partie du syndicat, et cette dernière cessant provisoirement de faire partie de l'agrégation serait représentée par son maire ou son conseil municipal en tout ce qui se rattacherait à l'action à intenter ou à soutenir. Voy. Blanche, Dict, d'admin,9 v° Commune, p. 430.

105. — M. Reverchon, p. 325, n° 121, fait remarquer que la différence la plus caractéristique entre les dispositions des art. 70 et 71 et celles des art. 56 et 57 de la loi de 1 837 (cf., loi du 5 avril 1884, art. 127 à 129), c'est que la commission syndicale organisée par les art. 70 et 71 de la loi de 1837 (cf., loi de 1884, art. 161 et 162) ne peut être instituée qu'autant que l'une des communes intéressées en fait la demande ; tandis que, si une section a un procès à intenter ou à soutenir contre une autre section ou contre la commune elle-même, la loi prescrit impérativement la formation de la représentation spéciale qu'elle

donne à cette section. Voy. n° 86. Du reste, il faut appliquer en cette matière les principes exposés ci-dessus à l'occasion des commissions syndicales organisées par les art. 56 et 57 de la loi de 1837 (cf., loi de 1884, art. 127 à 129).

104. — Si l'action, quoiqu'elle doive être intentée ou soutenue par plusieurs communes, n'est pas relative à des biens ou à des droits indivis entre elles, il n'y a pas lieu de former une commission syndicale. Chaque commune est alors considérée comme une partie distincte, et elle est représentée en justice par son maire et son conseil municipal, comme dans les cas ordinaires.

404 bis. — On a vu snprà, n° 92, que le préfet ne peut se refuser à convoquer la commission syndicale qui doit être créée toutes les fois qu'une section est dans le cas d'intenter une action, soit contre la commune elle-même, soit contre une autre section. — J'avais pensé que lorsque plusieurs communes demandaient la création d'une commission syndicale pour faire valoir des droits indivis, cette doctrine était applicable ; et comme des communes de l'Ariégequi s'étaient adressées à M. le préfet ne recevaient pas de réponse, j'avais conseillé une demande à M. le ministre. Le 19 février 1866, celui-ci a répondu en rejetant la demande par des motifs tirés de ce qu'il n'y aurait pas lieu au fond à accueillir les moyens que voulaient présenter les communes pour l'administration de leurs mines. M. le ministre s'occupe donc du fond pour rejeter la demande en nomination d'une commission syndicale. Il se met donc en opposition formelle avec la jurisprudence du Conseil d'Etat, basée, d'ailleurs, selon moi, sur les principes les plus élémentaires de la matière. Aussi je n'ai pas hésité à conseiller un pourvoi. Il ne me paraît pas possible qu'en présence d'un texte aussi clair que l'art. 70 de la loi de 1837 (cf., loi du 5 avril 1884, art. 161), le pouvoir tutélaire des communes puisse leur refuser la seule représentation qu'indique la loi, sous le prétexte qu'elles ont tort de vouloir faire valoir des droits d'une nature quelconque. C'est évidemment confondre deux attributions distinctes : la création d'une commission, moyen de représentation des communes, création qui appartient soit au préfet, soit au ministre, et l'appréciation au fond des prétentions des communes légalement représentées, pour savoir si elles doivent ou non être autorisées à plaider, appréciation qui n'appartient qu'au Conseil de préfecture et au Conseil d'Etat.

105. — 11. Des difficultés se sont élevées sur le point de savoir par qui doivent être exercées les actions concernant les che-

62 LITRE Ier. — INSTRUCTION ORDINAIRE. — N° 105.

mins vicinaux de grande communication, lorsque plusieurs communes se trouvent intéressées.

M. le ministre de l'intérieur, dans une circulaire du 18 fév. 1839 (Bull, off'., p. 59), après avoir établi que ces actions ne devaient point être suivies au nom du département, et que les conseils généraux ne devaient point être appelés à, délibérer, continue en ces termes : « Les litiges que font naître les intérêts des chemins vicinaux de grande communication donnent donc ouverture à des actions purement communales. On comprend toutefois que ces actions ne puissent pas être suivies par les maires; en effet, il y a ici une agrégation de communes ayant un intérêt commun à l'établissement ou à l'entretien d'un chemin vicinal de grande communication, et, par conséquent, un intérêt commun dans les actions à exercer à l'occasion de ces chemins. D'un autre côté, les chemins vicinaux de grande communication sont placés, par l'art. 9 de la loi du 21 mai 1836, sous l'autorité du préfet. Par l'effet de cette attribution, le préfet centralise, pour ces contestations, les pouvoirs qui, selon les règles habituelles, appartiendraient à chacun des maires des communes intéressées à la ligne vicinale. Comme, cependant, l'intervention du préfet ne saurait relever les communes de l'état de minorité dans lequel elles se trouvent pour toutes les actions qui doivent être exercées dans leur intéiêt, et commey attendu cet état de minorité, les actions des communes ne peuvent être exercées qu'après l'autorisation du conseil de préfecture, le préfet doit se faire autoriser par le conseil toutes les fois qu'il a à exercer, devant l'autorité judiciaire, une action née de difficultés survenues à l'occasion des intérêts communaux collectifs qui ont pour objet un chemin vicinal de grande communication. »

MM. Serrigny, lre édit., t. l,p.441,n°433,et Dufour,2eédit., t. 3, p. 388, n° 398, analysent cette circulaire, et ils estiment, comme M. le ministre, que c'est au préfet à exercer ces sortes d'actions, au nom des communes.

Ce mode de procéder me paraît contraire aux principes qui régissent l'administration des propriétés communales. Le préfet ne pourrait être constitué mandataire ou administrateur de ces espèces de propriétés que par une disposition formelle de la loi ; c'est une exception qu'on ne peut introduire dans la législation par voie d'induction, ou à raison des difficultés d'application que présenterait un autre mode de procéder.

Il y a plus : la loi du 18 juill. 1837 renferme des dispositions formelles qui sont évidemment applicables aux actions concernant les chemins vicinaux de grande communication.

L'art. 70 prescrit la création d'une commission syndicale, lorsque plusieurs communes possèdent des biens ou des droits par indivis (cf., loi du 5 avril 1884, art. 161). On ne peut pas contester que la propriété des chemins vicinaux de grande communication ne soit indivise entre plusieurs communes : les mots biens ou droits comprennent d'ailleurs tous les genres de propriété. Donc, le syndic-président qui, aux termes de l'art. 71 de la loi de 1837, remplace le maire et jouit des mêmes attributions pour l'objet spécial qui a nécessité sa nomination, a seul qualité pour exercer les actions relatives aux chemins vicinaux de grande communication qui intéressent plusieurs communes (cf., loi de 1884, art. 162).

Les principes et la loi sont d'accord pour repousser la forme de procéder indiquée par le ministre de l'intérieur (a).

Dans sa seconde édition, t. 1er, p. 573, n° 457, M. Serrigny persiste dans sa première opinion et il combat avec raison un arrêt de la Cour de Rouen du 25 novembre 1863, communes de Romilly et Pont-Saint- Pierre c. Duval, qui a déclaré recevable une action en revendication d'une partie de terrain intentée individuellement contre les communes dans lesquelles était situé ce terrain. Notre auteur se fonde sur ce que les communes doivent être reconnues copropriétaires par indivis du sol de ces chemins. Il est bizarre qu'il n'adopte pas alors ma solution et qu'au contraire il croie pouvoir ajouter : « D'où la conséquence « ultérieure que les actions relatives à la propriété de partie de « ces chemins, même non considérées dans leur ensemble, « doivent être centralisées aux mains du préfet. La logique conte duità cette solution, etc. » J'avoue que l'art. 70 de la loi de 1837 (cf., loi de 1884, art. 161) est si clair, que la loi et la logique me paraissent conduire à une solution toute contraire, celle que j'avais adoptée en 1861 dans ma deuxième édition.

Consulté sur la question assez bizarre de savoir si chacune des communes traversées par un chemin vicinal de graade communication peut devenir propriétaire des arbres plantés sur son territoire, en remboursant à qui de droit la dépense de plantation et la valeur des arbres, j'ai répondu négativement en combattant une consultation qui avait été demandée à Paris,

(a) Le Conseil d'Etat a expressément consacré la doctrine exposée cla-na la circulaire du ministre de l'intérieur. Il a décidé que c'était contre le pré* fet que devaient être dirigées les demandes en indemnité relatives aux travaux exécutés sur les chemins vicinaux de grande communication 26 février 1870, Défiance ; voy. aussi 19 juill. 1871, déparlement des Côtes* du-Nord.

[Journal du droit administratif, t. ix, p. 211). J'ai reconnu également que les chemins vicinaux de grande communication étaient une personne morale, un être collectif, une ligne enfin, qui avait ses droits, ses obligations, ses charges et son budget particulier. Mais cette concession ne peut enlever aux communes traversées leur qualité de copropriétaires de cette ligne et de tous ses accessoires pour faire passer sur la tête du préfet l'utilité de toutes les actions.

Section V . — Actions concernant les établissements publics (a)»

105 bis, — L'université était jadis l'établissement public le plus important; mais, comme le fait observer, avec raison, M. Serrigny,2e édit., t. 3, p. 418, n* 1558, la loi du 7 août 1850, conforme à l'esprit de la loi du 15 mars 1850, sur la liberté de l'enseignement, a enlevé à l'université ses propriétés, sa dotation et sa personnalité civile. L Etat est devenu propriétaire de tous les biens qui appartenaient à l'université. Le ministre des finances est substitué au ministre de l'instruction publique pour l'exercice des actions relatives à ces biens, 7 décembre 1854, ville d Aire, et les actions, dans les départements, doivent être intentées par ou contre le préfet.

Toutefois, il faut remarquer, que l'art. 15 de la loi du 7 août laisse aux établissements d'instruction publique les propriétés immobilières ou les rentes qui leur sont affectées et autorise ces établissements à continuer de pouvoir acquérir et posséder sous les conditions déterminées par les lois. Ces établissements ont donc une personnalité civile ou morale, et ils peuvent agir par leurs chefs d'administration.

106. — I. Les hospices et bureaux de bienfaisance sont représentés en justice par les commissions administratives chargées de la gestion de leurs biens.

L'arrêté du 19 vendém. an xu, dans son article premier, que j'ai transcrit au n° 85, charge les receveurs d'opérer le recouvrement des revenus, d'exercer toutes les poursuites et de veiller à la conservation de tous les droits de ces établissements. On pour-

(a) Sur la question de savoir ce qu'on doit entendre par établissements publics et en quoi ils diffèrent des établissements d'utilité publique, voy. Aucoc, Conférences, 1. 1, nos 183 et 184 ; Batbie, Traité de droit public et administratif, t. 5; Ducrocq, Cours de droit administratif, 5e édit., n0,133U et su iv.

TITRK il. — ACTIONS. — N* 110. 65

raitconclure de là que les actions doivent être intentées ou soutenues par les receveurs en leur nom personnel. Mais il ne faut pas confondre la poursuite avec l action. « Le receveur, étant chargé d'opérer les recouvrements, a seul qualité pour exercer les poursuites, mais il doit le faire au nom de F administration. Si la poursuite donne lieu à une contestation, c'est-à-dire à une action du débiteur, le receveur s'arrête, et la commission prend en main les droits de l'hospice jusqu'à la solution de l'incident.» Durieu et Roche, v° Action judiciaire , t.,1, p. 16, n° 2.

107. — Conformément à ces principes, l'instruction du ministre de l'intérieur du 8 février 1823, titre 4, chap. 3 [Bull.off., t. o, p. 120), et celle du 22 mai 1828, rapportée par MM. Durieu et Roche, v° Procès, t. 2, p. o80, n° 25, décident que c'est aux maires , comme présidents des commissions administratives, et non aux receveurs, qu'il appartient de suivre les actions judiciaires qui intéressent les établissements de bienfaisance.

Le maire agit alors comme président, et au nom de la commission administrative. S'il était empêché, il ne devrait pas être remplacé par un adjoint, mais bien par le vice-président ou par un autre membre de la commission administrative {a).

108. — Une ordonnance du 12 mai 1820, hospices de Laon c. Champigneulles, a jugé avec raison que les hospices étant de véritables propriétaires qui gèrent leurs biens pour leur propre compte, et dont l'Etat ne fait que surveiller l'administration, une commission administrative est recevable à attaquer une ordonnance royale rendue sur le rapport du ministre de l'intérieur, qui n'a pas mission pour représenter l'hospice.

109. — Avant d'intenter une action ou d'y défendre, les commissions administratives doivent se munir de l'avis écrit et mo tivé du comité consultatif et de l'autorisation du conseil de préfecture.