CHAPITRE IV

Conseil d'État.

157. — Le mode d'introduction des instances devant le Conseil d'Etat varie selon la qualité des parties, c'est-à-dire, selon, que l'affaire concerne de simples particuliers, des personnes morales ou l'administration. Je consacrerai les trois premières sections de ce chapitre à l'examen des formalités qui doivent être remplies lorsque l'instance est introduite : 1° au nom et contre de simples particuliers ; 2° au nom ou contre des dépar-

tements, des communes ou des établissements publics; 3° au nom de l'administration ou contre elle. Et comme on a prétendu, à tort selon moi, que le mode d'introduction prescrit pour les instances ordinaires n'était pas praticable à l'égard de certaines affaires portées de piano devant le Conseil d'Etat, je tâcherai, dans une quatrième section, de faire comprendre que ce mode d'introduction peut et doit être suivi pour ces matières comnie pour toutes les autres.

Section Ire. — Instances introduites au nom et contre de simples

particuliers.

158. — Le mode d'introduction de l'instance devant le Conseil d'Etat consiste, pour de simples particuliers :

1° Dans la présentation d'une requête, qui est déposée au secrétariat du conseil ;

2° Dans la notification d'une ordonnance de soit communiqué,

§ Ier. — Requête.

159. — I. « Le recours des parties au Conseil d'État, en matière contentieuse, sera formé par requête signée d'un avocat aux conseils. Elle contiendra l'exposé sommaire des faits et moyens, les conclusions, les noms et demeures des parties, renonciation des pièces dont on entend se servir, et qui y seront jointes. » Règlement du 22 juill. 1806, art. 1.

Dans les cas ordinaires, le recours doit être formé par une requête signée d'un avocat aux conseils, à peine de nullité. Le pourvoi qui aurait été adressé à l'un des ministres serait sans ; 20 août i847, Vinay (a).

Mais il y a des exceptions à cette règle. Pour certaines matières, la loi déclare que les recours pourront être formés sans /rais, ce qui dispense les parties d'employer le ministère d'un avocat aux conseils. La requête est alors signée par la partie elle-même et transmise au secrétariat du Conseil d'état, soit directement, soit par l'intermédiaire des préfets. Voy. infrà, p<>» 141 et 147 bis.

140. — JLa requête peut aussi être signée par un tiers fondé de pouvoir (b). Noy.suprà, n° 132, note 2. Mais si ce tiers, alors même qu'il serait officier ministériel, avoué par exemple, ne justifiait pas des pouvoirs qu'il a reçus, son recours serait rejeté.

(a) A juillet 1872, Catusse ; 8 novembre 1872, Michelot. Le ministère d'un avocat au Conseil d'Etat est nécessaire lorsqu'il s'agit d'une colonie. Voy. 9 avril 1875, colonie de la Réunion.

{0) 10 janvier 1872, El. d'Oulay.

108 LIVRE Ier. — INSTRUCTION ORDINAIRE. — N° 141.

o mars 1841, Leroy pour Morin\ 9 décembre 1843, Nicard pourVergnol; 31 mars 1849, 'Vast; 23 avril 1849,30 oct. 1848, 6 déc. 1848, Guérin, Dubois (a).

La nécessité d'un pouvoir spécial est générale et ne comporte pas d'exception. Le maire d'une commune, par exemple, serait sans qualité pour se pourvoir dans l'intérêt d'un contribuable, en matière de prestation en nature, s'il n'était pas muni d'un pouvoir spécial, 29 juill. 1852, Labarre (1).

M. Dufour, 2e édit., t. 2, p. 316, n° 287, pense que, si la partie ne sait point signer, elle peut s'adresser à un notaire pour conférer à la requête le caractère de l'authenticité, et qu'un maire pourrait même suppléer le notaire, en certifiant, en présence de deux témoins, que la réclamation est dressée à la demande de la partie qui ne sait point signer.

Aucune disposition de loi ou de règlement n'a conféré ni aux notaires, ni aux maires, le pouvoir de faire de pareils actes qui seraient sans valeur, et je ne pense pas que le Conseil d'Etat reçût un pourvoi ainsi formé. Si la partie ne sait point signer, il lui reste la faculté de se faire représenter par un fondé de procuration spéciale et authentique, ou bien d'avoir recours au ministère d'un avocat aux conseils. Dalloz, Répert., 2e édit., v° Conseil d'Etat, n° 298, adopte mon opinion.

Il est bon que les signatures des parties ou de leurs fondés de pouvoir soient légalisées par le maire de leur domicile (2) : mais cela n'est pas indispensable. Il suffirait que la signature fût certifiée par le sous-préfet de l'arrondissement, ou même qu'elle ne fût pas déniée par la partie adverse. 6 juin 1834, Laget c. Maurin-Carnac.

441. — Voici les matières auxquelles s'applique la règle exceptionnelle dont je parle au n° 139 :

l° Une innovation importante a été introduite par le décret du 2 nov. 1864, dont j'ai rapporté le texte suprà, p. 79, n° 127.

Recours sans ministère d'avocat et sans droits de greffe contre les actes des autorités administratives pour incompétence ou excès de pouvoir, contre les décisions portant refus de liquidation ou contre les liquidations des pensions. (Art. 1er) (b).

Sous ces expressions, actes des autorités administratives, on

(a) 19 juillet 1867, Maglione. Le pouvoir doit être enregistré.

(1) Voy. au tome 2, le titre des Contributions directes , n°» 937 et suiv.

(2) Voy. au tome 2, n° 856 ter, ce que je dis de la légalisation par les maires.

(6) Ces recours ne sont dispensés que des droits de greffe ; ils sont par conséquent soumis aux droits de timbre et d'enregistrement.

doit comprendre les actes des maires, sous-préfets, préfets, ministres, conseils ou commissions (a).

Les parties auront le droit d'envoyer directement à M. le président du Conseil d'Etat leur pourvoi écrit sur papier timbré et enregistré. L'affranchissement est inutile, parce que M. le président du C. d'Etat jouit delà franchise, en vertu des lois postales.

2° Recours en matière de contributions directes (b).

Pour les taxes assimilées aux contributions directes, voy. infrà, n° 142 bis.

Mais les pouvoirs relatifs aux contributions indirectes doivent, à peine de nullité, être introduits par une requête signée d'un avocat au Conseil d'Etat et sont soumis aux droits de timbre, d'enregistrement et de greffe ; 24 février 1842, ville de Tarare.

3° Recours en matière d'élections municipales (loi du 5 avril 1884, art. 40), d'élections de conseils d'arrondissement (loi du 22 juin 1833, art. b'3) et de conseils généraux (loi du 31 juill. 1875), d'élections de conseils de prud'hommes (loi du 1er juin 1853, art. 8), d'élections des maires et adjoints (loi du 5 avril 1884, art. 79), d'élections des délégués sénatoriaux (lois des 2 août 1875 et 9 déc. 1884).

Ils peuvent être formés sans le ministère d'un avocat et sont dispensés de tous frais.

4° Recours contre les arrêtés de conseils de préfecture relatifs aux contraventions, dont la répression leur est attribuée

{a) V. liv. 3, tit. 4.

L'art. 88 de la loi du 10 août 1871 a consacré une nouvelle exception relative aux recours formés contre les décisions prises par les commissions départementales, llcontienten effet la disposition suivante : « les décisions prises par la commission départementale sur les matières énumérées aux articles 86 et 87 de la présente loi seront communiquées aux préfets. —

« Elles pourront aussi être déférées au Conseil d'Etat, statuant au contentieux, pour cause d'excès de pouvoir ou de violation de la loi ou d'un règlement d'administration publique. — Le recours au Conseil d'Etat doit avoir lieu dans le délai de deux mois, à partir de la communication de la décision attaquée. Il peut être formé sans frais et il est suspensif dans tous les cas. »

11 est à remarquer que, tandis que les recours pour incompétence ou excès de pouvoir ne sont en principe exemptés que des droits de greffe par le décret du 2 novembre 1864, les recours formés en vertu de l'art. 88 de la loi du 10 août 1871 sont dispensés de tous frais. En outre la dispense s'applique non seulement aux recours pour excès de pouvoirs proprement dits, mais encore aux recours pour violation de la loi ou d'un règlement d'administration publique.

Ils peuvent être adresssé par les parties directement au Conseil d'État.

(6) Ces recours sont affranchis des droits de greffe et d'enregistrement et même des droits de timbre, quand le montant de la cote est inférieur à 30 fr. Voy. infrà, liv. 5. tit. 1* chai). 3.

410 LIVRE Ie*. — INSTRUCTION ORDINAIRE. — N° 142.

par la loi. Ils sont également dispensés de tous frais (loi du 30 mai 1851, art. 25, et loi du 21 juin 1865, art. 12).

5° La dispense de recourir au ministère d'un avocat s'applique encore aux matières quasi-eontentieuses, ou plutôt, ces matières échappent parleur nature à la disposition de l'art. 1er du règlement, qui ne concerne, comme son texte l'indique, que les matières contentieuses.

Ainsi, en matière d'autorisation de plaider, les pourvois des communes contre les arrêtés des conseils de préfecture sont dispensés du ministère d'un avocat.

Il en est de même des appels comme d'abus.

142. — L'art. 61 de la loi du 22 juillet 1889 a rappelé la dispense du ministère d'avocat au Conseil d'Etat en matière de contributions directes et taxes assimilées, d'élections et de contraventions et unifié les règles applicables à l'exonération des frais. On y lit, en effet, les dispositions suivantes : « Le recours au Conseil d'Etat contre les arrêtés des conseils de préfecture peut avoir lieu sans frais et sans l'intervention d'un avocat au Conseil d'Etat en matière : i° de contributions directes ou de taxes assimilées à ces contributions pour le recouvrement ; — 2° d'élections ; — 3° de contraventions aux lois et règlements sur la grande voirie et autres contraventions dont la répression appartient au conseil de préfecture-, ainsi que d'anticipation sur les chemins vicinaux. — Toutefois^ l'exemption du droit de timbre n'est applicable aux recours en matière de contributions directes et de taxes assimilées à ces contributions, sauf les prestations en nature pour les chemins vicinaux, que lorsque la cote est moindre de 30 francs. »

11 est bien entendu, comme nous l'expliquerons tout à l'heure, que la loi n'enlève pas aux parties la faculté de recourir au ministère d'un avocat ; si elles usent de cette faculté, elles n'en conservent pas moins l'immunité d'impôt accordée par l'art. 61.

L'art. 61 se termine par une disposition établissant une règle commune, pour l'introduction des pourvois, à toutes les affaires dispensées de frais et du ministère d'avocat. « Le recours, dit-il, peut être déposé dans les cas ci-dessus visés, soit au secrétariat général du Conseil d'Etat, soit à la préfecture, soit à la sous-préfecture. Dans ces deux derniers cas, il est marqué d'un timbre qui indique la date de l'arrivée, et il est transmis par le préfet au secrétariat général du Conseil d'Etat. — ■ Il en est délivré récépissé à la partie qui le demande. »

Avant la loi de 1889, les pourvois en matière de contributions directes ne pouvaient être transmis au Conseil d'Etat que

TITRE in. — MODK D'INSTRUCTION DES INSTANCES. — N° 143. 111

par l'entremise des préfets, lorsqu'ils étaient formés sans l'intermédiaire d'un avocat. L'art. 61 permet aux contribuables de déposer directement leur recours au secrétariat du Conseil d'Etat.

Le dépôt des recours à la préfecture ou à la sous-préfecture interrompt le délai d'appel tout comme ïé dépôt direct au secrétariat du Conseil d'Etat. — Voy. Tessier et Chapsal, p. 451.

142 dis. — Les matières que je viens d'indiquer sont les seules pour lesquelles la loi ait admis la dispense de recourir au ministère d'un avocat (#).Mais que faut-il décider pour certaines matières que des lois spéciales ont formellement assimilées aux contributions directes? Il a été jugé que les réclamations en matière de taxes imposées pour travaux d'entretien aux propriétaires riverains syndiqués sont faites sans frais. 13 août 1852, commission syndicale du ruisseau de Virvié (b).

Il en est de même des réclamations en matière de recouvrement des subventions spéciales dues pour dégradations des chemins vicinaux. L'art. 14 de la loi du 21 mai 1836 a en effet assimilé la matière aux contributions directes. Pour toutes ces matières et certaines autres analogues, notamment les taxes communales (affouages, pâturages), désignées par la loi du 18 juillet 1837, art. 44, et la loi du 5 avril 1884, art. 140, la dispense de recourir au ministère d'avocat doit-elle être admise ? La raison de douter pouvait venir de ce que, en principe, l'affranchissement des frais n'emporte pas de plein droit l'aÊfranchissement du ministère d'avocat. Cependant l'affirmative a été jugée, et avec raison d'après moi, par plusieurs ordonnances qui ont décidé que les subventionnaires pouvaient se pourvoir, par l'intermédiaire des préfets, contre les arrêtés des conseils de préfecture qui ont mis à leur charge des subventions spéciales.

Il en est de même aussi des réclamations relatives aux taxes ou cotisations des associations syndicales autorisées, lesquelles se recouvrent comme en matières de contributions directes.

Au surplus, la loi du 22 juillet 1889 accorde d'une manière expresse la dispense du ministère d'avocat à toutes les réclamations relatives aux taxes assimilées aux contrib. directes (art. 61).

145. — En dispensant les parties, dans les diverses matières dont je viens de parler, de recourir au ministère d'un avocat, la loi n'a pas entendu leur enlever le droit d'user de ce ministère, si elles le jugent à propos.

{a) Voy. 49 mars 1868, Marchesi; 16 juillet 1870, Dhavernas. (6) Voy. 30 mars 1870, Rouzi.

HZ LIVRE Ier. — TwrrfRUCTION ORDINAIRE. — AT» 1U.

Mais si elles constituent un avocat, leur pourvoi est-il soumis aux formes et aux droits ordinaires?

La jurisprudence semble se prononcer pour l'affirmative, du moins en matière de contributions directes ; 17 mars 1835, Abnc de Fenouillet; 20 nov. 1840, Girardin. — M. Dufour, 2e édit., t. 2, p. 318, n° 288, adopte aussi cette solution, mais il reconnaît que le fait de l'introduction de l'instance, sans le ministère d'avocat, fait acquérir définitivement à la partie le droit d'être jugée sans frais, et que ce droit ne peut être compromis parce qu'un avocat se présenterait ensuite dans le cours de l'instance.

Je n'aperçois pas clairement le motil de ces diverses solutions, et je pencherais, au contraire, à décider que le bénéfice de la loi doit profiter aux parties, qu'elles aient ou non constitué un

avocat (à),

144. — La dispense de recourir au ministère d'un avocat s'étend à tous les actes de la procédure et à toutes les périodes de l'instance. Ainsi, la partie peut, sans avoir recours à un avocat, former opposition à un arrêt par défaut, et attaquer un arrêt contradictoire par la voie de la tierce opposition ou de la requête civile.

Cependant, une décision rendue en matière d'élections municipales, le 1er mars 1842, Tavernier, rejette un pourvoi en requête civile ou en révision par les motifs que voici :

« Considérant qu'une ordonnance contradictoire, rendue en matière contentieuse, ne peut être attaquée que dans les formes prescrites par l'art. 32 du règlement du 22 juill. 1806 ; — Que la requête ci-dessus visée n'est pas signée par un avocat aux conseils, et que, dès lors, elle n'est pas recevable. »

Mêmes motifs dans l'ordonnance du 14 janv. 1839, élections de Servières.

Mais l'art. 1er du règlement veut que la requête introductive d'un pourvoi ordinaire soit signée d'un avocat, comme l'art. 32 l'exige pour le recours en requête civile, et, cependant, le conseil d'Etat lui-même admet, sans difficulté, pour le premier cas, les requêtes signées par les parties en matières d'élections municipales; pourquoi donc refuse-t-il de les admettre pour le second cas? L'art. 32, comme l'art. 1er, pose une règle générale qui a été modifiée plus tard par des lois et règlements particuliers, à l'égard de certaines matières spéciales. Cette règle générale ne peut pas atteindre les requêtes présentées dans les cas

(a) C'est dans ce sens qu'est nxée aujourd'hui la jurisprudence du Conseil d'Etat.

TITRE III.— MODE D'INTRODUCTION DES INSTANCES. — N° iU. 113

exceptionnels prévus par ces lois et règlements. Les motifs sur lesquels s'appuie le Conseil d'Etat, dans les ordonnances précitées, n'ont donc aucune portée.

M. Dufour, 2e édit., t. 2, p. 392, n° 368, approuve la jurisprudence du Conseil d'Etat, et voici quels sont, d'après lui, les principes véritables : « Distinguons, dit-il : la demande en révision (en requête civile) constitue une voie extraordinaire, ouverte dans certains cas pour attaquer et faire tomber les décisions juridiques. On peut donc dire, relativement à ce mode de recours, qu'il convient de restreindre dans ses plus étroites limites l'exception apportée par une disposition toute spéciale aux formes ordinaires de procéder. Nous ajouterons, d'ailleurs, qu'il a dû être dans la pensée de la loi de concentrer dans des mains habiles et sages l'exercice d'un droit dont elle s'efforçait de prévenir l'abus jusqu'à le frapper d'une pénalité. . . L'opposition et la tierce opposition, au contraire, sont des voies ordinaires auxquelles il semble juste d'accorder la même faveur, les mêmes facilités qu'à l'action elle-même. C'est ce que le Conseil d'Etat a jugé par une décision qui ne prononce que quant à l'opposition (10 août 1850, syndicat de la Durance), mais dont le prinpice est évidemment applicable à la tierce opposition. »

M. Lebon fait la même distinction dans une note sur la décision du 10 août 1850, année 1850, p. 749, note 1.

Ces raisons me touchent peu. Qu'il faille restreindre l'exception dans de justes limites, je le conçois ; mais il ne faut pas aller plus loin que la loi elle-même ; et puisqu'elle dispense du ministère de l'avocat, sans restreindre cette faculté à tels ou tels actes de la procédure, je ne vois pas comment on pourrait arbitrairement établir une semblable restriction. Quant à l'habileté et à la sagesse nécessaires pour introduire une opposition, une tierce opposition ou une requête civile, je comprends difficilement pourquoi elles devraient être plus grandes que lorsqu'il s'agit de former le recours principal, c'est-à-dire, d'apprécier si la matière est gracieuse ou contentieuse, si la décision est de la nature de celles qui sont susceptibles d'appel, etc.; questions souvent fort délicates, et dont la solution peut aussi entraîner une pénalité contre l'avocat qui serait tombé dans l'erreur. Je mets à dessein l'opposition et la tierce opposition sur la même ligne que la requête civile, car les motifs de solution sont les mêmes, et la décision du 10 août 1850 n'a fait qu'appliquer à l'opposition un principe général applicable à la tierce opposition et à la requête civile. Et puisque MM. Dufour et Lebon reconnaissent que le principe de cette décision s'applique à la tierce Code. y. édit. — U 8

Ml LIVRE Ier. — INSTRUCTION ORDINAIRE. — N° 145.

opposition, je ne vois pas pourquoi ils en repoussent l'application à la requête civile, car la tierce opposition n'est pas, comme ils l'affirment par erreur, une voie ordinaire pour attaquer les jugements; c'est, au contraire, une voie extraordinaire mise par la loi sur le même plan que la requête civile. Voy. la rubrique du liv. iv du Code de procédure civile (a),