CHAPITRE III

Conseils de préfecture.

I55# __ Comment s'introduisent les actions devant les conseils de préfecture ?

Si je ne craignais d'être trop absolu, je ne poserais pas cette questionetj'indiqueraislaformequi,selonmoi,doitêtresuivie(a).

Mais, malgré le pas immense qu'a fait faire à l'instruction administrative le décret du 30 déc. 1862, il y a encore dans quelques esprits d'anciennes idées, même des regrets. Un décret promis tarde bien longtemps à paraître (b), et à plusieurs l'instruction devant les conseils de préfecture semble encore devoir subir l'influence d'anciennes habitudes.

Avant de tracer rapidement le mode d'introduction d'une affaire contentieuse qui me paraît le seul rationnel, je crois devoir placer sous les yeux du lecteur le décret du 30 déc. 1862, la loi du 2t juin 1865, le décret du 12 juill. 1865.

155 bis. — Décret du 30 décembre 1862 (c) :

Napoléon, etc.,

Avons décrété et décrétons ce qui suit :

Art. 1er. A l'avenir, les audiences des conseils de préfecture, statuant sur les affaires contentieuses, seront publiques.

Art. 2. Après le rapport qui sera fait sur chaque affaire par un des conseillers, les parties pourront présenter leurs observations, soit en personne, soit par mandataire.

La décision motivée sera prononcée en audience après délibéré hors la présence des parties.

Art. 3 Le secrétaire général de la préfecture remplira les fonctions de commissaire du Gouvernement.

Il donnera ses conclusions dans les affaires contentieuses.

Les auditeurs au Conseil d'Etat attachés à une préfecture pourront y être chargés des fonctions du ministère public.

Art. 4. En cas d'insuffisance du nombre des membres nécessaires pour délibérer, il y sera pourvu conformément à l'arrêté du 19 fruct. an ix et au décret du 16 juin 1808.

Art. 5. Il y aura auprès de chaque conseil un secrétaire-greffier nommé par le préfet et choisi parmi les employés de la préfecture.

Art. 6. Les comptes des receveurs des communes et des établissements de bienfaisance ne seront pas jugés en séance publique.

Art. 7. Notre ministre de Tinter, est chargé de l'exécution du présent décret.

(a) La forme à suivre n'avait pas encore été fixée par le législateur d'une façon précise, au moment où écrivait M. Chauveau ; elle l'est aujourd'hui par la loi du 22 juillet 1889.

(b) Il s'agit du décret promis par l'art. 14 de la loi du 21 juin 1865 ; ce décret n'a jamais paru, mais il a été rendu inutile par la loi du 22 juillet 1889, qui remplit le même objet.

(c) Les dispositions du décret de 1862 ont passé à peu près textuellement dans les art. 5 et s. de la loi du 21 juin 1865.

TITRE in. — MODE D*lNTRODUCTION DES INSTANCES. — N* 435. 85

155 ter. — La raison publique comprît immédiatement que la publicité et la défense orale avaient modifié profondément l'instruction. M. le ministre de l'intérieur fut même de cet avis, car il autorisa chaque préfet à faire un règlement, comme essai local de la nouvelle procédure à suivre.

J'ai sous les yeux les 90 arrêtés réglementaires; j'ai consacré plusieurs feuilles de mon Journal du droit administratif (t. xi, p. 500 et suiv., et t. xu, p. 43 et suiv.), à en faire l'analyse, à en faire ressortir les similitudes et les différences, et j'ai conclu, comme l'avaient fait des hommes plus autorisés que moi, à ce que promptement on fit lois et décrets pour éviter des bizarreries de doctrine et de jurisprudence qui contrariaient ouvertement l'esprit d'unité qui distingue si éminemment la législation française. C'était un droit coutumier inacceptable.

Ces règlements n'existent plus; si j'y ai recours parfois dans la suite de mon livre, ce sera pour faire ressortir la convenance ou l'utilité de voies d'instruction que j'adopterai.

Une loi fut proposée en 1864 au Corps législatif, mais elle ne put être adoptée qu'en 1865.

Les rapports que j'eus l'honneur d'avoir avec des membres de la commission me prouvèrent que de très-bons esprits auraient désiré faire immédiatement un véritable code d'instruction administrative. On craignit les lenteurs, et, il faut bien le dire, l'invasion des idées de procédure dans la législation administrative; on se contenta de poser quelques principes généraux et on abandonna au pouvoir exécutif le soin de compléter la loi.

155 quater. — Texte de la loi du 21 juin 1865 :

Article 1er. Le conseil de préfecture est composé de huit membres y compris le président dans le département de la Seine, de quatre membres dans les départements suivants :

Aisne, Bouches-du-Rhône, Calvados, Charente-Inférieure, Côtes-du-Nord, Dordogne, Eure, Finistère, Gard, Haute-Garonne, Gironde, Hérault, Illeet- Vilaine, Isère, Loire, Loire-Inférieure, Maine-et-Loire, Manche, Meurthe, Morbihan, Moselle, Nord, Orne, Pas-de-Calais, Puy-de-Dôme, Bas-Rhin, Rhône, Saône-et-Loire, Seine-Inférieure, Seine-et-Oise, Somme, et de trois membres dans les autres départements.

Art. 2. Nul ne peut être nommé conseiller de préfecture s'il n'est âgé de vingt-cinq ans accomplis, s'il n'est, en outre, licencié en droit, ou s'il n'a rempli, pendant dix ans au moins, des fonctions rétribuées dans l'ordre administratif ou judiciaire, ou bien s'il n'a été, pendant le même espace de temps, membre d'un conseil général ou maire.

Art. 3. Les fonctions de conseiller de préfecture sont incompatibles avec un autre emploi public et avec l'exercice d'une profession.

Art. 4. Chaque année, un décret de l'Empereur désigne, pour chaque département, celui de la Seine excepté, un conseiller de préfecture qui devra présider le conseil en cas d'absence ou d'empêchement du préfet.

86 LIVRE Ier. — INSTRUCTION ORDINAIRE. — N* 135.

Art. 5. Il y a, dans chaque préfecture, un secrétaire général titulaire.

Il remplit les fonctions de commissaire du Gouvernement; il donne sei conclusions dans les affaires contentieuses.

Les auditeurs au Conseil d'Etat, attachés à une préfecture, peuvent y être chargés des fonctions du ministère public.

Art. 6. En cas d'insuffisance du nombre des membres nécessaires pour délibérer, il y est pourvu conformément à l'arrêté du 19 fructidor an ix et au décret du 16 juin 1808.

Art. 7. Il y a, auprès de chaque conseil, un secrétaire-greffier, nommé par le préfet et choisi parmi les employés de la préfecture.

Art. 8. Les séances des conseils de préfecture, statuant sur les affaires contentieuses, sont publiques.

Art. 9. Après le rapport, qui est fait sur chaque affaire par un des conseillers, les parties peuvent présenter leurs observations, soit en personne, soit par mandataire.

La décision motivée est prononcée en audience, après délibéré hors la présence des parties.

Art. 10. Les comptes des receveurs des communes et des établissements de bienfaisance ne sont pas jugés en séance publique.

Art. 14. A l'avenir, seront portées devant le conseil de préfecture toutes les affaires contentieuses dont le jugement est attribué au préfet en conseil de préfecture sauf recours au Conseil d'Etat.

Art. 12. Le recours au Conseil d'Etat, contre les arrêtés des conseils de

{)réfecture relatifs aux contraventions dont la répression leur est confiée par a loi, peut avoir lieu par simple mémoire, déposé au secrétariat général de la préfecture ou à la sous-prélecture, et sans l'intervention d'un avocat au Conseil d'Etat.

Il est délivré au déposant récépissé du mémoire, qui doit être transmis immédiatement, par le préfet, au secrétariat général du Conseil d'Etat

Art. 13. Sont applicables aux conseils de préfecture les dispositions de l'art. 85 et des art. 88 et suivants du titre V du Code de procédure civile, et celles de l'art. 1036 du même Code.

Art. 14. Un règlement d'administration publique déterminera provisoirement :

1° Les délais et les formes dans lesquels les arrêtés contradictoires on non contradictoires des conseils de préfecture peuvent être attaqués;

2° Les règles de la procédure à suivre devant les conseils de préfecture, notamment pour les enquêtes, les expertises et les visites de lieux ;

3° Ce qui concerne les dépens.

Il sera statué par une loi dans un délai de cinq ans.

155 quinquies. — J'ai entendu dire que ce règlement d'administration publique aurait fort peu d'importance] — je n'en crois rien. Le pouvoir exécutif ne remplirait pas la haute mission qui lui a été confiée, s'il ne déterminait pas les règles à suivre devant ;-s conseils de préfecture, sipour la France il faisait moins qu'il n'a fait pour les colonies, dans la grande ordon. du 31 août 1828/#).

(a) Nous avons fait observer dans une précédente note que le décret annoncé par l'art. 14 de la loi du 21 juin 1865 n'a jamais paru; mais il n'aurait plus aucune raison d'être depuis la loi du 22 juillet 1889.

155 sfixieç. — Ce que je n'ai pas parfaitement compris, c'est îa publication d'un décret du 12 juillet 1865 qui avait été préparé avant la discussion de la loi du 21 juin (1) et qui est ainsi conçu (a) :

Napoléon, etc.

Vu la loi du 28 pluviôse an vm, l'arrêté du Gouvernement en date du 19 fructidor an ix, et notre décret en date du 30 décembre 1862;

Notre Conseil d'Etat entendu,

Avons décrété et décrétons ce qui suit :

Article 1er. Les requêtes et mémoires introductifs d'instance, et en général toutes les pièces concernant les affaires sur lesquelles le conseil de préfecture est appelé à statuer par la voie contentieuse, doivent être déposés au greffe du conseil.

Ces pièces sont inscrites, à leur arrivée, sur le registre d'ordre, qui doit être tenu par le secrétaire- greffier ; elles sont, en outre, marquées d'un timbre qui indique la date de l'arrivée.

Art. 2. Immédiatement après l'enregistrement des requêtes et mémoires introductifs d'instance, le préfet ou le conseiller qui le remplace désigne un rapporteur auquel le dossier de l'affaire est transmis dans les vingt-quatre heures.

Art. 3. Le rapporteur est chargé, sous l'autorité du conseil de préfecture, de diriger l'instruction de l'affaire ; il propose les mesures et les actes d'instruction.

Avant tout, il doit vérifier si les pièces dont la production est nécessaire pour le jugement de l'affaire sont jointes au dossier.

Art. 4. Sur la proposition du rapporteur, le conseil de préfecture règle les communications à faire aux parties intéressées, soit des requêtes et mémoires introductifs d'instance, soit des réponses à ces requêtes et mémoires.

Il fixe, eu égard aux circonstances de l'affaire, le délai qui est accordé aux parties pour prendre communication des pièces et fournir leurs défenses ou réponses.

Art. 5. Les décisions prises par le conseil pour l'instruction des affaires, dans les cas prévus par l'article précédent, sont notifiées aux parties dans la forme administrative.

Il est donné récépissé de cette notification.

A défaut de récépissé, il est dressé procès- verbal de la notification par l'agent qui l'a faite.

Le récépissé ou le procès-verbal est transmis immédiatement au greffe du conseil de préfecture.

Art. 6. Lorsque les parties sont appelées à fournir des défenses sur les requêtes ou mémoires introductifs d'instance, comme il est dit en l'art, â ci-dessus, ou à fournir des observations en vertu de l'art. 29 de la loi

(1) C'est à tort que le Journal des Communes, 1866, p. 296, note 5, qualifie ce règlement de règlement r^ndu en vertu de l'art. 14 de la loi du 21 juin 1865. Il ne vise même pas cette loi, et dans le rapport qui l'a précédé il est dit, au contraire : « Le Conseil d'Etat va être appelé prochainement à préparer un règlement, qui exige des études approfondies ».

(a) Le décret du 12 juillet 1865 est abrogé, à l'exception de son art. 17, par la loi du 22 juillet 1889.

$8 LIVRE Ier. — INSTRUCTION ORDINAIRE. — N° 135.

du 21 avril 4832, elles doivent être invitées en même temps à faire connaître si elles entendent user du droit de présenter des observations orales à la séance publique où l'affaire sera portée pour être jugée.

Art. 7. La communication aux parties se fait au greffe sans déplacement des pièces.

Art. 8. Lorsqu'il s'agit de contraventions, il est procédé comme il suit, à moins qu'il n'ait été établi d'autres règles par la loi.

Dans les cinq jours qui suivent la rédaction d'un procès-verbal de contravention et son affirmation quand elle est exigée, le sous-préfet fait faire au contrevenant notification de la copie du procès-verbal ainsi que de l'affirmation, avec citation devant le conseil de préfecture.

La notification et la citation sont faites dans la forme administrative.

La citation doit indiquer au contrevenant qu'il est tenu de fournir ses défenses écrites dans le délai de quinzaine, à partir de la notification qui lui est faite, et l'inviter à faire connaître s'il entend user du droit de présenter des observations orales.

Il est dressé acte de la notification et de la citation ; cet acte doit être envoyé immédiatement au sous-préfet; il est adressé par lui, sans délai, au préfet, pour être transmis au conseil de préfecture et y être enregistré comme il est dit en l'art. 1er.

Lorsque le rapporteur a été désigné, s'il reconnaît que les formalités prescrites dans les 3e et 4e alinéa du présent article n'ont pas été remplies, il en réfère au conseil pour assurer l'accomplissement de ces formalités.

Art. 9. Lorsque l'affaire est en état de recevoir une décision, le rapporteur prépare le rapport et le projet de décision.

Art. 40. Le dossier, avec le rapport et le projet de décision, est remis au secrétaire greffier, qui le transmet immédiatement au commissaire du Gouvernement.

Art. 44. Le rôle de chaque séance publique est arrêté par le préfet ou par le conseiller qui le remplace, sur la proposition du commissaire du Gouvernement.

Art. 42. Toute partie qui a fait connaître l'intention de présenter des observations orales doit être avertie, par lettre non affranchie, à son domicile ou à celui de son mandataire ou défenseur, lorsqu'elle en a désigné un, du jour où l'affaire sera appelée en séance publique. Cet avertissement sera donné quatre jours au moins avant la séance.

Art. 13. Les arrêtés pris par les conseils de préfecture dans les affaires contentieuses, mentionnent qu'il a été statué en séance publique.

Us contiennent les noms et conclusions des parties, le vu des pièces principales et des dispositions législatives dont ils font l'application.

Mention y est faite que le commissaire du Gouvernement a été entendu

Ils sont motivés.

Les noms des membres qui ont concouru à la décision y sont mentionnés.

La minute est signée par le président, le rapporteur et le secrétairegreffier.

Art. 4-4. La minute des décisions des conseils de préfecture est conservée au greffe, pour chaque affaire, avec la correspondance et les pièces relatives à l'instruction. Les pièces qui appartiennent aux parties leur sont remises sur récépissé, à moins que le conseil de préfecture n'ait ordonné que quelques unes de ces pièces resteraient annexées à sa décision,

Art. 15-. L'expédition des décisions est délivrée aux parties intéressées par le secrétaire général. m ''.'

Le préfet fait transmettre aux administrations publiques expédition des décisions dont l'exécution rentre dans leurs attributions.

Art. 10. Les décisions des conseils de préfecture doivent être transcrites, par ordre de date, sur un registre dont la tenue et la garde sont confiées au secrétaire-greffier. Tous les trois mois, le président du conseil s'assure que ce registre est à jour.

Art. 17. Lorsque la section du contentieux du Conseil dEtat pense quil est nécessaire, pour l'instruction d'une affaire dont l'examen lui est soumis, de se faire représenter des pièces qui sont déposées au greffe d'un conseil de préfecture, le président de la section fait la demande de ces pièces au préfet.

Le secrétaire de la section adresse au secrétaire greffier un récépissé des pièces communiquées : il sera fait renvoi du récépissé, lorsque les pièces auront été rétablies au greffe du conseil de préfecture.

Art. 18. Notre ministre de l'intérieur est chargé de l'exécution du présent décret qui sera inséré au Bulletin des Lois.

156. — Ajoutons encore ici le texte d'une circulaire de M. le ministre de l'intérieur du 21 juillet 1865 {a) :

Monsieur le préfet,

Ee Moniteur a porté à votre connaissance le décret du 12 juil. dernier, qui détermine un certain nombre de règles relatives à la procédure des conseils de préfecture, et qui doit désormais remplacer l'arrêté que vous avez pris à titre provisoire, sur le même objet, à la suite du décret du 30 déc. 1862.

Bien que les dispositions du nouveau décret s'expliquent d'elles-mêmes, et que la portée en soit facile à saisir, je crois néanmoins devoir appeler votre attention sur l'idée générale qui y a présidé et sur quelques-unes des mesures qui y sont prescrites.

Il a été longtemps d'usage que l'instruction des affaires contentieuses sur lesquelles les conseils de préfecture avaient à statuer, fût dirigée presque en entier par le préfet, sur la proposition de ses bureaux. Ce mode de procéder, qui s'expliquait par l'absence d'un greffe auprès de ces conseils, a dû cesser avec l'institution du secrétaire- greffier, chargé par le décret du 30 décembre 1862 de recevoir toutes les affaires soumises au conseil de préfecture. La réforme, déjà inaugurée sur ce point par plusieurs préfets, a reçu du décret du 12 juillet dernier une consécration définitive. Désormais, les demandes des parties doivent être déposées au greffe, et c'est au conseil de préfecture à, ordonner les divers actes de procédure dont ce dépôt est le point de départ. Les bureaux n'ont plus à intervenir dans l'instruction des affaires ; ils n'en connaîtront que sur le renvoi qui peut leur en être fait par le conseil de préfecture, soit pour fournir des renseignements, soit pour produire des défenses.

L'art. 1er du décret porte que les pièces sont, à leur arrivée, inscrites sur un registre d'ordre, et marquées d'un timbre qui indique la date de leur entrée. Je ne saurais trop vous recommander l'observatien de cette formalité, si importante au point de vue des délais fixés par la loi.

C'est au rapporteur désigné par le préfet ou par le conseiller qui le remplace, que les pièces, aussitôt enregistrées, doivent être adressées. Le rapporteur propose au conseil de préfecture les communications qu'il juge

(a) La circulaire du 21 juillet 1865 n'a plus guère qu'un intérêt historique, puisqu'elle est destinée à commenter le décret du 12 juillet 1865 qui, à part l'art. 17, est abrogé par la loi du 22 juillet 1889.

90 LIVRE Ier. — INSTRUCTION ORDINAIRE. — N* 136.

devoir être faites et les mesures d'instruction qui lui paraissent nécessaires. Les décisions que rend à cet égard le conseil de préfecture n'ont pas le caractère de décisions juridiques : elles soût prises en chambre de conseil, en dehors des parties, sans publicité et sans débat contradictoire. Elles n'ont donc pas besoin d'être libellées comme des arrêtés, ni conservées en minute. Le rapporteur se bornera, après avoir pris les ordres du conseil, à inscrire sur la feuille, devant contenir le dossier de l'affaire, la série des formalités à remplir, dans ces termes, par exemple : «Donner à M... un délai de... pour la production de telles et telles pièces. » — « Communiquer ensuite à N..., en l'invitant à présenter ses défenses dans un délai de...y> etc. — Ces simples mentions, signées du rapporteur, serviront de base aux notifications que le secrétaire-greffier doit adresser aux parties.

Aux termes de l'art. 7, la communication aux parties se fait au greffe, sans déplacement de pièces. Les choses devront, en effet, se passer ainsi dans le plus grand nombre des cas. Il peut arriver toutefois, dans certaines affaires, que l'étendue des pièces rende difficile une communication sur place. Dans ce cas, et si les parties sont représentées par des officiers publics, le déplacement des pièces pourra exceptionnellement et à la condition de ne pas excéder un très-court délai, être autorisé par le président.

J'appelle toute votre attention, monsieur le préfet, sur la disposition des art. 9 et 10, aux termes desquels le rapporteur doit, une fois l'affaire en état, préparer son rapport et un projet de décision, et les transmettre au commissaire du Gouvernement. Dans les affaires de contributions et de contraventions, qui forment la très-grande majorité des instances soumises au conseil de préfecture, la feuille d'instruction pourra, le plus souvent, servit de rapport, et le rapporteur n'aura à préparer que le projet de décision, tâche qu'il pourra abréger encore en groupant toutes les affaires semblable! pour en faire l'objet d'un rapport collectif Mais, dans toutes les autres natures d'affaires, vous devrez tenir à ce qu'un rapport écrit soit rédigé. Cette disposition du décret se justifie par des avantages sur lesquels je n'ai pas besoin d'insister : appelé à proposer une décision, le rapporteur sent la nécessité de compléter l'instruction, et ne néglige la production d'aucune des pièces qui peuvent être utiles à la solution de l'affaire. C'est le caractère essentiel de la procédure contentieuse que l'instruction y soit écrite ; les observations orales n'y tiennent qu'une place accessoire et doivent toujours se restreindre aux points qui ont été développés dans les mémoires. Du moment, en effet, où les parties ne sont pas astreintes à se présenter à li barre, et que souvent Tune des deux y vient seule, il n'est pas bon qu'i. s'y produise des moyens nouveaux qui ne pourraient pas être contredits par l'adversaire.

Une observation qu'il importe de ne pas perdre de vue dans l'application de ce décret, c'est qu'il ne modifie en rien la procédure établie par les lois spéciales, dans certaines matières, notamment les contributions et les contraventions. Les règles nouvelles doivent se concilier avec les anciennes, comme l'indiquent les art. 6 et 8. C'est ainsi que, lorsque les parties sont appelées à fournir des observations, en vertu de l'art. 29 de la loi du 21 avril 1832, par suite de l'avis du directeur des contributions directes contraire à leur réclamation, elles doivent être en même temps invitées à faire connaître si elles entendent user du droit de présenter des observations orales à la séance publique. Vous devrez vous concerter, pour l'exécution de cette nouvelle règle, avec le directeur des contributions directes de votre département.

Je signale enfin à vofre attention spéciale Part. 13 relatif à la rédaction

TITRE m. — MODE D'INTRODUCTION DES INSTANCES. — N« 136. 91

des arrêtés. Il est essentiel que les décisions portent avec elles la preuve de l'accomplissement de toutes les formalités prescrites par la loi.

Tels sont, monsieur le préfet, l'esprit et les dispositions principales du nouveau règlement. Il s'est proposé d'introduire, dans la procédure des con- ' seils de prélecture, la simplicité des formes, la rapidité de l'instruction et la modicité des frais. En même temps il développe et confirme, au profit des parties, les deux grandes règles de la publicité et de la défense orale. De telles mesures ne peuvent qu'augmenter les garanties d'une bonne justice, et par là même la confiance que les conseils de préfecture inspirent aux justiciables. C'est a vous, monsieur le préfet, qu'il appartient, comme président de cette juridiction et comme chef de l'administration locale, d'en surveiller et d'en assurer la stricte observation.

156 bis. — Après avoir rapporté fidèlement tous les actes et documents de 1862 et 1865, je reviens à la question que j'ai posée sîiprà, p. 84, n° 135.

La loi de 1865 est muette, — c'était au décret autorisé par l'art. 14 à déterminer les conditions de l'introduction d'une affaire devant les conseils de préfecture. Ce décret n'a pas paru.

Le décret du 12 juillet 1865, qui ne vise même pas la loi du 21 juin, l'a-t-il dit provisoirement en attendant le décret-loi? Oui implicitement, non expressément.

Ce décret (Voy. suprà, p. 87, n° 135 sexies) s'occupe plutôt du dépôt à faire au greffe du conseil de préfecture, que de la prescription d'un mode de procéder, et M. le ministre, dans les premières lignes de sa circulaire (suprà, p. 89, n° 136), explique pourquoi sont édictées les dispositions de l'art. 1er qui ont pour but de faire cesser l'usage qui existait de faire diriger l'instruction par le préfet et ses bureaux (1).

Cependant le décret dit : les requêtes et mémoires introductifs d'instance (art. 1er), et on trouve dans l'art. 2 cette même qualification.

D'où on voudra peut-être induire qu'une simple requête ou un mémoire (expressions identiques, ou dont, au moins, on saisit difficilement la différence), suffisent pour introduire une instance devant un conseil de préfecture. On se fondera encore sur l'art. 4 et sur l'art. 6, qui semblent accorder aux conseils de préfecture le soin et le droit de faire communiquer aux parties intéressées, les requêtes ou mémoires, ou de les appeler à fournir des défenses sur ces requêtes ou mémoires, et on en conclura .rue rien ne devant être signifié aux défendeurs qu'après prescription du conseil de préfecture, les requêtes suffisent pour introduire une instance.

(1) Je ferai remarquer que dans cette circulaire M. le ministre déclare que les arrêtés réglementaires provisoires des préfets n'ont plus d'existence.

LIVRÏ I*. — INSTRUCTION ORDINAIRE. — N° 436.

Les règles de procédure ne s'induisent pas, — elles doivent résulter d'un texte formel, — il n'y en a pas. Le décret du 12 juillet n'était point, d'ailleurs, compétent pour en créer. C'est en vertu de l'art. 14 de la loi qu'un règlement d'administration publique pourra déterminer ces règles. Je pense donc que le droit commun est seul applicable.

Ce droit commun est, il faut le reconnaître, le droit rationnel Celui qui veut plaider doit, comme condition première, appeler, intimer (comme on disait jadis), assigner (mot moderne) son adversaire devant le tribunal qui doit les juger.

De là, la nécessité d'une assignation par huissier motivée comme les ajournements judiciaires donnés devant les juges de paix, les tribunaux de commerce : je ne dis pas les tribunaux civils, parce qu'il n'y a pas encore d'avoués devant les conseils de préfecture .

Qu'on remarque bien que je n'exige pas de la part de l'Etat un ajournement par huissier ; l'assignation peut être faite par un agent administratif. (Voy. infrd, le titre des significations) y mais il devra toujours y avoir une interpellation ad personam,

136 ter. — Les lignes qui précèdent ont été écrites en 1867 ; le mode d'introduction d'instance qui y est indiqué n'a pas prévalu dans la pratique. Mais le législateur est enfin intervenu et la procédure à suivre devant les conseils de préfecture a été réglementée par la loi du 22 juillet 1889 (<z), dont le titre Ier, relatif à Yintroduction des instances et aux mesures générales d'instruction, comprend douze articles ainsi conçus :

Art. 1er. Les requêtes introductives d'instance concernant les affaires sur lesquelles le conseil de préfecture est appelé à statuer par la voie contentieuse doivent être déposées au greffe du conseil, sauf disposition contraire contenue dans une loi spéciale. — Les requêtes sont inscrites à leur arrivée sur le registre d'ordre qui doit être tenu par le secrétaire greffier; elles sont, en outre, marquées, ainsi que les pièces qui y sont jointes, d'un

(a) La loi du 22 juillet 1889 a été suivie d'une instruction du directeur général de l'enregistrement, des domaines et du timbre du 5 octobre 4889, d'une circulaire du directeur général des contributions directes du 1er février 1890, et d'une circulaire du ministre de l'intérieur du 31 juillet 1890,t dont le texte est rapporté par MM. Teissier et Chapsal dans leur excellent Traité de la procédure devant les conseils de préfecture.

timbre indiquant la date de l'arrivée. — Le secrétaire greffier délivre aux parties qui en font la demande un certificat qui constate l'arrivée au greffe de la réclamation et des différents mémoires produits.

Art. 2. La requête introductive d'instance doit contenir les nom, profession et domicile du demandeur, les nom et demeure du défendeur, l'objet de la demande et renonciation des pièces dont le requérant entend se servir et qui y sont jointes.

Art. 3. Les requêtes présentées soit par des particuliers, soit par l'administration, doivent être accompagnées de copies certifiées conformes par le requérant, destinées à être notifiées aux parties en cause. Ces copies ne sont pas assujetties au droit de timbre.

Lorsque aucune copie n'est produite, ou lorsque le nombre des copies n'est pas égal à celui des parties, ayant un intérêt distinct, auxquelles le conseil de préfecture aurait ordonné la communication prévue par l'art. 6, le demandeur est averti par le secrétaire greffier que si la production n'en est pas faite dans le délai de quinze jours, a. partir de cet avertissement, le conseil de préfecture déclarera la requête non avenue.

Art. 4. Les parties peuvent signifier leur demande par exploit d'huissier. Dans ce cas, l'original de l'exploit est déposé au greffe. Si ce dépôt n'est pas fait dans le délai de quinze jours à dater de la signification, l'exploit est périmé.

Les frais de signification par huissier n'entrent pas en taxe.

Art. 5. Immédiatement après l'enregistrement au greffe des requêtes introductives d'instance, le président du conseil de préfecture désigne un rapporteur, auquel le dossier est transmis dans les vingt-quatre heures.

Art. 6. Dans les huit jours qui suivent cette transmission, le conseil de préfecture, réuni en chambre au conseil, règle, le rapporteur entendu, la notification aux parties défenderesses des requêtes introductives d'instance.

Il fixe, eu égard aux circonstances de l'affaire, le délai accordé aux parties pour fournir leur défense, et désigne l'agent qui sera chargé de cette notification.

Art. 7. Les décisions prises par le conseil de préfecture pour l'instruction des affaires, dans les cas prévus par l'article précédent, sont notifiées aux parties défenderesses, dans la forme administrative et dans les délais fixés par le conseil, par l'agent qu'il a désigné, en même temps que les copies des requêtes et mémoires déposés au greffe, en exécution de l'art. 3.

Il est donné récépissé de cette notification.

A défaut de récépissé, il est dressé procès-verbal de la notification par l'agent qui l'a faite.

Le récépissé ou le procès-verbal est transmis immédiatement au greffe du conseil de préfecture.

Art. 8. Les parties ou leurs mandataires peuvent prendre connaissance au greffe, mais sans déplacement, des pièces de l'affaire. Toutefois, le président du conseil peut autoriser le déplacement des

94 LIVRE Ier. — INSTRUCTION ORDINAIRE. — N° 136.

pièces, pendant un délai qu'il détermine, sur la demande des avocats ou des avoués chargés de défendre les parties.

Si le mandataire d'une partie n'est ni avoué exerçant dans le département, ni avocat, il doit justifier de son mandat par un acte sous seing privé légalisé par le maire et enregistré, ou par un acte authentique.

L'individu privé du droit de témoigner en justice ne peut être admis comme mandataire d'une partie.

Lorsque la partie est domiciliée en dehors du département, elle doit faire élection de domicile au chef-lieu.

Art. 9. Les mémoires en défense et les répliques sont déposés au greffe dans les conditions fixées par les art. 1, 2, 3 et 4 de la présente loi.

La communication en est ordonnée par le conseil de préfecture comme pour les requêtes introductives d instance.

Art. 10. Lorsqu'il s'agit de contravention, il est procédé comme il suit, à défaut de règles établies par des lois spéciales :

Dans les dix jours qui suivent la rédaction d'un procès- verbal de contravention, et son affirmation quand elle est exigée, le préfet fait faire au contrevenant notification de la copie du procès-verbal ainsi que de l'affirmation, avec citation à comparaître dans le délai d'un mois devant ie conseil de préfecture. La notification et la citation sont faites dans la forme administrative.

La citation doit indiquer à l'inculpé qu'il est tenu, s'il veut fournir des défenses écrites, de les déposer dans le délai de quinzaine à partir de la notification qui lui est faite et l'inviter à faire connaître, en produisant sa défense écrite, s'il entend user du droit de présenter des observations orales à l'audience.

Il est dressé acte de la notification et de la citation ; cet acte doit être adressé au conseil de préfecture et y être enregistré, comme il est dit en l'article 1er.

Le conseil de préfecture ordonne, s'il y a lieu, la communication à l'administration compétente du mémoire en défense produit par l'inculpé et la communication à l'inculpé de la réponse faite par l'administration.

Art. 11. Les réclamations en matière électorale et en matière de contributions directes continueront à être présentées et instruites dans les formes prescrites par les lois spéciales de la matière.

Lorsque les parties seront appelées à fournir des observations en exécution de l'art. 20 de la loi du 21 avril 1832 et de l'art. 37 de la loi du 5 avril 4884, elles devront être invitées à faire connaître si elles entendent user du droit de présenter des observations orales à la séance publique où l'affaire sera portée pour être jugée.

Il en sera de même des réclamations relatives aux taxes qui sont assimilées aux contributions directes pour le recouvrement et dont l'assiette et la répartition sont confiées à l'administration des contributions directes.

Les réclamations relatives aux taxes assimilées dont l'assiette n'est pas confiée à cette administration seront instruites dans les formes prescrites par les art. 1 à 9 de la présente loi.

Art. 12. Lorsque l'affaire est en état d'être jugée, ou lorsqu'il y a lieu d'ordonner des vérifications au moyen d'expertises, d'enquêtes ou autres mesures analogues, le rapporteur prépare un rapport. Ce rapport est remis

au secrétaire greffier, qui le transmet immédiatement au commissaire du

gouvernement.

IZGquater. — La loi du 22 juillet 1889, dans ses art. 1er et 4, offre aux parties deux moyens de saisir les conseils de préfecture. Elles peuvent, en premier lieu, déposer au greffe une requête accompagnée d'une copie qui sera notifiée à l'adversaire, en vertu d'une décision du conseil de préfecture, par un agent de l'administration ; et, en ce cas, il n'y a d'autres frais que le droit de timbre, auquel la requête est soumise. Les parties peuvent, en second lieu, si elles le préfèrent, introduire leur dem-mde par exploit d'huissier. — Voy. Teissier et Chapsal, p. 17-18.

156 quinquies. — Ce dernier procédé est loin d'être la reproduction du système usité devant les tribunaux civils pour l'introduction des instances. La signification de l'art. 4 n'est pas l'ajournement de l'art. 61 du Code de proc. civ. D'abord, l'exploit signifié par le demandeur doit contenir toutes les indications exigées par l'art. 2 pour les requêtes. D'autre part, pour que le juge soit saisi, il faut que l'original de l'exploit soit déposé au greffe.

156 sexies. — La signification faite par huissier donne ouverture aux droits ordinaires de timbre et d'enregistrement. Les frais en sont supportés, dans tous les cas, par le demandeur. — Voy. Teissier et Chapsal, p. 28-29.

156 septies. — En même temps que la requête, le demandeur doit en déposer au greffe autant de copies qu'il y a de parties en cause. C'est là une innovation importante de la loi de 1889. D'après le décret de 1865, les défendeurs étaient seulement avertis, par lettre du secrétaire greffier, qu'une instance était engagée contre eux et qu'ils pouvaient prendre connaissance de la requête introductive dans un délai déterminé par le conseil de préfecture. Ils devaient donc se déplacer ou constituer des mandataires.

156 octies. — Les requêtes peuvent revêtir telle forme qu'il convient aux demandeurs ; toutefois, l'art. 2 de la loi de 1889 enumere certaines indications qui doivent y être relatées. Ces indications ne sont pas prescrites à peine de nullité.

96 LIVRE 1er. — INSTRUCTION ORDINAIRE. — N° 136.

Bien que Fart. 2 ne le dise pas, la requête doit être signée du demandeur ou de son mandataire. La nécessité de signer la demande est manifeste et il faut admettre que, si cette formalité était omise, le demandeur pourrait désavouer le mémoire qu'il n'a pas signé et faire décider que l'arrêté rendu sur ces conclusions n'est pas une décision contradictoire. — Voy. Teissier et Chapsal, p. 22.

156 novies. — Le caractère d'instruction écrite n'ayant pas été enlevé aux procédures devant le conseil de préfecture et ayant été consacré par le décret du 12 juillet 1865 et la loi de 1889, je renvoie l'examen de tout ce qui concerne la direction de l'instruction, au titre des constitution d'avocat et défenses, infrà, nos 211 et suivants.

156 decies. — De quelque manière qu'on estime qu'une affaire doive être introduite devant un conseil de préfecture, il est certain que le papier timbré est exigé, à peine de nullité. Voy. t. 2, p. 158, n° 985 quinquies, les nombreuses décisions que je cite à l'occasion d'une demande en décharge en matière de contributions directes, au sujet d'une cote excédant 30 fr. Aussi ai-je critiqué, Journal du droit administratif ', t. xn, p. 181 , un arrêté de conseil de préfecture du Nord qui ne considérait pas le défaut de timbre comme une nullité d'ordre public pouvant être suppléée d'office par le juge. Voyez suprà, n° 129. — Il me paraît donc évident que le secrétaire-greffier doit refuser le dépôt de toute pièce assujettie au timbre et qui n'est pas timbrée.

L'Etat est dispensé du timbre («).— Les départements, les communes, les établissements publics en litige avec l'Etat ou entre eux, ou bien avec des particuliers, doivent être assimilés aux particuliers et, par conséquent, assujettis au timbre de leurs requêtes, mémoires, défenses ou réponses, au timbre des expéditions qu'ils ont à produire contre leurs adversaires, parce que, dans le procès, ces diverses pièces n'ont plus un but d'utilité générale, mais un simple caractère privé corrélatif à la contestation pendante. Voy. Journal du droit administratif \ 1866, p. 29, n° 803.

Quant à l'enregistrement, quelles que soient les parties, devant les conseils de préfecture, les requêtes, mémoires, défenses, ré-

(a) En ce qui concerne les réclamations en matière de contributions directes, voy. infrà, liv. 5, t. 1, chap. 2.

ponses , arrêtés préparatoires, interlocutoires et définitifs, n'y sont pas soumis. (Même journal, loc. cit.) {a).

Mais aussi quelles que soient les parties, État , départements , communes, établissements publics, simples particuliers, si pour le besoin de l'attaque ou de la défense, il devient nécessaire de produire des actes portant transmission de propriété, d'usufruit ou de jouissance, des adjudications ou marchés avec les cautionnements y relatifs, ces pièces doivent être fournies en expédition régulière sur timbre, ou bien la minute produite doit être sur timbre et avoir été enregistrée {Même journal, loc, cit.).

Je dois dire que dans la pratique, devant les tribunaux administratifs, la loi sur le timbre est appliquée avec une grande modération et que les rapports, renseignements, explications fournis dans un intérêt de contrôle ou de tutelle administrative ne sont pas sur papier timbré.

156 undecies. — L'arrêté du conseil de préfecture du Nord précité, juge aussi que s'il y a un grand nombre d'intéressés, ils peuvent choisir un ou plusieurs mandataires qui intenteront l'instance dans l'intérêt de tous. Je ne puis adopter cette solution. S'il est admis que des actions, comme des pourvois peuvent être formés collectivement par plusieurs parties ayant un intérêt identique (£), il n'est pas exact de dire qu'une demande à laquelle sont intéressés des individus peut être intentée au nom d'un seul ou de trois pour tous les intéressés... ; la maxime que Nul en France ne plaide par procuration doit être entendue en ce sens que, dans un acte introductif d'instance, chacun des demandeurs doit être indiqué nominativement. La comparution ou la production des moyens peut avoir lieu par un seul mandataire de tous les autres; mais ce mandataire ne peut introduire la demande tant en son nom que comme mandataire de toutes parties intéressées non dénommées. La formule un tel et consorts est contraire à la règle ci-dessus indiquée. C'est un principe incontesté en matière civile, et on ne voit pas pourquoi il ne serait point appliqué en matière administrative. Dans l'espèce jugée par le conseil de préfecture du Nord, trois propriétaires figuraient seuls dans la demande, et l'arrêté a donné gain de cause à d'autres propriétaires dont le nom n'était même pas dans l'acte introductif de la demande. — C'était une étrange anomalie.

U) La demande signifiée par exploit d'huissier est sujette aux droits ordinaires d'enregistrement. Voy. 136 sexies.

(b) Voy. 6 août 1870, comm. d'Orange, et infrà, n° 579.

Code.— 5e édit. — I. 7

98 LIVRE 1er. — INSTRUCTION ORDINAIRE. — N° 436.

156 duodecies. — Lorsque n chef de demande (dans l'espèce, demande d'indemnité pour la dépréciation d'un étang, présentée accessoirement à des demandes d'indemnité pour chômage et dépréciation d'usine) n'a été formulé devant le conseil de préfecture qu'après l'expertise achevée, le conseil de préfecture peut refuser de statuer sur ce chef qui n'a pas été l'objet d'une instruction suffisante, et sa décision ne fait pas obstacle à ce que la même demande soit de nouveau portée devant lui. 6juill. 4865.

156 terdeaes. — Une ordonnance du 23 août 4845, Pourchot c. comm. de Bourcia, a décidé qu'un conseil de préfecture avait été régulièrement saisi d'une contestation entre une commune et un architecte par la demande introduite d'office par le préfet au nom de cette commune, après délibération du conseil municipal.

Cette ordonnance est susceptible de critique sous un double rapport : En premier lieu, ce n'est pas au préfet, mais au maire, qu'il appartient d'exercer les actions des communes. En second lieu, l'instance ne pouvait être engagée que par une assignation notifiée à l'architecte, à la requête de la commune.

Je trouve également contraire aux principes un arrêt du Conseil d'Etat du 49 mai 4864, qui juge qu'un conseil de préfecture est valablement sa^i d'une demande en dommages d'une commune contre un entrepreneur de travaux publics, par une simple lettre du maire accompagnée de la délibération du conseil municipal et transmise par le préfet an conseil.

Je préfère une décision du conseil de préfecture du Pas-de- Calais, qui a déclaré n'être pas saisi régulièrement, quoique, après l'autorisation de plaider accordée à une commune, le souspréfet eût fait faire une expertise et l'eût transmise au conseil. 2 juin 4864 (Journ. du droit administratifs t. xin, p. 80) (a).

156 quaterdecies. — Une jurisprudence constante du Conseil d'Etat autorise la demande ces intérêts des intérêts, pourvu qu'il s'agisse d'intérêts dus au moins depuis une année entière.

156 quindecies. — Un conseil de préfecture avait annulé une instance « attendu que l'acte introductif se bornait à réclamer « expertise, sauf à conclure ail fond après le dépôt du rapport « des experts ; ^uèl'art. 64 du Code de procéd. exigeait, à peine « de nullité, que l'exploit d'ajournement mentionnât l'objet de « la demande, principe applicable aux instances devant les tri- « bunaux administratifs ; que la société demanderesse n'ayant

(a) Les solutions proposées par M. Chauveau puisent une force nouvelle dans la loi du 22 juillet 4889.

* fait connaître en quoi consistait la réclamation qu'au mo- « ment de réclamer, l'Etat ne pouvait y acquiscer ou y résister; « qu'il n'y avait'pas dès lors eu contestation née et qu'il n'était « pas possible que le conseil fut considéré comme saisi. »

Le 21 fév. 1862, Eaux thermales de Vichy, le Conseil d'Etat a annulé cet arrêté en admettant qu'en fait l'objet de la demande avait été suffisamment déterminé ; mais le conseil a cru devoir commencer par dire : « Si les parties sont tenues de déterminer « dans leurs mémoires l'objet des demandes qu'ils portent dece vant les juridictions administratives, aucune disposition de m loi ou de règlement n'a rendu l'art. 61 du Code de procédure « applicable à ces demandes » (a).

Si cet article n'est pas applicable, quel est donc l'article de loi sur lequel pourront se fonder les conseils de préfecture? Je n'en connais aucun ; et cependant si le Conseil d'Etat lui-même déclare que les parties semt tenues de déterminer l'objet de la demande, ce qu'indique le simple bon sens^ comment traiterat-on leur action, si elles ne le font pas? Pourquoi proscrire ce que le Conseil d'Etat lui-même a fait en maintes circonstances, l'application de dispositions puisées dans la loi qui forme le droit commun? — Voy. infrà, p. 115, n° 145, 2°.

456 sedecies. — Les art. 5, 6 et 7 de la loi du 22 juillet 1889 ne font guère que reproduire les dispositions des art. 2, 3, 4 et 5 du décret du 12 juillet 1865.

Quand la requête a été déposée, il y a lieu de procéder à la nomination du rapporteur. D'après l'art. 2 du décret de 4 865, le rapporteur était désigné par le préfet ou par le conseiller de préfecture chargé de le remplacer. L'art. 5 de la loi de 1889 dit que cette désignation sera faite par le président du conseil de préfecture. Cette différence de rédaction entre les deux textes n'a aucune conséquence à l'heure actuelle, puisque le préfet est encore président du conseil de préfecture; mais comme en fait il ne préside que très rarement et que de nombreux projets de loi ont été proposés pour lui retirer ce droit, la loi de 1889 a évité de dénommer le préfet.— V. Teissier et Chapsal, p. 29-30.

L'instruction de l'affaire commence dès que le rapporteur a reçu le dossier (art. 6). C'est le conseil de préfecture, c'est-àdire le juge lui-même, qui va diriger la procédure. En fait même, l'instruction est conduite par le rapporteur, dont le conseil ne fait qu'homologuer les décisions.

(a) D'après l'art. 2 de la loi du 22 juillet 1889, la requête introductive d'instance doit indiquer l'objet de la demande.

100 LIVRE Ier. — INSTRUCTION ORDINAIRE. — N° 136.

Les décisions prises par Je conseil de préfecture, en exécution ie l'art. 6, ne sont pas des jugements, mais de simples mesures d'ordre intérieur qui ne peuvent être déférées au Conseil d'Etat.

Quand le conseil de préfecture a ordonné les mesures d'instruction, elles doivent être notifiées aux parties, ainsi que les copies de la requête introductive d'instance. C'est cette notification que règle l'art. 7. L'agent qui sera désigné pour la faire sans frais devra être un agent dépendant directement de l'autorité administrative, notamment le sous-préfet, le maire, le commissaire de police ou le garde champêtre. Cet agent fera la notification à personne ou à domicile. Si la partie est absente ou si elle n'a ni domicile ni résidence connus, MM. Teissier et Chapsal enseignent que l'agent chargé de la notification devra en référer au conseil de préfecture, qui ordonnera dans chaque affaire les mesures qu'il croira les plus propres à rendre l'instance contradictoire.

Les formes de notification de la requête indiquées par l'art. 7 sont applicables, même lorsque c'est l'administration qui est défenderesse. — Voy. Teissier et Chapsal, p. 32-33.

156 septiesdecies. — Outre leurs requêtes, les parties déposent souvent des titres et des pièces diverses à l'appui de leur réclamation. Quels que soient les intéressés, Etat, départements, communes ou particuliers, ces productions donnent ouverture aux droits ordinaires de timbre et d'enregistrement dans tous les cas où la loi générale en ordonne la perception. — Voy. suprd, 156 decies.

^ Il importe que toutes les pièces qui composent le dossier parviennent à la connaissance des parties pour qu'elles puissent les combattre et produire, s'il y a lieu, d'autres titres qui les contredisent. Dans ce but, l'art. 8 de la loi du 22 juillet 1889 règle dans son premier alinéa la communication au greffe de ces pièces. Pour faciliter ces communications et les notifications, le dernier paragraphe de l'art. 8 porte que, « lorsque la partie est domiciliée en dehors du département, elle doit faire élection de domicile au chef-lieu ». On évite ainsi le retard que causerait l'intervention d'autorités appartenant à un autre département. — Voy. Teissier et Chapsal, p. 33-34.

^ Mais les intéressés ont pu se faire représenter dans l'instance, ainsi que cela sera indiqué au titre des Audiences ; dans ce cas, c'est au mandataire que les notifications doivent être faites en cours de l'instance, sans qu'il y ait lieu de distinguer, suivant que la partie a fait ou non élection de domicile chez son manda-

taire (arg., art. 44). Mais les notifications faites au domicile réel du plaideur n'en sont pas moins valables.

L'art. 8 permet au mandataire de prendre connaissance des pièces du dossier, à la condition qu'il justifie de son mandat « par un acte sous seing privé, légalisé par le maire et enregistré, ou par un acte authentique. Le mandat doit être spécial à la réclamation ». — ^oy. Teissier et Chapsal, p. 35.

Sous l'empire du décret de 1 865, la communication des pièces du dossier se faisait, comme d'après la loi de 1889, au greffe et sans déplacement, mais il y avait une pratique particulière quand l'administration était défenderesse : on faisait parvenir à ses agents le dossier au lieu de les inviter à en prendre connaissance au greffe. Nous estimons, avec MM. Teissier et Chapsal, que cette pratique doit être conservée. L'on ne saurait exiger des agents chargés de défendre les intérêts de l'administration un dérangement et souvent même un déplacement susceptible de porter atteinte au bon fonctionnement des services publics. D'ailleurs, la loi a admis la communication à domicile pour les avocats et avoués, moyennant une autorisation du président du conseil de préfecture ; il n'y a aucune raison pour que les fonctionnaires ne soient pas traités aussi favorablement que les avocats et les avoués. Leur caractère public doit être considéré comme une garantie suffisante contre tout détournement de pièces.

Le défendeur qui a reçu notification de la requête et qui a pu prendre connaissance au greffe des pièces du dossier doit fournir sa défense dans le laps de temps qui lui a été accordé par le conseil de préfecture. Faute de réponse dans ce délai, le conseil peut mettre sans plus tarder l'affaire au rôle et statuer. Si la défense est produite après l'expiration du délai fixé, mais avant le jour de l'audience, le conseil en doit néanmoins tenir compte. — Voy. Teissier et Chapsal, p. 36.

Le demandeur peut déposer un mémoire en réplique à la défense.

Les mémoires en défense et les répliques peuvent être signifiés par exploit d'huissier, si les parties le préfèrent, mais les frais d'une pareille signification resteraient à la charge de la partie qui l'aurait faite.

Lorsque l'affaire est en état d'être jugée ou lorsqu'il y a lieu d'ordonner des mesures spéciales d'instruction, telles qu'expertises ou enquêtes, l'art. 12 de la loi de 1889 veut qu'un rapport soit fait par le conseiller rapporteur. C'est ce rapport qui va servir de base à la discussion du conseil de préfecture. Il doit

102 J-ITRE Ier. — INSTRUCTION ORJPINÀJRE. — N° 136.

être écrit et contenir renonciation de tous les faits de l'affaire; Il se termine par des questions où sont précisés les points de fait ou de droit à juger. — Voy. Teissier et Chapsal, p. 37. Le rapporteur n'a plus, comme sous l'empire de l'art. 19 du décret de 1865, à préparer un projet de décision.

156 duodevicies. — Pour la reddition et Y apurement des comptes, et les jugements des comptables, soi^ fonctionnaires publics, soit simples particuliers (en vertu de l'art. 64 de la loi du 18 juillet 1837 et de l'article 155 de la loi du 5 avril 1884) il y a un mode spécial d'introduction de l'instance et un genre particulier d'instruction que j'ai développés longuement dans le Journal du droit administratif, t. vin, p. 61, art. 278.

Je ne peux pas scinder l'analyse que je veux en donner. Je renvoie au titre des délibérés et instructions par écrit. Voy. aussi le titre des audiences et de leur publicité.

156 imdevicies. — Les conseils de préfecture sont compétents pour connaître des contraventions de grande voirie, en vertu de la loi du 29 floréal an x ; leur juridiction répressive a été ultérieurement déclarée applicable aux contraventions commises dans les matières suivantes : chemins vicinaux (loi du 13 ventôse an xiu); — travaux de dessèchement et d'endiguement (loi du 16 sept. 1807); — mines (loi du 21 avril 4810);

— povts maritimes et travaux à la mer(décretdu 10 avril 1812);

— places de guerre et zones de servitudes militaires (loi du 47 juill. 18^9); — chemins de fer d'intérêt général (loi du 45 juill. 4845) ; — police du roulage (loi du 30 mai 4854); — lignes télégraphiques (déc. du 27 déc. 4851); — magasins & poudre (loi du 22 juin 1854); — travaux faits dans les vallées submersibles (loi du 28 mai 1858) ; — chemins de fer d'intérêt local (loi du 11 juin 1865) ; — tramways (loi du 14 juin 1880).

L'art. 40 de la loi du 22 juillet 1889 a organisé une procédure spéciale aux contraventions qui ressortissent aux conseils de prélecture ; cette procédure concerne toutes Jes contraventions de grande voirie et assimilées, sauf celles qui for^t l'pbjet dérègles législatives propres, c'est-à-dire, ainsi qu'il résulte des travaux préparatoires de la loi de 1889, les contraventions commises en matière de police du roulage et de servitudes militaires.

La base de la procédure établie par l'art. 10 de la loi du 22 juillet 1889 est le procèo-verbal qui constate la contravention. Aucune poursuite n'est possible, s'il n'en a été dressé.

Parmi les agents compétents pour dresser les procès-verbaux, il faut distinguer ceux qui peuvent verbaliser pour toute espèce

de contravention et ceux qui ne peuvent constater que certaines contraventions déterminées. Les agents de la première catégorie sont les officiers de police judiciaire (C. inst. crim., a,rt. 8) ; — les maires et adjoints, les ingénieurs et conducteurs des ponts et chaussées, les agents de la navigation, les commissaires de police, les gendarmes (loi du 29 floréal an x) ; — les préposés des contributions indirectes et des octrois (déc. du 18 août 4810, art. 1er) ; — les gardes champêtres (déc. du 16 déç. i8U), ; — les cantonniers chefs et autres agents secondaires des ponts elj chausséçs, commissionnés et assermentés (loi du 23 mars 1842, art. 2). Les agents qui ne peuvent constater, que certaines contraventions déterminées sont, par exemple, pour les ports maritimes, les officiers et maîtres de port, les syndics des geps de mer, les gardes maritimes et gendarmes de la marine (déc. 21 février 1852, art. 4) et, pour les chemins de fer, les ingénieurs des mines, gardes-mines, les agents de surveillance nommés ou agréés par l'administration et dûment assermentés (loi, du 15 juill. 1,845, art. 12 et 23). Tous ces agents, à l'exception des gendarmes qui peuvent verbaliser, sur tout le territoire français, n'ont qualité pour constater des contraventions que dans les limites de leur ressort territorial. — V.TeissieretChapsal,p.92-93.

Les procès- verbaux doivent être affirmés. La formalité de l'affirmation consiste dans la déclaration devant le juge de paix, le maire ou l'adjoint, que les énonciations du procès-verbal sont exactes (déc. du 18 août 1810, art. 2, et déc. du 16 déc. 1811. art. 112). La jurisprudence du Conseil d'Etat n'exige pas le serment. L'affirmation doit être constatée par écrit. — Voy. Teissier et Ghapsal, p. 94-95. — Les gendarmes sont dispensés de l'affirmation par la loi du 27 juillet 18£6. — Çn général, et sauf à tenir compte des disposition^ de certaines lois spéciales, aucun délai n'est prescrit pour l'affirmation ; c'est ce qui résulte de la dernière jurisprudence du Conseil d'Etat. — Voy. Cons. d'Et., 11 février 1881 {Arloi), — 23 janvier 1885 (Lhomme). — Le défaut d'affirmation entraîne la nullité du procès-verbal.

Les procès-verbaux doivent êt,re vis£s pour timbre et enregistrés en débet dans un délai de quatre jours. S'ils n'ont p,as été enregistrés dans le délai voulu, ils ne sont nuls que dans les cas où la loi l'a expressément dit. Voy. Cons. d'Etat, 2 février 1851 [Bertron).

Les procès-verbaux font foi, jusqu'à preuve cpntraire, des faits dont leur rédacteur a été personnellement témoin.

Un procès-verbal nul ne peut servir de base \ une condamnation ; mais tout en reconnaissant la nullité du procès-verbal

l(M LITRE Ier. — INSTRUCTION ORDINAIRE. — N° 136.

qui a provoqué des poursuites, le conseil de préfecture peut, en s'appuyant sur d'autres preuves, constater l'existence de la contravention et prononcer une condamnation. — Voy. Teissier et Chapsal, p. 98-99. — Le moyen le plus pratique pour le conseil de préfecture de contrôler la véracité des laits relatés dans un procès-verbal nul, c'est d'ordonner une enquête, ce que lui permet l'art. 26 de la loi du 22 juillet, 1889.

Lorsque les contraventions ont été constatées par procèsverbal, il reste à saisir le conseil de préfecture; les règles à suivre sont énoncées par l'art. 10. C'est au préfet, chargé dans chaque département de veiller à la conservation et à la police du domaine public, qu'il appartient de poursuivre la répression des contraventions ; antérieurement à la loi de \ 889, ce soin incombait au sous-préfet, en vertu du décret du 12 juillet 1865.

Le procès-verbal qui constate une contravention est adressé au préfet, qui est libre d'y donner telle suite qu'il juge convenable. Si le préfet n'ordonne pas de poursuites, le conseil de préfecture ne peut pas se saisir d'office de la contravention. — Yoy. Teissier et Chapsal, p. 102.

Lorsque le préfet juge opportun d'entamer des poursuites, il doil faire notifier au contrevenant copie du procès- verbal et de l'affirmation dans les dix jours de la rédaction du procès-verbal ou de l'affirmation. D'après le décret du 12 juillet 1865, le délai n'était que de cinq jours. L'observation du délai de dix jours n'est pas prescrite à peine de nullité.

En même temps qu'il fait notification de la copie du procèsverbal et de l'affirmation, le préfet doit adresser au contrevenant une citation à comparaître dans le délai d'un mois devant le conseil de préfecture. Que faut-il entendre par ce délai d'un mois dont il n'était pas question dans l'art. 8 du décret de 1865? La loi de 1889 a-t-elle voulu établir un délai d'ajournement pendant lequel le conseil de préfecture devrait s'abstenir de statuer, ou a-t-elle eu l'intention de décider que le conseil devrait rendre son arrêté dans le délai d'un mois? C'est en ce second sens que se prononcent MM. Teissier et Chapsal, qui ajoutent que le délai d'un mois est purement comminatoire (p. 103-104). Leur opinion nous paraît fondée.

Le contrevenant, à la différence d'un défendeur ordinaire,

doit, lorsqu'il produit ses défenses écrites, faire connaître s'il

entend user du droit de présenter ses observations orales à l'au-

i dience ; s'il ne Ta pas déclaré, il ne sera pas averti du jour de

la séance publique.

Les défenses écrites doivent être présentées sur papier timbré.

TITRE III. — MODE D'INSTRUCTION DES INSTANCES. — N° 136. 40î>

Le conseil de préfecture, régulièrement saisi d'une contra- , vention, est tenu de statuer, et la réparation du dommage causé au domaine public par le contrevenant ne saurait avoir pour effet de dispenser le conseil de prononcer la condamnation encourue, alors même que le préfet se désisterait des poursuites. — Voy. Teissier et Chapsal, p. 106-107.

136 vicies. — L'art. 10 de la loi du 22 juillet 1889 a maintenu les règles établies par la loi du 30 mai 1851 pour la procédure en matière de contraventions à la police du roulage.

L'art. 15 de la loi du 30 mai 1851 énumère les agents ayant qualité pour verbaliser. L'art. 18 dispose que les procès-verbaux rédigés par les conducteurs, agents voyers, cantonniers chefs et autres employés du service des ponts et chaussées ou des chemins vicinaux, commissionnés, les gendarmes, les gardes champêtres, les employés des contributions indirectes, agents forestiers ou des douanes, employés des poids et mesures et des octrois ayant droit de verbaliser doivent être affirmés dans les trois jours, à peine de nullité devant le juge de paix du canton ou devant le maire de la commune, soit du domicile de l'agent qui a verbalisé, soit du lieu où la contravention a été constatée. La loi du 17 juillet 1856 a supprimé l'affirmation pour les gendarmes.

D'après l'art. 19 de la loi de 1851, « les procès-verbaux doivent être enregistrés en débet dans les trois jours de leur date ou de leur affirmation, à peine de nullité».

« Art. 22. Le procès-verbal est adressé, dans les deux jours de l'enregistrement, au sous-préfet de l'arrondissement. — Le sous-préfet le transmet dans les deux jours de sa réception au préfet, s'il s'agit d'une contravention de la compétence des conseils de préfecture

« Art. 23 Copie du procès-verbal ainsi que de l'affirmation, quand elle est prescrite, est notifiée avec citation par la voie administrative au domicile du propriétaire, tel qu'il est indiqué sur la plaque ou tel qu'il a été déclaré par le contrevenant, et, quand il y a lieu, à celui du conducteur. Cette notification a lieu dans le mois de l'enregistrement, à peine de déchéance. Le délai est étendu à deux mois, lorsque le contrevenant n'est pas domicilié dans le département où la contravention a été constatée: il est étendu a un an lorsque le domicile du contrevenant n'a pas pu être constaté au moment du procès-verbal. Si le domicile du conducteur est resté inconnu, toute notification qui lui est faite au domicile du propriétaire est valable.

406 LIVRE Ier. — INSTRUCTION ORDINAIRE. — N° 137.

<( Art. 24. Le prévenu est tenu de produire dans le d'élan de trente jours ses moyens de défense devant le conseil de préfecture. Ce délai court à compter de la date de la notification du procès-verbal; mention en est faite dans ladite notilication. — A l'expiration du délai fixé, le conseil de préfecture prononce, lors même que les moyens de défense n'auraient pas été produits

« Art. 26. L'instance à raison des contraventions de la compétence des conseils de préfecture est périmée par six mois, à compter du dernier acte de poursuites, et l'action publique est éteinte, à moins de fausses indications sur la plaque ou de fausse déclaration en cas d'absence de plaque. »

156 vicies bis. — Le décret du 10 août 1853 a réglé la procédure applicable aux contraventions commises sur le domaine public militaire (art. 40, 41, 42 et 43); la loi du 22 juin 1854 l'a étendue aux contraventions en matière de servitudes établies autour des magasins à poudre. Cette procédure particulière a été maintenue par l'art. 10 de la loi du 22 juillet 1889.

156 vicies ter. — L'art. 11 de la loi de 1889 a expressément conservé pour les réclamations en matière d'élections et de contributions directes les formes de procédure prescrites parles lois spéciales de la matière. — Voy. pour les contributions directes le titre Ier de notre livre V et pour les élections le titre IV du même livre.

D'après l'art. 11, « lorsque les parties seront appelées à fournir des observations en exécution de l'art. 29 de la loi du 21 avril 1832 et de l'art. 37 de la loi du 5 avril 1884, elles devront être invitées à faire connaître si elles entendent user du droit de présenter des observations orales à la séance publique où l'affaire sera portée pour être jugée ».